西部民族地区农村综合改革探索与实践

引言

2006年以来，我国全面取消了农业税，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段, 这就是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革阶段。改革实施八年来，有力推进了农村基层政权和民主政治建设，改善了农村义务教育的基础环境和条件，为县乡财政管理体制创造性实践积累了宝贵经验，使我国广大农村群众享受到了公共财政的实惠，对巩固农村税费改革成果，推进社会主义新农村建设具有重大意义。

随着农村综合改革的全面深化，政治、经济、文化、社会、生态文明建设等诸多领域的改革被赋予了新的时代内涵。如何在改革进程中寻求新的突破口，推动农村经济社会可持续发展，全国各地都在积极探索与实践。河南省信阳市作为国家级农村综合改革试验区，在农村土地流转、农村资金投入、农民专业合作组织、农村社会保障、农业产业化等方面探索出了许多成功的经验，为破解“三农”问题提供了一条切实可行的路径；广东佛山南海为破解“政经合一”带来的组织职能混乱、地方冲突不断等难题，积极实践“政经分离”改革模式，以“村改居”作为改革突破口，明晰了基层组织关系，形成了多方力量参与的基层管理新机制；安徽省启动全面深化农村综合改革试点工作，围绕市场主体培育、土地市场建设、集体“三资”管理、公共基础设施建管、信息和金融服务等6个方面开展改革试点；地处西部民族地区的云南省突出重点深化“三项改革”，协调推进农村其他改革，形成统筹兼顾、综合治理、整体推进的改革思路。

红河州作为云南省农村综合改革试点，近年来，紧紧围绕党的十八大提出要建设“美丽中国”的伟大构想，以“美丽家园”建设作为全面深化农村综合改革的主攻方向，走出了一条农村经济社会协调发展的新路子。2013年12月，红河州“美丽家园”行动计划获得中国“2013中国全面小康十大民生决策”奖荣誉称号。

一、建设背景

红河哈尼族彝族自治州（简称红河州）位于云南省东南部，具有山区多、民族多、贫困人口多、边境线长等特征。山区面积占全州国土面积的85%，农村人口占全州总人口的78.４%，除汉族外，境内还居住有哈尼、彝、回、苗、傣等11个世居民族，少数民族人口占58%，是我国西部典型的边疆民族地区。由于农业人口多且分散，农业生产大部分集中在山区、半山区，土地零散难以精耕细作，加之受基础设施建设滞后，经济条件薄弱等客观条件的影响,红河州城乡差距依然明显，“三农”问题较为突出。特殊的地理位置和现实州情决定了红河必须要加快经济社会自我发展的转型升级。面对这样的关键选择期，2013年5月，红河州委、州政府结合党的十八大提出建设“美丽中国”的战略部署，在深入调研、统一思想、形成共识的基础上，启动和实施了“宜居红河·美丽家园”建设行动计划，预计用８年时间，从改善与农民群众切身利益息息相关的农村人居环境入手，通过在下辖各县（市）推动农村“美丽家园”建设为统领的综合配套改革，着力转变农民传统生产、生活方式，以此带动提升农业生产经营基础条件，促进农民增收致富和农村发展。

二、建设内容

实施“做特民居”建设工程，全面推进房村镇城建设、改造和提升工程，在全州农村建成51.6万户以上实用、坚固、经济、美观的“特色民居”。实施“做美村庄”建设工程，按照“道路硬化、街道亮化、沟渠净化、环境绿化、村庄美化”的要求，围绕打造“生态村、特色村、文明村、和谐村、宜居村、小康村”为目标，实施村庄基础设施建设、自然生态保护、环境卫生整治、村庄绿化美化净化亮化等重点工程，构建舒适的农村生态宜居体系。实施“做优集镇”建设工程，围绕打造“生态集镇、特色集镇、旅游集镇、魅力古镇、宜居集镇、宜赏集镇”目标，建成140个生态文明、传承历史、延续文脉、特色鲜明的集镇。实施“做强城市”建设工程，以建设“滇南中心城市、特色城市、中心县城”三个城市体系为重点，把城市作为县域经济发展的平台和突破口，着力打造风貌各异、特色鲜明的滇南城市群落。到2020年，在全州建成“房美、村美、镇美、城美”的红河美丽家园。

三、主要做法

红河州农村综合改革以“美丽家园”建设为载体，激发政府引导、农民主体、产业支撑的内生动力，聚合一切有利于推进农村综合改革发展的力量，加强与统筹城乡发展相融合，强化与州、县、乡、村四级党建工作相融合，以项目支撑产业发展，有力促进了农村经济、政治、文化、社会与生态文明建设“五位一体”协调发展。其改革路径既坚持了“宜居红河·美丽家园”的建设原则和总体要求，又凸显了全面改善人居环境的特色，勾画出了红河州解决“三农”问题的运行轨迹，形成了自身建设和发展的“X+5”模式。“X”表示具有地区特色和优势的资源，这些资源可以是特色农业产业化，可以是具有开发乡村旅游潜质的自然生态环境、丰裕的土地资源，或是浓郁的民族文化等优势产业；“5”表示“主体培育、组织引领、文化塑造、城乡一体、环境改善”，即在项目支撑产业发展的促进和带动下，构建“培育新型农业经营主体、创新基层党建工作机制、坚持文化塑造群众‘美丽心灵’、推进公共服务城乡一体化、提升农村人居环境质量”与“美丽家园”行动计划的融合发展机制。

（一）因地制宜，坚持走项目支撑产业发展之路。红河州各地深度挖掘自身产业优势、生态优势和民族特色，找准产业支撑点，通过引进和开发项目推动产业发展，为“美丽家园”建设提供持久的经济保障。具体做法是对全州“美丽家园”建设进行整体策划，根据各地产业优势将项目打包，与上级部门的项目做好对接。州级层面向中央、省申报建设项目，县级层面则向省、州争取专项建设项目，形成上下联动、内外合作的项目建设运行机制。同时，加大招商引资力度，实行村级集体经济或农民以土地作价与企业联合组建农业产业股份有限公司，吸引社会各界积极参与“美丽家园”建设。譬如，在开远市龙溪村，其“美丽家园”建设突出生态发展主题，整合土地、水利、乡村旅游开发项目资金，规划建设生态旅游小镇发展乡村旅游，融合发展一、三产业，统筹发展其它各项事业，初步形成乡村旅游综合体的发展格局。

（二）加快土地流转，坚持走培育新型农业经营主体之路。红河州积极推进农业产业现代化，大力发展高原特色农业，促进农业持续增效。一是加快土地流转，提高土地利用率。通过引导群众按照依法、自愿、有偿原则，将农村富余土地进行规划整理，建设现代农业示范园区，推进优势产业向园区集中，提高土地利用率和农业综合生产能力。二是探索“七向”主体培育模式。即探索土地向新型经营主体集中，基础设施向新型经营主体配套，项目资金向新型经营主体汇聚，金融支持向新型经营主体倾斜，信息向新型经营主体传输，人才向新型经营主体流动，科技服务向新型经营主体覆盖的“七向”主体培育模式。三是创新农村经济合作机制，推行“政府+龙头企业+合作社+基地+农户”模式。通过政府引导、龙头企业带动、合作社支撑、基地示范、农户参与，稳定农户生产环节收益，探索农户参与农产品加工、流通环节利润分配机制，大幅度提高农民资产性收入和工资性收入。

（三） 加强农村基层党组织建设，坚持走村民自治与民主管理之路。农村基层党组织将党内民主和人民民主有效结合，保证基层党组织的政治核心作用落到实处，通过建立一系列制度和机制，把民主管理和民主决策始终贯穿于乡村治理全过程。在民主参与的渠道上，借助村民代表会议、村民大会、基层党员会议，加强公共事务的管理。一是选齐配强村委班子人员，将文化程度高、致富能力强的村民推选到村委班子。二是加强政治理论学习，坚持“三会一课”制度，认真组织学习党的基本知识、党在农村的方针政策、法律法规、农业科技等，提高党员群众的综合素质与致富能力。三是加强思想作风建设，坚持把群众利益放在首位，村里的大小事务和大小开支均严格按照审批制度落实，实行有效的监督。四是做好党员发展工作。坚持把责任心强、有知识、有能力、有一定经济头脑、有一定科技知识、懂经营管理的知识青年充实到党员队伍中来，全面提高党员队伍的整体素质。

（四）强化农村精神文明建设，坚持走“美丽家园”与“美丽心灵”融合发展之路。“美丽家园”建设不仅是改善农村人居环境的重要抓手，更是塑造农村群众“美丽心灵”的重要途径。与建设秀美村庄同步开展的精神文明建设，提高了群众对社会主义核心价值体系的认同感。一是以改造民居为依托，解决农村群众的后顾之忧。通过对民居、公共服务基础设施的重建和改造提升，实现了“住有所居”、 “病有所医”、“老有所养”，让农村群众感受到社会主义的温暖。二是以传统文化为依托，提升农村群众的幸福感。利用“村中幢幢房、村中堵堵墙”上书写的做人道理和村规民约，发挥农村传统文化独特的教育功能，加强农村社会管理，切实提升农村群众幸福感。三是以创建精神文明村为依托，塑造农村群众“美丽心灵”。组建老年人协会、农村文艺队，设立图书阅览室、党员活动室，满足农村群众的文化需求；建设墙体文化长廊，宣传党风廉政知识；建立居家养老服务中心，在农村营造养老敬老的良好氛围。

（五）推进农村社区化改革，坚持走城乡一体化发展之路。一是深化农村户籍制度改革，落实农村土地承包经营权、农村宅基地使用权、林权制度改革政策、农村集体资产产权“四个不变”，鼓励农民转户入城，在教育、低保、计划生育及住房保障方面实现与城市人口平等享受。二是建立农村社区党组织体系、农村社区居民自治组织体系、农村社区新型经济管理体系、农村社区协会组织体系“四大管理体系”，为居民全方位提供公共服务。三是引入城市社区管理和服务模式，提高农村公共服务能力。将城市的所有社区服务功能引入农村，把公共职能、经济职能、自治职能分开，政府、市场、居民各负其责，突破以往城乡间基本公共服务不均、城乡居民权利不等、城乡管理模式不同等一系列阻碍统筹城乡发展的制度瓶颈，彻底激活农村经济社会快速发展的内在动力，不断完善、丰富、提高对农村的服务能力和水平。

（六）全面改善农村人居环境，坚持走生态文明建设之路。针对直接影响群众生产生活的突出问题，开展城乡人居环境综合整治工程，完善农村水电路网等基础设施建设和改造，初步实现了村庄道路畅通，农村饮水安全，公共服务设施基本齐全，城乡环境卫生和面貌明显好转。一是加强农村自然生态保护，建立高效持续、良性循环的生态农业系统，做好农村饮用水源地保护工作。二是加强农村污染治理，在全州农村组织开展以农村生活垃圾、污水治理，土壤污染防治，农村工业污染、畜禽养殖污染整治工程。三是强化农村环境的监测、监管、监督执法能力，加强农村环境建设。四是开展生态示范创建工程，引导和推动一批具有较好社会基础、较强经济实力、较优生态环境的乡镇、村庄率先达到生态乡镇、生态村建设标准，提升农村生产与生活环境质量。

四、主要成效

红河州在下辖13个县（市）选取了165个村庄作为“美丽家园”建设示范点。经过一年的实践，示范村各项改革有序推进，在农村人居环境、农业产业发展、基层组织引领、农村社会治理、基本公共服务等方面取得了“一改善三转变五提升”的阶段性成效。

（一）农村人居环境明显改善。一是按照“政府主导规划、农民乐意接受、农村发展可持续”的基本要求，稳妥推进危旧房建设改造提升，提高农村住房保障水平。二是推进公共基础设施建设，逐步缩小城乡差距。对农村水、电、路网进行全面改造提升，科学规划村级信息服务站、卫生所、居家养老服务中心、村民文化娱乐活动室，促进城乡公共资源均等化。三是开展农村环境卫生综合整治，通过开展“清洁家园行动”和改厨、改厕、改圈的“三改行动”，全面改善农村群众的居住环境。

（二）促进三大转变。一是促进传统农业向现代农业发展方式转变。抓住土地流转和培育新型农业经营主体两个关键，建立土地流转服务中心，吸引农业经营大户或专业合作社租用土地规模种植，积极稳妥推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式。二是促进农村管理体制向居民社区管理体制转变。推进以集体经济改为股份制或合作制经济、村民委员会改为居民委员会、农民改为市民、农民宅基地置换城镇保障性住房为主要内容的“三改一换”工作。三是促进基层党委政府职能与干部作风转变。发分发挥基层党委政府为主导、农民为主体合力共建模式，形成有领导班子、有目标任务、有工作责任、有考核标准、有监督管理的“五有”工作机制，为“美丽家园”建设提供了有力的组织保障。全面推行“阳光工程”，落实行政问责制、服务承诺制、首问责任制和限时办结制，确保“美丽家园”行动计划有序、快速、高效、廉洁推进，进一步促进了基层干部作风转变。

（三）实现五大提升。一是农民收入水平提升。通过引进和整合农业项目支撑产业发展，着力培植示范村产业，保障农村经济持续增长。以开远市龙溪村为例，其依托农业产业股份有限公司大力发展乡村旅游，带动了农业产业的延伸与拓展，农业产出值不断增加，农民收入稳定提升。2013年，全村经济总收入698.95万元，比2012年的592.3万元增加106.65万元；农民人均纯收入7864元，比2012年的5937元增加1927元。二是基层党组织引领作用提升。基层党组织在“美丽家园”建设行动中充分发挥先锋模范作用，带头贯彻落实各级党委政府的决策部署，带头对危旧房拆除重建或改造提升，带头学习政策法规和农业科技文化，引领农民参与建设。严格实行“一事一议”制度，对群众关心的问题，及时解决协调，在实际工作中不断提高民主管理和村民自治水平，切实加强基层民主政治建设。三是农村社会治理水平提升。村庄社会治理主要依靠完善的村规民约引导和管理，示范村建设内容之一是进一步加强农村文化建设，提升村民思想素质。包括通过制定村级组织学习和会议制度、家庭及村卫生评比制度，加强村庄公共管理；通过开展墙壁文化，重点宣传八荣八耻、十富赞歌、十穷戒词、文明修养等文化建设创新农村社会治理。四是农村基本公共服务水平提升。在农村义务教育、医疗保障、居家养老方面改造、新建标准化中小学、幼儿园、卫生室及养老服务中心。五是村民思想素质水平提升。坚持用文化塑造农民“美丽心灵”，在“美丽家园”建设实践中培育社会主义核心价值观。引导农民主动学习科学文化知识，提高生产经营管理能力，提升爱国爱乡爱家的思想道德素质，激发村民参与建设的积极性和主动性，突出农民主体地位，发挥农民群众巨大的发展潜力和创造力。

五、案例分析

红河州“美丽家园”建设的主要经验是“围绕一条主线，依托一个载体，推进五项改革”。

一是主线清楚，目标明确。“美丽家园”行动计划是党的十八大提出建设“美丽中国”和十八届三中全会提出全面深化改革在红河的生动实践，目的是通过改善人民生活质量，提高生活品质，优化生活环境，把更多的公共资源向农村倾斜、向农村延伸，让广大农村、广大农民获得更加均衡、更加优良的公共服务，共享改革发展的成果。

二是载体恰当，内容多元。红河州以建设红河“美丽家园”为载体，通过解决好老百姓的居住问题来实现“以房惠民”、“以房带产”、“以房聚财”、“以房扩需”、“以房促变”。整合项目、资金和人力，联动推进城镇化、城乡一体化和农业现代化进程，促进城乡经济、政治、文化、社会、生态文明建设多元化改革与发展。

三是机制融合，保障有力。为顺利推进“美丽家园”建设行动计划，红河州出台一系列配套政策，在政策法规、体制机制、规划设计、标准规范、技术推广、资金投入和产业支撑等细节提供有力保障。以村庄建设为基础，坚持农民自愿原则，激发农民主动参与“美丽家园”建设的动力；制定州、县级机关与村庄的结对挂钩帮扶制度，形成党委领导、政府主导、农民主体、部门协作、企业参与的工作机制；整合扶贫开发和农业现代化建设项目，以项目建设带动产业发展，统筹资金投入，对不同地区不同类型的规划给予不同的资金支持；加强金融服务，鼓励银行、信用社等金融部门向农民降息放贷，支持“美丽家园”建设；加大考核评价与督查力度，细化量化“美丽家园”建设指标体系，将其列入年度机关工作目标考核，实施考核激励机制，保证建设的时序与质量。

六、案例启示

（一）“美丽家园”建设的根本目的是促进农村自身农展。在农村广泛开展“美丽家园”建设不可能一蹴而就，面临的困难主要有建设资金短缺，技术指导不够，村级集体经济活力不足等。面对这项长期而系统的工程，只有坚持“突出主体、科学规划、因地制宜、深化改革、统筹兼顾”的建设原则，强调农民主体地位，通过产业发展带动建设，推动城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会管理、劳动就业的城乡一体化发展与改革，才能在“美丽家园”行动计划中，创造和发挥出最佳的建设效果，从而促进农村自身发展。

（二）以乡村经营理念建设“美丽家园”是农村发展的持久动力。在我国大部分农村，经营活动局限在初级农产品的输出上，农村经营范围狭窄，农业生产功能和资源优势没有得到充分开发。实际上，大部分农村具有发展第二、三产业的外部条件和潜力，但由于缺乏经营乡村的意识和能力，使得农村许多资源条件没有得到很好利用。树立乡村经营理念，积极探索乡村经营模式，成立股份制公司、农业专业合作社，通过“政府+合作组织+农户、政府+公司+农户、公司+协会+农户”等多种途径，对土地和农业产业进行规模化经营，释放了农村优势资源的最大产能，从而保证农村发展的可持续性。

（三）“美丽家园”建设的最终目标是深化农村综合改革。红河州围绕深化农村综合改革的目标，实施农村生产要素改革，培育新型农业经营主体，创新土地流转模式，依托优势产业壮大集体经济，稳定增加农民收入；实施农村金融体制改革，支持创建农业产业股份制公司，发展现代农业；实施农村社区化改革，促进城乡一体化发展，真正实现农村的繁荣。随着一系列改革措施的深入推进，红河州将着力扭转经济发展滞后、社会保障不足、生态文明建设意识不强的不利局面。从出台的一系列改革方案和配套政策文件以及今后的发展来看，红河州“美丽家园”行动计划在深化农村综合改革方面进行了超前实践，具有前瞻性，其战略意义为我国西部民族地区实现农村可持续发展提供了鲜活样本。（案例提供：中国浦东干部学院）