统筹城乡发展的湘阴模式

统筹城乡发展，逐步改变城乡二元结构，实现城乡一体化，既是党中央从全面建成小康社会全局作出的重大决策，也是一个国家和地区生产力发展到一定程度的必然选择，更是实现中华民族伟大复兴“中国梦”的必由之路。农业县域如何统筹城乡发展，是当前各级党委政府面临的一大难题。只有着力破解这一难题，才能为我国全面建成小康社会目标提供保障。湖南省湘阴是一个农业大县，全县总面积 1581.5 平方公里，辖19个乡镇，总人口75.4万人，耕地面积72.53万亩，是全国商品粮生产基地县，全国农业标准化示范县。

一、案例背景

世界经济社会发展史，特别是世界发达国家工业化、城镇化进程的事实告诉我们：统筹城乡发展是一个国家经济社会现代化发展的必经之路。联系我国经济社会发展的历程和现状，统筹城乡发展已经成为我们的必然选择。

一是工业化进入中期阶段客观上为统筹城乡发展创造了前提和条件。根据世界经济发展的普遍规律：工业化发展通常经过三个阶段，即依靠农业积累建立工业化基础的初期阶段，工农业协调发展的中期阶段，以及工业支持农业发展的实现阶段。当一个国家或地区人均GDP超过1000美元、农业占GDP的比重低于15%、城镇化率超过40%、农村劳动力就业占总就业比例低于30%时，就进入了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。作为农业大县湖南湘阴县，是长株潭城市群两型社会建设综合配套改革试验区滨湖示范区、湖南省承接产业转移发展加工贸易重点县。经过多年坚持不懈的努力，湘阴县综合经济实力和城市建设水平达到了一定程度，城乡经济社会发展逐步走上了良性运行道路。2013年，全县人均GDP达到37652元、城镇化率为43.0%。同时，随着工业化、城镇化、产业化的快速发展，城乡各项改革逐步深化，城乡交流合作日益加强，统筹发展的意识逐步增强，城乡经济社会进入了相互渗透、融合发展的新时期。湘阴县具备了工业反哺农业、城市支持农村，推进城乡经济社会发展一体化的能力，总体上进入了改变城乡二元经济结构、实施城乡一体化战略的新阶段。

二是统筹城乡发展是解决“三农”问题的迫切要求。当前，计划经济年代城乡差别发展的旧战略和城乡失衡的旧体制仍在阻碍现代化建设。工农差距、城乡差距、阶层差距和地区差距日趋扩大。从市场属性看，资源要素总是自发地向高收益高回报的产业和区域配置，特别是在工业化城镇化快速推进时期，更容易从农业转向工业、从农村流入城市，存在着推动城乡差距扩大的内在动因。从制度惯性看，城乡二元体制延续时间长、积弊程度深，多重矛盾交织、多方利益纠结，有些方面改不动，有些改革难落实，传统体制仍然在许多方面、以多种方式顽固地发挥作用。从思维习性看，长期形成的“城市中心”思想观念和价值取向根深蒂固，考核政绩过分看重GDP增长，衡量发展过分看重城市变化，招商引资过分看重二三产业，忽视农业、农村、农民的现象还不同程度地存在。更要看到，市场机制的自发作用与二元体制的运行惯性同步共振，利益格局的刚性制约与传统观念的严重桎梏相互叠加。这就要求我们，必须坚持统筹城乡发展的方略不动摇，咬定缩小城乡差距的目标不放松，推进破除城乡二元体制的进程不停步，加快推进城乡统筹发展，实现共同发展。

三是统筹城乡发展是解决城市问题的重要措施。城乡分治的二元政策，引起了城乡结构失衡，导致了严重的三农问题。反过来，这些问题又限制了城镇化的发展，成为国民经济发展的瓶颈。比如城乡收入差距过大，农民不富裕，造成需求不足。正是农民购买力不强，导致工业产品过剩。同样，也因为城镇人口过少，造成农产品的过剩。可见，农业、农村、农民的问题，也是城市不可回避的问题。解决这些问题，必须城乡统筹，建立互补互促、协调统一的新型关系。这不仅是解决三农问题的战略选择，也是解决城市问题的重要措施。湘阴县城乡一体化建设面临诸多机遇：湘阴县地处长株潭城市群两型社会建设综合配套改革试验区滨湖示范区和环洞庭湖生态经济区叠加区，各项综合配套改革措施将强力推进；伴随产业转移步伐加快，湘阴县土地集约、产业集群、人口集聚能力将明显提升，进入了工业化、城镇化和农业现代化相互促动、加速发展的关键阶段；随着京珠西线、芙蓉北路、漕溪港码头等省、市重大基础设施相继启动建设，湘阴的区位优势、区域价值实现新的攀升；湘阴经济社会驶入持续、快速、健康发展轨道，县域经济综合实力有望进入“湖南十强”行列县。

四是统筹城乡发展是全面实现小康社会目标的根本途径。我国已总体实现小康，进入全面建成小康社会的新阶段。但这个总体上的小康是低水平的、不全面的、发展很不平衡的。总体上的小康，不等于全体人民都进入小康，实际上农村还有相当数量的农民没有达到小康标准，甚至还有上亿的农村人口处于贫困线以下。根据2011年我国把农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，全国贫困人口数量和覆盖面也由2010年的2688万人扩大至1.28亿人，占农村总人口的13.4%，占全国总人口(除港澳台地区外)的近十分之一。全面建设小康社会，不能用非常高的城市居民收入和农民低收入的平均数来显示小康水平，而应该使城市和农村协凋发展，使农民收入有更高的增长。只有统筹城乡发展，加快增加农民收入，提高农民生活水平，才能建成全面小康社会。

近年来，湘阴县坚持以工哺农、以城带乡、以镇带村、以产业带农户，在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面下力气，促进公共财政向“三农”倾斜，公共设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村传播，走出了一条城乡良性互动协调发展的新路子，形成了以“三定、三强、三破、三抓”为主要内容的“4×3”统筹城乡发展模式，有些成功的做法，值得推介。

二、主要做法

1．推行“三定”，实现城乡规划一体化

一是发展定向。坚持“以工辅农、以城带乡，以发达片区带动欠发达片区”，把全县作为一个整体进行规划编制，建立“以县城为中心、建制镇为支撑、中心村为基础”的城乡融合、互动发展的规划体系，实现城乡联动、片区协调发展，加快形成“大湘阴”城镇化的态势。

二是功能定位。主动对接、服务、配套长株潭，着力打造长株潭产业转移承接基地、现代制造业生产配套基地、绿色农产品生产加工供应基地、区域性港口物流基地和休闲旅游度假服务基地，建设岳阳经济次中心、制造业次中心和消费次中心，打造长沙北部卫星城和全国统筹城乡发展样板区。

三是布局定点。打破原有镇村的行政界限，出台“一核、两带、三港、四区” 控制性详规，规定禁建区、限建区、可建区引导散居农民适度集中，做到布局合理、城乡互补、相互协调。“一核”即5万平方公里的滨湖示范区金龙新区，“两带”即芙蓉大道湘阴段产业带和沿湘江生态经济产业带，“三港”即建设漕溪港、樟树港、虞公庙三大港口，“四区”即洋沙湖经济片区、界头铺经济片区、临港经济片区、虞公庙经济片区。

2．突出“三强”，加快城乡生活一体化

一强基础设施。突出交通对接，以芙蓉大道湘阴段、京港澳高速复线湘阴段等项目建设为抓手，进一步拉近与长株潭城市群的距离；突出县城提质和中心镇建设，采用市场化运作方式，成功完成城镇生活污水处理厂、城镇生活垃圾无害化处理厂等市政基础设施和公益设施建设；突出农村基础设施建设，重点推进农村水、电、路、水利设施和环境卫生整治等基础设施建设。

二强公共服务。每年以60%以上的新增财力投向民生领域，推进公共服务共建共享。统筹城乡义务教育发展，近年先后改造农村校舍面积11万平米，化解剥离教育债务近亿元，强化农村师资队伍建设，落实义务教育教师绩效工资政策；统筹城乡医疗卫生事业发展，先后改扩建乡镇卫生院26所，血防站5所，新建标准化村卫生室120个，乡镇卫生院实现基本药物零差价；统筹城乡文化事业发展，实施乡镇文化站、村级篮球场、农家书屋全覆盖工程，推进农村社区建设，实现城乡文化信息资源共享。

三强社会保障。积极完善农村低保制度，出台政策对精神病患者、长期大病患者、重度残疾者及其家庭经过调查核实确属生活困难的纳入低保，提高五保供养标准，实现“一乡一敬老院”，做到城乡低保应保尽保；健全城镇社会保险体系，启动城镇居民医疗保险和城镇未参保小集体企业职工参加养老保险；全面启动新型城乡居民养老保险制度，统筹城乡保障性住房建设和危房改造。

3．探索“三破”，促进城乡制度一体化

一破资金瓶颈。争取华融湘江银行在湘阴设立支行，湘财证券在湘阴设立营业部，启动信用联社改制和农村商业银行组建工作，成立县国有资产经营公司、中小企业信用担保公司和小额贷款公司；引导和扶持企业开展直接融资，与华夏证券合作发行企业债券，积极推动企业上市融资，先后有洞庭黄龙、富士电梯在天交所成功挂牌，湖湘木业在香港上市进入实质性阶段，福湘木业、长康实业进入全省上市企业后备资源库。

二破土地瓶颈。坚持以节约集约用地为目标，以强化土地执法为抓手，实施土地收储、供地控制、控建拆违和打击非法倒卖“四轮驱动”，全方位加强土地管理，成立土地储备中心，建立项目用地核审制和联审联办制，制定投资约束指标，严格规范供地行为，加强闲置土地清理，积极与省市沟通衔接，基本确保了项目建设用地需要；积极探索征地拆迁安置新模式，形成了“征转分离、先征后转”土地征收机制和“指挥部牵头协调、乡镇主体包干、部门配合联动”的征拆机制，出台农村集体土地上房屋拆迁安置办法和个人建房管理办法，大力推行货币补偿安置和集中还建安置，在全市率先启动失地农民社保试点，有效破解了征拆难题，推动了土地向规模经营集中。

三破人才瓶颈。坚持不求所有、不求所在、但求所用，实施广人才强县战略，推动产学研结合；建立就业培训网络，充分利用职教中心教育资源优势，大力开展下岗职工再就业培训、新成长劳动力就业培训、在岗职工培训、农村富余劳动力转移就业培训，从源头上促进高质量就业、稳定就业；搭建服务平台，对社区及乡镇劳动保障站实行标准化建设，建立求职登记、用工信息、就业安置等台帐，实行城乡劳动力资源数据库管理，为统筹城乡就业奠定基础。

4．注重“三抓”，推进城乡产业一体化

一抓新型工业化。坚持以新型工业化吸引农民进城就业，既重视增量高新化，更重视存量两型化改造，先后引进了远大可建、中联重科、中铁重工、依鲁光电等一批大项目，同时通过资产优化重组和技术改造更新，完成了福湘木业、洞庭生物等企业技术改造，全县现拥有规模以上工业企业158家，初步形成了以先进制造业和光伏电子信息为主的六大产业集群，带动了当地农民就业。近3年来，湘阴县本地工业项目吸纳农村劳动力达4.6万人。

二抓农业产业化。按照专业化生产、集约化经营和区域化布局的思路，先后引进了洞庭黄龙、温氏养殖、春云科技等产业化项目，实施了百里特色湖鲜水产走廊和畜禽养殖示范片、粮食高产示范片、特色湘菜示范片建设，形成了多个有特色、有竞争优势的农产品生产示范区；做大做强农产品加工业，培育出了一批起点高、规模大、具有竞争优势的农产品加工龙头企业，打造了多个在全省和全国响当当的农产品加工知名品牌，全县共有省市级龙头企业28家，中国驰名商标4件、中国名牌产品1个，省著名商标24件、省名牌产品21个。

三抓服务业融合化。十分注重发挥港口对新型城镇化和新型工业化的支撑作用，坚持“以水活港、以港兴城”，按照港口群发展理念，重点加强漕溪港、樟树港、虞公庙三大港口建设，按照“建设大港口、形成大物流、完善大配套”的思路，精心编制了4平方公里的漕溪港产业新区规划，着力发展港口物流经济；挖潜提质休闲旅游度假业，按照“休闲天堂，度假胜地”的定位，统筹湘阴生态、山水、人文资源优势，先后引进了顺天洋沙湖、青龙湖、鹤龙湖、丽景湾等休闲旅游度假项目，打造长株潭市民休闲度假目的地。

三、主要成效

1．推动了城乡经济发展一体化

工业化是城乡统筹发展的根本动力，湘阴以新型工业化为主导，兴工强县、以工促农。一是突出工业经济主导地位。近年来湘阴县先后引进和建设了远大低碳科技园、中联重科、中国铁建重工等一批大项目、好项目，初步形成了先进装备制造、光伏电子信息、建材板材、食品加工、纺织服装等主导产业和产业集群，极大地壮大了工业经济实力。2013年，全县规模工业企业达152家，实现规模工业总产值590亿元，规模工业税收三年翻两番。全县三次产业结构比由2007年的31.1：39.9：29调整为2013年的16.1：55.8：28.1，工业在县域经济发展中的主导地位进一步巩固和增强，使以工促农、以工哺农成为可能和必然。二是注重农业产业的拉动作用。全县发展农产品加工企业380多家，其中省级龙头企业8家，市级龙头企业20家，是全省龙头企业最多的县之一。通过龙头企业带动，全县建立以优质稻、藠头、茶叶为重点的农产品基地60多万亩，农民人平从农产品加工中增收1000元以上。2013年全县实现农产品加工总值288亿元。农业产业化进程的快速推进，也促进了农村富余劳动力的转移就业，全县农产品加工企业每年直接吸纳农村富余劳动力转移就业近5万人。坚持以工业的理念经营农业，走专业化、规模化、品牌化的现代农业发展之路。如围绕建设长株潭绿色农产品基地的目标，湘阴按照“公司（协会）+基地+种养大户（农户）”的模式，大力推进农业规模化经营，全县发展农民专业合作组织108个，入社农户4.9万户；大力实施品牌战略，注册农产品商标462个，农产品市场竞争力和占有率不断提升，促进了农业增效、农民增收。2013年，湘阴县农民人平纯收入达11482元。

2．引导了农村人口逐步市民化

在推进新型城镇化进程中，以新型城镇化为平台，融城对接、城乡互动，湘阴县牢牢把握了以下几点：一是突出统筹规划。近三年，全县投入规划的资金在3000万元以上，先后制订了湘阴县土地利用总体规划、城镇体系规划、滨湖示范区湘阴片区总体规划、生态环境保护规划等，以统一的规划引领城乡统筹发展、有序发展，最大限度地保护土地资源，减少重复建设。突出融城对接。按照与长株潭交通基础设施一体化的思路，全面启动了芙蓉大道北拓湘阴段、漕溪港码头等一批重大基础设施建设，进一步畅通融城通道。按照“人文之城、山水之城、宜居之城”和长沙北部卫星城的定位，狠抓了县城扩容提质，县城面积达22平方公里、人口16.8万人。按照“县城南区、工业小区、宜居新区”和对接长沙的“桥头堡”的定位，加速金龙新区建设，前移对接长株潭发展的平台，打造滨湖示范区先导区。二是突出城乡互动。一方面，充分发挥城镇的吸纳功能，引农民进城。从2009年开始，启动实施了城区教育布局调整“三年行动计划”，三年内筹措资金1亿元，改善城区中小学校办学条件，缓解城镇居民和进城农民的子女就学难题。启动了县人民医院新建搬迁工作，按“三甲”硬件标准建全市最好的医院，增强城镇的承载力、吸纳力。通过扎实推进城镇化进程，湘阴县城镇人口快速增长。2013年，全县城镇化率比2006年提高11.28个百分点，新增城镇人口8.64万人。另一方面，充分发挥城镇的辐射作用，带动农村发展。如湘阴县鹤龙湖镇通过大力发展以吃螃蟹、垂钓等为主的餐饮、休闲业，吸引了人流、物流向集镇集聚，带动了养殖业发展和农民致富增收。

3．助推了城乡公共服务均等化

2008年以来，县财政和上级部门以新农村建设为载体，加大投入、共享资源，对“三农”投入占总支出比重从38%提高到55%。公共资源向农村倾斜。全县90%以上村组主干道硬化，基本做到了晴天不沾灰，雨天不湿鞋。在各乡镇按标准建设了25个乡镇卫生院、432个村卫生室和36个乡镇文化站、249个农家书屋，调整撤并农村中小学159所。保障体系向农村覆盖。农村低保应保尽保，新型农村合作医疗参合率达98%，农村居民社会养老保险覆盖率在90%以上。在农村敬老院建设上，提前两年在全市实现了“一乡一院”的目标，集中供养五保老人1500多人。社会管理向城乡统筹。按照城乡一体的思路推进城乡社会管理，2011年、2012年连续两年被评为全省环境卫生“十佳县”。

4．实现了要素资源配置均衡化

湘阴县委、县政府以机制体制创新为抓手，整体联动、重点突破，充分发挥宏观调控作用，推动土地、资金、劳动力等要素资源在农村和城市之间平等双向流动。在农村土地收益方面，按照“取之于地、用之于地”的原则，明确规定土地出让收入的10%用于农业生产基础设施建设。在农村金融服务方面，全县金融机构存贷比由2007年的63.6%提高到2013年的73.18%。在农民进城方面，放宽准入条件，鼓励农民在城镇就业和置业，让稳定就业和居住的农民尤其是新生代农民转为市民。2013年，湘阴县农民人均纯收入增速为13.3%，比城镇居民人均可支配收入增幅高出1.6个百分点.城乡居民收入差距逐步缩小。

四、分析与启示

城乡统筹是以城市和农村一体发展思维为指导，以打破历史和制度设计形成的城乡二元结构为出发点，立足城市发展，着眼农村建设，以最终实现城乡差距最小化、城市和农村共同富裕文明为目的的一项系统工程。城乡统筹，其内涵是要坚持以人为本，使农村居民和城市居民同步过上全面小康的幸福生活，最终目标是要使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有平等的权利、均等化的公共服务、同质化的生活条件。湖南省湘阴县作为一个典型的农业大县，在统筹城乡发展方面进行了积极探索，走出了一条适应农业县域统筹城乡发展的特色之路，为全国农业县域统筹城乡发展创造了样本，有以下启示。

一是立足当地实际，走特色统筹城乡发展之路。湘阴统筹城乡发展的指导思想清晰，就是以科学发展观为指导，坚持“以工促农、以城带乡、城乡联动、协调发展”的思路，创新发展模式，提高发展质量，着力推动先进生产要素向农村流动，基础设施向农村延伸，公共服务向农村拓展，不断提高农村综合发展水平。

二是以“四位一体”为框架，推进城乡规划布局一盘棋。湘阴县按照全县、县城、中心镇、中心村“四位一体”的总框架思路，用城乡统筹、城乡一体化的理念统领全县总体发展规划，努力构建合理的城镇布局体系和城乡联动发展的生产力布局体系。重视城镇空间布局规划和村落空间布局规划。

三是调整优化产业结构，推进城乡产业统筹发展 。湘阴县重视调整优化城乡产业布局，引导工业企业向园区聚集，农业产业化龙头企业向基地和农户辐射，服务业向生产生活靠拢，促进各类生产要素在城乡间优化配置、合理流动，形成强势工业、城郊农业、现代服务业协调发展新格局。合理规划产业布局，促进城乡产业优势互补；加快发展现代农业，促进城乡资源有机结合；加快新型工业化进程，促进工业反哺农业；切实抓好欠发达乡镇经济发展。

四是切实保障资金投入力度，推进城乡基础设施统筹发展 。长期以来，湘阴基础设施建设、资金投入重点在县城，导致农村基础设施建设严重滞后。近年来，湘阴基础设施建设向农村延伸，投资向农村倾斜，逐步实现城乡基础设施统筹发展和一体化发展。湘阴重点加快了城乡道路网络建设，努力打造“畅通湘阴”；加强水利设施建设，切实改善城乡居民生产生活条件；加强城乡能源保障设施建设。

五是加强公共服务体系建设，推进城乡社会服务统筹发展。农村公共事业发展和社会全面进步，关系到农民的切身利益和农村社会稳定。湘阴县按照共享要求，基本做到城市居民享受到的农村居民也同样享受，确保政府的各项公共服务惠及农村。重点推进城乡教育均等化，推进城乡卫生服务均等化，推进城乡文化服务均等化，推进城乡就业保障均等化。

六是加强组织领导，落实统筹城乡发展的保障措施。推进城乡统筹发展，涵盖的内容很广，且是一个长期的工作任务，为此湘阴县切实加强领导，为统筹城乡发展提供有力的政治保证。重点加强了组织领导，制定了配套政策，建立健全了体制机制。（案例提供：中国浦东干部学院）