基于城乡统筹的农村土地综合整治

引言

土地问题始终是现代化进程中的一个带有全局性、战略性的重大问题。本案例针对城乡统筹和新型城镇化背景下的农村土地整治问题，以陕西省高陵县东樊村的农村土地整治模式为具体案例，梳理了高陵县东樊村农村土地综合整治的基本做法，分析了高陵县东樊村农村土地综合整治的运作模式，根据高陵县农村土地综合整治的成功经验，提出了农村土地综合整治的全域化统筹理念，认为高陵县农村土地综合整治的成功机理在于：统筹产业发展是农村土地综合整治的根基；统筹就业保障是农村土地综合整治的关键；统筹公共服务是农村土地综合整治的支撑。

一、案例背景

土地是人类赖以生存和发展的物质基础，既是发展之基、财富之源、民生之本，也是人类生产关系中的核心要素。被誉为政治经济学之父的英国古典政治经济学家威廉·配第在其著作《赋税论》中指出：“土地为财富之母，劳动为财富之父和能动的要素”。土地问题始终是现代化进程中的一个带有全局性、战略性的重大问题。长期以来，我国实行的城乡二元分离的土地产权管理结构，使得城乡土地资源难以得到有效统筹利用。伴随着近年来我国经济快速发展和社会结构加速转型，尤其是在城市化进程不断加快的大背景下，面对人多地少的基本国情，农村土地迫切需要通过有序流转和综合整治以盘活土地资源、提高土地利用效率，从而为现代农业发展、新农村建设和城镇化稳健推进，乃至为中国跨越中等收入陷阱、实现全面现代化提供有力的支撑和保障。在此背景下，深入研究农村土地整治问题具有重要的现实意义和战略价值。

近年来，我国各省市都在积极利用“城乡建设用地增减挂钩政策”开展农村土地整治，并取得了一定成效，为全国范围的土地制度改革积累了经验。目前，在学术界，对农村土地整治进行综合研究的著作还较少,国土资源部耕地保护司编写的《〈国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知〉解读文章汇编》、张凤荣的《农村土地整治的理论与实践》、乔润令的《城乡建设用地增减钩挂与土地整治：政策和实践》等著作对农村土地整治进行了较为系统的研究。此外，还有部分论文分别从农村土地整治战略、农村土地整治规划、土地整治基础理论、土地整治布局优化、土地整治项目融资与收益分配等视角对农村土地整治进行了分析，但很少有文章对我国某个具体地区农村土地整治的成功实践进行理论分析和经验总结。理论来源于实践，实践需要提升为理论。鉴于此，本案例针对城乡统筹和新型城镇化背景下的农村土地整治问题，以陕西省高陵县东樊村的农村土地整治模式为具体案例，将定性分析与定量分析相结合，对陕西省高陵县农村土地整治情况进行梳理和总结，试图揭示陕西省高陵县农村土地整治的运作模式和内在机理，以期为推动我国农村土地整治乃至促进城乡统筹和新型城镇化稳健发展提供思路。

高陵县地处西安北部，是著名的泾渭分明自然景观所在地。辖区内地势平坦，交通方便，区位优势明显，被誉为“关中的白菜心”。全县总面积294平方公里，县辖4镇4乡2个管委会，88个行政村，740个村民小组，2013年年末总人口33.5万人。高陵县全县村庄占地面积为6万余亩，农户5.2万户，户均占地1.15亩。村庄大致可分为三类：一是地处泾河工业园或县城以内的城中村和园中村；二是地处县城或园区发展规划范围内的城边村；三是地处永久性基本农田规划区内的普通村庄。全县村庄大致有四个特点:一是自然村较多，居住分散；二是村庄占地面积较大，空心化严重；三是村庄面貌陈旧，基础设施落后；四是房屋质量较差，普遍达不到节能和抗震的要求。

东樊村位于高陵县城以东永久性基本农田规划区，属于关中平原上一个典型农村。村庄距县城3公里，全村共有421户1609人，户均3.8人。全村由4个分散的自然村组成，每村相距400米左右。村庄总面积482亩，远远超过农村宅基地户均200㎡的陕西省标准。全村房屋总面积8.2万㎡，户均195㎡，房屋设施陈旧，结构落后且不安全。村民房屋布局以前庭后院结构和砖混两层楼为主，房屋及附着物总资产3085万元，户均7.33万元。产业层次较低，门类不多，绝大部分村民主要从事传统农业生产和家庭养殖业，青壮年村民在农闲时外出务工，少数村民依托附近的西京水泥厂从事运输业。

二、主要做法

在坚持严格保护耕地、集约高效用地、保障农民权益和推进城乡统筹的四个基本原则下，东樊村农村土地综合整治的主要做法是：

（一）严格操作程序，政府创新不突破。一是摸清家底，全面掌握东樊村基础信息。二是由专业机构进行经济测算，编制上报《鹿苑镇—通远镇城乡建设用地增减挂钩项目》。三是制定《东樊村新社区建设拆迁安置方案初稿》。四是签定协议。由药惠管委会与全村所有农户签订拆迁安置补偿标准，确定每户安置房面积、户型和补偿标准。五是公开出让指标。东樊村可节约建设用地指标302亩，获得1.7亿元出让收益，解决了村庄改造钱从哪里来的难题。六是由县建设局牵头在项目建新区启动新社区建设。七是归还耕地。由东樊村委会牵头组织实施原村庄拆除，归还挂钩周转指标。八是发展产业。在复垦后的耕地上建设现代农业科技示范区和现代养殖小区。

（二）尊重农民意愿，政府参与不做主。通过进村入户宣传讲解让群众了解城乡建设用地“增减挂钩”政策实施的规程与步骤，算清能节余多少土地，能拍卖多少钱，改造需要多少钱“三笔账”，让群众心中有数，并由群众参与制定拆迁安置方案、确定建设标准和风格、补偿办法、安置方式等。

（三）维护农民利益，政府实施不赚钱。让农村土地收益回到农村，政府对东樊村建设用地拍卖所得的1.7亿元资金建立了专门账户和专款专用、多头审核、按需拨付的资金管理机制，破解农村发展的资金难题。同时政府还投入200余万元用于前期的规划设计。

（四）推行多元安置，政府引导不强迫。根据群众意愿，东樊村安置共设计有本村宅基地、本村多层楼房、县城社区、县城社区+本村多层楼房四种方式，村民以原房屋评估价格为基准，进行资产置换，多数户选择了宅基地安置，其余的户选择县城楼房安置和就地楼房安置，仅1户选择“县城楼房+就地楼房”安置。对选择到县城居住的农户，政府一次性奖励每户3万元安家费。

高陵县东樊村农村土地整治的运作模式就是“小村并大村”。具体而言，“小村并大村”的农村土地综合整治模式的基本思想就是：按照节约土地增加耕地的原则，对一些距离较近的行政村或自然村择地集中安置，搬迁后村庄腾出的集体建设用地复垦，土地仍属农民集体所有；按照群众不出一分、政府不挣一分的原则，土地指标由政府通过增减挂钩进行异地出让，出让收益用于抵扣安置区建设费用，有效增加了群众的财产性收入。对照高陵县的实际情况，该模式适合在高陵县湾子乡、通远镇、张卜乡、耿镇、药惠管委会等永久基本农田保护区推广。

东樊村农村土地整治运作模式

三、主要成效

高陵县在统筹城乡发展的实践中不断创新，探索出了“小村并大村”的农村土地综合整治模式，土地集约化程度和利用效率不断提高，既促进了现代农业发展，也顺应了工业化和城镇化发展的时代要求。

东樊村有4个分散自然村，共419户，村民房屋总建筑面积82203平方米，平均每户面积196平方米，按每平方米估值375元计，户资产价值7.36万元。在每户资产量化基础上，初步确定新安置房按照关中民居特色建筑每平方米成本900元（含装修），折价每平方米400元与每户进行置换。按照新建8万平方米安置房屋，同时配套集体所有公共设施和宅基地安置60%的土地节余率计算，安置419户共需资金8000万元。此次下达该村周转指标302亩，通过县域内增减挂钩，按照每亩净收益35万元计算，可获得土地收益1亿元以上，收支相抵略有结余，全部返还用于新村基础设施建设。如果部分群众接受县城或就地楼房安置，则可以腾出更多土地恢复为基本农田。因此，规划综合考虑了城镇化、产业化、生态化和关中民居特色，在充分尊重村民意愿的基础上制定了安置方案，实施村庄合并改造后的樊东村将成为“省内一流、西部领先”的样板试点村。 

东樊村农村土地整治前后有关数据对比表

除“小村并大村模式”外，高陵县在统筹城乡发展的实践中还积极探索推进 “城中村融合模式”和“城边村并入模式”，通过这三种模式的运作，高陵县将形成“园区、县城、农村”三大板块。据估算，拆迁安置成本城中村每户需50-100万元，城边村每户需30-40万元，农村每户需20万元（包括部分基础设施费用）。城中村和城边村的拆迁安置成本基本上与当地土地的市场价格相当，即每户拆迁后腾出的土地，使改造费用和成本持平。但是如不实现楼房安置则难以行通，这样就得适当地运用土地价值级差，将腾出的土地指标向高地价区域流动，方可实现盈亏平衡。对于农村地区则通过增减挂钩实现经济上的可行性。经测算，高陵县6万多亩农村集体建设用地，实施村庄合并改造后，可节余集体建设用地指标4万亩，按每亩地收益30万元计，实现价值120亿元，村庄改造蕴藏着巨大的潜力和价值。村庄改造按每户平均成本30万元计，可以在未来几年拉动固定资产投资达数百亿元，对县域经济发展起到巨大的拉动作用。

四、分析与启示：高陵县农村土地综合整治的成功机理

从根本上讲，农村土地能否有效实现综合整治，主要取决于该地区的资源能够在多大程度上和多大范围内通过市场手段和政府手段实现统筹配置。高陵县农村土地综合整治的内在成功机理就在于全域化统筹。全域化是相对于区域化而言，这既是发展视角的突破，也是发展理念的提升。全域化统筹所要强调的就是，在时间维度、地理空间和相关领域等范畴，均要树立整体意识和全局观念，以系统思维来配置资源和统筹发展，从而实现资源最佳配置和发展成果普惠共享。

（一）统筹产业发展是农村土地综合整治的根基

产业发展既是农村土地综合整治的内在动因，也是农村土地综合整治的必然结果。一方面，在农业领域，较长的一段时期以来，由于部分农产品实行价格管制，农业生产经营的收益远低于社会平均的行业收益，因此，劳动力资源大量从农业领域向非农领域、从农村向城市转移，农村耕地荒废现象较为普遍；另一方面，大量的人口向城市聚集，既带动了城市消费和非农产业发展，同时也在一定程度上刺激了城市扩张对土地资源的需求。在上述两种力量的综合作用下，城乡土地供求格局发了较大的变动，城乡土地价格的巨大差异足以表明：城市土地供不应求，农村土地无人接手。如何做到既能够满足城市发展对土地的需求又能够推动农业现代化发展，这就要求在农村土地综合整治的视域下必须统筹城乡产业发展。具体而言，就是要使城镇化进程中的农业发展和工业发展能够形成良好的互动互补机制，只有这样才能保障农村土地综合整治不失产业之基。

高陵县的农村土地综合整治充分体现了统筹产业发展的根本要求。

第一，做到了农村土地综合整治与现代农业发展统筹推进。作为传统的农业大县，高陵县以加快土地流转为突破口，积极推动农地规模化经营、农业产业化发展，在实践中探索出了六种土地流转方式：即农户个人之间自愿或互助的流转模式、土地向种植大户集中的规模经营模式、以企业承包租赁为主的转产发展模式、农业科研单位承包租赁建立科技示范园的流转模式、面向社会推行经营权认购的流转模式、以农民专业合作社主导的“公司+协会+农户”模式，从而促进了农业适度规模化经营，增加了农业经营收入。

第二，做到了农村土地综合整治与现代工业发展统筹推进。高陵县在实施统筹城乡综合配套改革的过程中，将农村土地综合整治和工业化有机结合，坚持以工业化带动农村土地综合整治，以农村土地综合整治促进工业化，相互支撑，联动推进，实现了农村土地综合整治与工业化的良性互动。高陵在泾渭三角洲处开发建设泾河工业园，完善基础设施，吸引产业项目，累计吸引投资500多亿元，入驻企业330多家。随着园区建设的深入和功能的增强，大大加快了园区周边地区的城市化进程。与园区相邻的泾渭镇、姬家管委会和崇皇乡在工业园的辐射带动作用下，逐步由传统的农业乡镇发展成为功能完善、基础设施配套齐全的新型乡镇，当地农民收入大幅度增加，生活明显改善。

（二）统筹就业保障是农村土地综合整治的关键

土地是农民的基本生产资料和社会保障，是民生之本。在农村社会保障体系尚未健全的情况下，土地对农民所承担的福利和社会保障功能要甚至要重于它的生产经营功能。因此，农村土地综合整治能否顺利开展和取得成功的关键，就在于通过整治是否能够满足农民在就业和社会保障等方面的基本利益诉求。

高陵县的农村土地综合整治充分体现了统筹就业保障的基本要求。

第一，做到了农村与城市社会保障体系的有效对接。高陵县立足六个方面，建立“六大机制”：一是，立足社会福利均等化，构建五档投保加三险转接的城乡全覆盖机制；二是，立足实现社会和谐，构建子女参保父母直接领取养老金的“捆绑式两代家庭受益机制”；三是，立足缩小城乡差距，实行“出口补加进口补”的双重激励机制；四是，立足化解社会矛盾，对被征地农民实行社会养老保险补贴机制；五是，立足确保机制常态化运转，推行省市县三级财政合力保底机制；六是，立足防止基金被挪用，构建审计、劳动、社保中心三位一体的监管机制，初步实现了农村与城市社会保障体系对接的良好态势。实现了新型社会养老保险的城乡全覆盖，弥补农民家庭保障与土地保障的不足，对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定将产生深远的影响。在社会保障机制建设中，不仅依据县情，充分考虑农村居民的切身利益及家庭现状，采取“五档投保”、“三险转接”和“两代受益”的多种参保方式，而且通过财政拨款对参保人员实行补贴，最大限度的缩小城乡社会保障的差距，实现城乡社会保障体系的均等化。

第二，创立了对失地农民“经济补偿＋就业服务＋社会保障”三位一体的利益保障新模式。通过三位一体的利益保障模式，有效保障了被征地农民的生存权和发展权，较好地破解了被征地农民安置和保障的难题，为城乡社会保障体系建设的全面推进奠定了基础。

（三）统筹公共服务是农村土地综合整治的支撑

统筹推进城乡公共服务事业发展是改善城乡居民特别是农村环境和农民生产生活条件的必然要求。高陵着力在建立社会事业均等化体系上下工夫，在就业、社保、教育、卫生、文化、基层党组织建设等方面全面推动城乡公共资源的均衡配置，使城市公共资源优势逐步向农村延伸和覆盖，使城乡居民实现利益共享。道路建设上，不仅实现了村村通公路、村村通班车，而且开通了西安到高陵的多趟公交线路，县域内基本实现公交化，县域的路网改造工程与西安形成良好对接；全县生态村绿化、美化达4万平方公里，绿化面积翻了两番达到40％，秸秆综合利用率达95%以上，受益人数5万余人；公共服务建设上，泾河绿色文化长廊、运动公园、休闲广场、绿地，以及居民用水用电用气、垃圾集中处理工程已基本建设到位，切实缩小了城乡居民在享受公共服务方面的差距。

全域化统筹既是高陵县农村土地整治的内在成功机理，也是高陵县城乡统筹发展配套改革试点的基本经验。全域化是相对于区域化而言，这既是发展视角的突破，也是发展理念的提升。在以往的发展实践中：人们往往就“三农”谈“三农”发展，就城市谈城市发展，很难真正做到统筹城乡发展；人们往往就甲地区谈该甲地区的发展，就乙地区谈乙地区的发展，很难真正做到统筹区域发展；人们往往就A领域谈A领域的改革，就B领域谈B领域的改革，很难真正做到相关领域的配套改革和统筹发展。表现在发展理念上就是条块化和碎片化，而不是系统化和全域化。因此，全域化统筹所要强调的就是，在时间维度、地理空间和相关领域等范畴，均要树立整体意识和全局观念，以系统思维来配置资源和统筹发展，从而实现资源最佳配置和发展成果普惠共享。（案例提供：中国浦东干部学院）