苏州城乡一体化发展的启示

一、案例背景

城乡发展严重失衡是制约中国全面小康社会和现代化建设的主要问题之一。有的认为要靠减少农民，加快农村城市化；有的认为靠加大对农村的扶持，工业反哺农业。上海世博会的主题中文表述是“城市，让生活更美好”，潜台词是人们只有进入城市才能改善生活。但实际生活中，一些城市居民感觉生活艰难，人际关系冷漠，环境恶化。有的市民舍弃都市繁华去过田园生活，但城里的污染源还是源源不断地流向乡村。世博会前后的次贷危机、核事故、楼脆脆、毒奶粉、钓鱼执法、教师公寓特大火灾、地铁追尾等事件，都在提示我们，现代城市社会处于巨大的风险之中。安全没有保障，何谈人民福祉、民族复兴？为探寻城乡和谐发展之道，我们调研团队围绕“世博会与城乡互动，建设和谐社区”主题，赴上海市、苏州市等地进行了实地调研，先后走访了宝山区月浦镇、苏州高新区枫桥街道、吴中区木渎镇、尧南社区、常熟市蒋巷村、平江区历史街区社区、沧浪区里河社区、张家港永联村等单位。

二、苏州城乡一体化发展经验

苏州市提出，“所谓城乡一体化，是在空间形态上城乡有别，要使城市更像城市，农村更像农村，园区更像园区；而在社会形态上，实现城乡一体，使广大农村既能保持优美的田园风光和鱼米之乡的特色，又能享受到高度发达的现代城市文明。”城市更像城市，主要是指一些县城镇、中心镇应该向中小城市发展；农村更像农村，主要是指基本定义的农业村，要更像种田的农村，保持优美的田园风光和传统农耕文化；园区更像园区，主要是指各级各类开发区，特别是县以下工业开发区应当进一步提升产业档次和发展水平。 

1、苏州为什么要重提城乡一体化？1983年苏州开始实行市管县体制时曾提出城乡一体配置资源以打破城乡分割的体制障碍，并取得了显著进展，农民不再外流，乡村社会发展较快。但后来随着外向型开发区的扩张和城市化战略的实施，城乡差距不断拉大，社会矛盾突出。调查显示，苏州工业园区胜浦镇接受调查的389位居民中13.9%是无业人群;苏州工业园区8.6 万就业年龄段的被征地农民中，有3 万多人处于灵活就业或未主动登记失业状态；阳澄湖村服从园区开发的需要进行了征地、动迁，村民虽拿到了户均20 万元的补偿金，但部分农民失地失业，固定收入显著下降。动迁前该村的人均年收入近2 万元，2008年下降到1.2万元。苏州平江区被征地农民失地后经营收入和经济福利锐减，就业难度大，创业空间有限，与城市居民的收入差距进一步拉大。2008年后苏州市政府重提城乡一体化发展战略，主要考虑一是率先基本实现现代化最艰巨最繁重的任务在农村。虽然苏州农村发展水平令全国瞩目，但仍有不少地方亟待提升，如农民增收如何持续耐久，农村基础设施建设如何改善，农业综合生产能力如何不掉队。二是长期城乡二元分割造成的一些不合理体制机制，仍须通过城乡一体化来破解。1980年代，苏州乡镇工业异军突起，初步解决了温饱问题，但计划经济体制下城乡分隔的障碍，使乡镇工业还不能顺利发展。中央批准苏南实行市管县体制后，实行了20多年的“地市分设、城乡分治”制度宣告结束，当地政府提出要对辖区内的城市和农村、工业和农业统筹兼顾，实行城乡一体规划管理。但至今仍有很多妨碍城乡要素自由流动的制约因素。三是资源、人口和环境压力驱使。20世纪90年代后，苏州的开发区建设和开放型经济蓬勃发展，农民进城、进镇、进区，生活方式逐渐由农村型向城市型转变，城市化水平迅速提高。至2007年底，苏州市国家级和省级开发区累计开发面积419平方公里，期末从业人员231万人。1990年市区建成区面积只有37.1平方公里，2000年86.5平方公里，2005年猛增到195平方公里，2008年更达到317平方公里。2000年，城镇实际居住人口超过50%，比1991年提高近20个百分点。（王国平，2009:703）2001年8月苏州市提出“大力实施城市化战略，加快推进城市化进程”，2008年聚居于城镇的人口占总人口的62%，2010年城市化率达到70.55%，昆山城市化率更高达74%。经过30年高速增长，苏州发展面临资源、人口和环境三大压力。突出表现为：外来人口与户籍人口各有600多万，陆地常住人口密度每平方公里超过2000人；土地资源紧缺，人均耕地已不到半亩；土地开发强度达40%，超过了发达国家。口粮自给率只有三分之一左右，稳物价、保供应的压力越来越大。但同时有部分土地资源没有得到充分利用。在超速的城市化过程中，优质耕地以每年近10万亩的速度减少，苏南的土壤质量正呈现毒性，其中重金属、持久性有机污染物等有毒物质的污染已经显现。“东方威尼斯”的水体变得黑臭难忍。化解三大压力的办法可归纳为两大类，一类是转变发展方式，比如劳动密集型、资源消耗型等产业，主要靠转型升级来提升；另一类是改革体制机制，用城乡一体化手段来解决。核心的是打破城乡分割的资源配置方法，要从偏向城市转向兼顾城乡，从单向索取转变为双向互补，从低价征收转向等价置换，要使苏州经济社会发展从征地投资拉动转向提升存量土地产出、增加居民消费拉动的可持续发展之路。

苏州市城市建设用地规模变化（1986-2006年）

2、苏州城乡一体化改革发展主要做法和成效。做法主要有：推进“三置换、三集中”，探索农民变市民途径；发展“三大合作”，走强村富民之路；优化城乡空间布局，对生态功能区进行经济补偿；探索“三个创新”，促进现代农业发展；加大城乡社保并轨力度，加快社区建设，城乡基本公共服务均等化。

针对过去“村村点火、处处冒烟”的发展方式，导致“走过一村又一村，村村像城镇；而走过一镇又一镇，镇镇像农村”的状况，木渎等23个先导区鼓励农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房，并推动工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中、农民居住向新型社区集中，转变了农民的生产生活方式。苏州市枫桥街道对24个行政村分三批实施股份合作改革，4万名村民人均获得股份16股。股份合作社主要依靠土地一级开发、规模化厂房对外出租获益，2010年失地农民人均收入达到18870元。通过农民自愿现金入股形式，民发富民合作社吸纳辖区1万户农户入股2.3亿元，开发建设11.9万平方米的“景山公寓”集宿区，不仅解决了1.5万名外来务工人员的住宿问题，且连续6年实现9%的分红。民发富民合作社成立6年，累计兑现股红1.38亿元，仅2013年就分红5099万元，户均4860元。社区行政开支和社会公共服务全部由街道财政承担，2013年，街道共安排7个社区行政运行经费2480万元，安排居民医保、困难群众保障等支出3000万元，让村级经济收入全部返回给村民。该街道24个村股份合作社成立8年来，已累计分红2.5亿元，2013年发放股红4293万元，户均4000余元。2013年，枫桥农民人均纯收入达27350元，动迁农民真正享受到了经济发展带来的实惠。2009年末，苏州农村劳动力的非农就业率已达85%；离开本乡镇外出从业的只占9.2%，其中81.9%在苏州大市，18.1%到省内城市，几乎没有出省的，他们每月平均拿回家现金1972元。截至2013年底，全市农村集体总资产突破1350亿元，村均集体稳定性收入达650万元，农村股份合作经济组织累计达4168家，持股农户比例超过96%；农民人均纯收入21578元，城乡居民收入比降至1.91:1，为十年来最小。全市92%的农村工业企业进入工业园，91%的承包耕地实现规模经营，52.2%的农户实现集中居住，累计140多万农民实现了居住地转移和身份转变。基本建立了公共服务均等化运行机制，农村基本养老保险、基本医疗保险参保率分别达99.6%和97%以上，农村老年居民享受基本养老待遇或养老补贴覆盖面达99.9%。2011年实现了城乡低保标准并轨，统一提高到500元/月。行政村农村客运班车通达率保持100%。2013年，建设用地供地总量在保障当年建设用地需求的情况下，比上年下降了1%，其中存量土地供地达4.47万亩，占供地总量的54.1%，已连续3年实现存量土地供地率超过50%。市委、市政府明确把保护和发展“四个百万亩”（即到2015年要完成100万亩优质水稻、100万亩特色水产、100万亩高效园艺、100万亩生态林地基地建设）作为生态文明建设的重大战略举措和十大生态工程之首。如今，城乡一体化改革发展日趋成为苏州最大的品牌、最大的特色、最大的优势。通过推进城乡一体化改革发展，农业更有活力，农村更有实力，农民更加富裕。在苏州城乡一体化发展过程中破解了谁来种地、农民如何持续增收、农民如何走向新合作、农民如何分享土地增值收入、城乡公共服务和社会保障在制度上如何合一、新型城镇化如何推进等六大难题。2014年5月，江苏省在推广苏州经验基础上，根据国家新型城镇化规划，结合本省实际出台了《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划》。

城乡一体化发展，最重要的、最关键的是资金保障。苏州首先从深化财税体制改革方面入手，努力构建真正的公共财政体制。2003年开始，苏州市改革农业税征收办法，张家港等地在全国率先实行农业税不再向农民征收，由镇、村代缴，市、镇两级财政负责承担。各市（县）、区从2009 年起，安排当年土地拍卖净收益的15%，作为改革试点启动资金。同时积极向上争取，拓展新增建设用地有偿使用费、农业重点开发资金、农业土地开发资金、耕地开垦费等专项资金的用途，用于农田基本建设、耕地质量建设、农业产业化、农业科技、农业生态保护及农业综合开发等。2009年，全市财政投入新农村建设资金36.5亿元，比上年增长24%。同时，探索建立金融平台。2010年新设农村小额贷款公司32家，累计达到50家，公司总数与注册资本均居全省第一。2010年苏州全市实现地区生产总值9000亿元，实现地方一般预算收入900亿元，比上年增长20%。在地方财力保证下，从2010年起，在原有财政预算安排的基础上每年增加预算安排，到2012年市级城乡一体化改革发展财政专项资金规模达到1亿元。市委、市政府出台了《关于建立生态补偿机制的意见》，2010年开始对生态功能区进行经济补偿。其中，对基本农田保护区域的农田每年每亩补偿400元；对县级以上集中式饮用水水源地保护区范围内的村庄，每年补偿100万元；对太湖、阳澄湖以及下属各市、区确定的重点湖泊水面所在的村，每年给予50万元的生态补偿费用。全市环境质量综合指数达到92，集中式饮用水源地水质达标率为100%。苏州市被确定为国家可持续发展实验区。太湖水质总体上处于稳定状态，实施阳澄湖生态优化行动，东太湖综合整治一期基本完成，生态补偿力度加大。全市城市建成区、镇区（街道）生活污水处理率分别达到97%和88%，全市农村生活污水处理率平均为61.3%。城市生活垃圾无害化处理率达到100%。

三、几点启示和思考

1、城市开发的限度。城市化作为一个进程，有开端自然也有结尾。中国社会科学院经济研究所预测，中国将在2011-2016年之间出现城市化增速的拐点。鉴于中国农村人口占总人口很大的比例，且随着老龄社会的到来等因素的影响，68%可能是中国未来20年城市化发展的顶部。按照上级批准的规划，到2020年苏州城市化拟达到80%。苏州统计的城市化率2013年已超过72%，而农业占苏州GDP的比重只有1.6％左右，实际从事农业的人口不超过5%。在这种情况下，是不是还要追求更大的城市化？调研中苏州规划局的一位干部分析，全国只有苏州适合搞城乡一体化，因为这里农村劳动力对土地的依赖度低，城乡收入差距小。即使如此，2010年7月中旬，苏州新区通安镇还发生了数千失地农民因当年补偿不公而集体堵路的群体性事件。此后苏州新区暂停了拆迁工作，将有关领导干部就地免职，并出台了新的提高失地农民社会保障水平的办法。一些基层干部感慨，这几年“发展太快了！”居民和政府都没有足够的准备，一些管理和体制及居民心理都不适应，他们隐隐地有种不安。城乡一体化对体制机制改革的要求是全方位的，是一场深刻的革命性举措。要尊重城乡居民的自组织，这个革命不能再搞新的大跃进了。在宝山区月浦镇，居民和工业园区管理者都认为土地开发完了，生态改变了，虽然基本生活有保障，但持续增收很难，幸福指数不高。而张家港市永联村案例在世博园城市最佳实践区苏州馆内展示主题选择为“城乡一体化，农民更幸福”：城乡一体化后，农民享受到城市居民一样的生活，生活质量在原有的基础上会有显著提高；同时，农民与城市居民相比，生活空间更广阔、环境更优美、空气更清新、交通更畅通、房价更便宜，因此生活更幸福。国务院研究室农村司司长认为，苏州城乡一体化改革发展实践具有四个方面的指导意义:一是在工业化、城镇化过程中农业的基础地位始终保持，并且呈现现代化特征;二是没有出现城市的发展对农村过度剥夺、农村凋敝的局面;三是没有出现“半城市化”问题——失地农民不能真正享受城镇的公共服务和各个方面的社会福利的现象;四是没有出现中心城市过度膨胀，苏州从中心城市到县级市、再到中心镇及农村，是协调发展的。

乡村不但为城市提供劳动力、土地、食物，而且提供非物质文化遗产，是人类的精神家园之一。中国古诗词中早有“宫阙万间都做了土”的感慨和“礼失求诸野”的经验。西方学者也曾总结了罗马盛极而衰的教训。“只要城市保持比较紧凑，能够自给自足，农村与城市之间的职业可以保持平衡，是的，农村与城市之间的乐趣也可以保持平衡……对城市不断向外扩展的惩罚之一是使这种秀丽的地方距离城市越来越远，而且越来越限于统治阶级才能享受。”“从生态上说，城市与农村是一个整体，谁也离不开谁。如果谁能离开而独立生存下来的话，那是农村，不是城市。” （芒福德，2005：357、496）。苏州历史上就有耕读传家的传统，但今天的人们已经无法回到从前。一些地区农民“被上楼”后生活方式被改变，集中化居住使农村不像农村了。钢筋水泥的“牢笼”里没有了循环经济，没有了鸡犬之声相闻，也没有了邻里情，两极分化越来越严重。无论从粮食安全、生态平衡、社会稳定出发，还是从文化安全、尊重生活习惯考虑，苏南的城市化都应减速，农民集中居住也应该减速。日本保护本国稻业的做法和最近央视曝光五常稻花香大米掺杂使假现象提醒我们不能放弃本地生产。由于国外转基因农产品的冲击，中国大豆等作物生产已经严重受挫，而转基因作物对人的影响尚不能确定，盲目推广转基因作物的风险无法准确评估。为我们自己，也为后代负责，不能饮鸩止渴。

2、城乡规划管理中的道德问题。在建设社会主义政治文明过程中，权力过度集中仍是我们制度中的一项重大弊端。（吴江，2003:45-50）城乡发展的理想状态应该是微观搞活、宏观有序，充分发挥居民的自组织能力。而当前，政府“职能转变不到位，对微观经济干预过多，社会管理和公共服务比较薄弱；一些工作人员依法行政意识不强；一些领导干部脱离群众、脱离实际，形式主义、官僚主义严重；一些领域腐败现象易发多发。”苏州接驾桥附近一处民房曾多次挂出“打倒无法政府”的标语。全国很多地方不断到苏州走马观花取经，回去还要干出更大的规模。国土资源部调研发现：十二五开局之年，大部分省份都提出了两位数增长目标，全年用地需求总计达到1616万亩，远远大于年度计划670万亩指标。各地都反映计划指标不足，但许多地方又大量存在批而未供、供而未用、粗放滥用的现象。一些地方把有限的指标主要用在保本级建设和保GDP增长上，没有保障基础设施、民生工程和救灾重建，不仅扩大了用地需求，而且增加了重点项目和农村建设违法用地。城市规划诸多问题是出现建设败笔的症结所在。其中突出的是规划滞后和好大喜功问题，必须制止无知和急功近利式的破坏性建设。

国务院批复的《长江三角洲地区区域规划》明确要求长江三角洲地区走出一条具有自身特色的科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展的新路子，率先建成全面小康社会和基本实现现代化。但《规划》重点突出了人均地区生产总值、服务业比重、城市化率和研发经费占GDP比重四个方面的指标：到2015年人均地区生产总值达到82000元，城镇化水平达到67%；到2020年城镇化水平达到72%（核心区75%左右）。在人均地区生产总值、城市化率仍作为主要指标的规划指导下，是否能真正尊重农民意愿，实现农村更像农村?是否还能保留足够的田园风光和精神家园？假如长三角地区消灭了农村，生活很可能不是更美好，而是更糟糕。恩格斯指出：“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。……我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界，存在于自然界的；我们对自然界的整个统治，是在于我们比其他一切动物强，能够认识和正确运用自然规律。” （恩格斯，1995:383）但如果今天的人们如井底之蛙，对于悄悄发生的生态方面大的变化视而不见，或者因为集体行动的逻辑——无人负责、搭便车，最终会带给我们更加严重的危害！“城乡关系一改变，整个社会也跟着改变。”（马克思，1995：157）城乡也许可以比喻为树干和树皮的关系，或者比喻为夫妻，互敬互爱，才能白头到老。城乡和谐发展，要借鉴“万物并育而不相害，道并行而不相悖”的中庸精神。这也许不是我们能想到的最浪漫的事。常熟市蒋巷村常德盛书记（中国共产党16大、18大代表）介绍该村是农业起家，工业发家，旅游旺家，三次产业梯次发展，在工业发展起来后仍保留农田1000亩，不但可以看到田园风光,在灾害天气时还保证村民的基本生活，体现了“让农村更像农村”的理念。

3、乡村如何复苏?苏州基层干部谈到下一步发展的制约因素时特别提到了人才结构问题。乡村的优质人力资源被城市吸收后，大学生村官真正扎根乡村的是少数，依靠谁来建设新农村？法国经验显示，小农的终结并不意味着乡村社会的衰败；恰恰相反，在经历了30年的转轨之后，乡村社会经历了惊人的复苏：“村庄现代化了，人又多起来。在某些季节，城市人大量涌到乡下来……乡村重新变成一个生活的场所，就像它同样是一个农业生产的场所。”中共中央提出，要尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展、融合。但目前中国土地制度改革任重道远，法规还不允许城市居民在农村购买土地和住宅，不承认小产权房，城市的保障房建设又步履维艰。这在一定程度上限制了要素的自由流动。苏州卫生职业技术学院等院校结合本地实际开设了社区管理与服务等专业，大专层次的毕业生愿意回到家乡昆山、吴江、张家港工作和生活，在一定程度上可以补充人才的不足。近年出现的北京小毛驴农园、上海青蓝耕读等海归到农村创办“社区支持农业”也是一个值得注意的趋势。但更根本的还是立足于本土人才培养，要从“以经济建设为中心”转向以人为本，积极推进学习型社会、服务型政府、创新型国家建设。

费孝通曾说：“我们这个小农经济的国家已出现了城乡一体化的宏伟前景”，近期很多地方开始对农民土地房屋的确权发证，并扩大公民对城乡规划的参与，加上信息化的力量和其他制度创新，可以期待一种城乡平衡局面的出现。“当前人们已迫切需要一个共同认可和理解的价值体系，才能继续共同生存下去”。 要敬畏自然，尊重多样，为增进人类的幸福去寻找合乎道德的解决方案。苏州近30年的发展历程启示我们，城乡一体化成功的前提是切实保护生态，尊重民意，保障民生。后世博时代，城市应是一个与乡村交织在一起的环境。城乡和谐共生，并行不悖、互惠发展，才是值得共同追求的幸福生活。（案例提供：中国浦东干部学院）