市场裂变、企业涅磐与政府放权

一、案例背景

揭阳，金属制造业历史悠久，从宋代“洪炉打铁”就从事金属制造行业，至今已有千年历史，当地有金属制造企业7608家。去年全市2000多家金属生产企业创造了580多亿元的产值，庞大的金属行业使揭阳成为全国重要的金属产业生产基地、进出口基地、材料集散地和五金不锈钢制品加工研发基地，先后荣获“中国五金基地市”、“广东省金属制品专业区”等称号，五金基地是揭阳的城市名片，揭阳金属产业具有雄厚的发展基础。

金属是污染的代名词，在一般人看来，金属污染与生态是一对悖论。金属加工业一般是高污染高耗能的，对于污染行业，政府常规的处理方式就是关停。但是关停之后，产业从业人口怎么办？产业怎么办？地方经济怎么办？金属生态城如何实现GDP和环保的统一？面对质疑，揭阳给予了郑重的回应。中德金属生态城----中德金属生态城的建设是揭阳发展绿色产业的缩影。

党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。从“基础性作用”到“决定性作用”的改变，体现了对市场的地位和作用进行了重新定位，核心问题是处理好政府和市场的关系，“简政放权”释放市场活力将是下一轮政府改革的主旋律。而揭阳中德金属生态城的做法走在了政策的前面，又在新的政策里得到回应。

二、主要做法

1、金属行业的绿色“涅槃”

从规划开始，揭阳就把“生态”摆在了突出位置。按照规划，金属城将以园林式手法进行科学合理布局，使金属城融入周边地区的经济发展，实现企业经营可持续化、基础设施智能化、产业生态化和生活绿叶化。

中德金属生态城引进德国IWAR研究所技术，建设污水处理项目，实现“零排放”。据了解，中德金属生态城表面处理生态工业园污水处理技术采用“机械负压蒸发”系统，其中最核心的膜浓缩技术采用德国柏林水务的技术，整个处理过程中电镀废水利用率达到99.64%，达到真正意义上的“零排放”。金属加工是重污染行业，电镀与酸洗是两个必要的环节，都会产生大量废水，如果直排江河，必然带来重金属污染。但同时，这些污水里面含有大量贵重金属，以及酸性物质，用先进污水设备将其分离处理从而实现循环利用，从而实现了无污染排放，同时，也节约了制造成本。

中德金属生态城所主打的产业模式将改变以往金属加工业重污染的印象，同时，金属生态城对未来揭阳的城镇化发展，以及金属加工业的前景非常好的引导作用，使传统优势产业集聚集约发展、推进清洁生产及循环经济的示范区。希望好的经验、做法能在全市推广,积极发挥辐射作用,助推"绿色揭阳"建设。

2、创新国际合作方式

金属生态城在合作伙伴上选准了制造业强国德国，德国是欧盟最大的产钢国，拥有当今世界最先进的技术，共建中德金属产业创新基地，将为双方发展提供交流和合作平台。金属城是中德两国在生产、技术、人才等方面全面合作的示范性项目，计划引进30家中德合作企业，重点发展先进金属制造业以及现代新兴产业。

2012年7月25日，揭阳市金属企业联合会与德国达姆斯塔特工业大学IWAR研究所，就中德金属生态城污水处理技术合作事宜签订了合作备忘录。作为德国最顶尖的理工科大学研究所之一，德国达姆斯塔特工业大学IWAR研究所长期致力于研究水、污水和垃圾的处理。2010年，IWAR研究所在世博会德国中心展馆“品位生活的质感”和中国主题馆“城市星球”中同时向人们展示了他们的最新研究成果——SEMIZENTRAL（半集中式供水排污系统），这种可以提供净水、处理废水和垃圾，并实现能源自给自足运行的全球领先创新方案，立刻受到世界各国广泛关注。此外，“中德清洁水创新研究合作项目” 将作为示范项目在2014年青岛世界园艺博览会展示，该项目由中国科技部部长万钢与联邦德国教育和科研部部长沙万签署。半集中式供水排污系统建立于对各种不同物质流和能量（包括饮用水、污水与垃圾）的综合考量基础上，通过对其调节和集成式处理产生协同效应。该系统一个重要的组件是对生活污水中灰水进行循环利用，以此节约日用水量的30%，进而减少等量污水排放，同时使得能耗的巨大节约成为可能。按照协议，在不久的将来，依托IWAR研究所的技术，中德金属生态城将建立全球领先的半集中式供水排污中心，确保实现“零污染”。

首期由广东中德集团建设10家国际化标准厂房，重点引进10家建筑五金、金属家具、五金工具、不锈钢制品、汽车零配件、传感器等方面的中德合作企业。金属生态城希望借助德国在技术创新、节能环保、职业培训和先进管理理念等方面的优势，依托项目进一步推动广东省金属加工业转型升级，实现集约发展和绿色低碳发展。

此外，揭阳还将与德国联手在揭阳金属生态城创办产业技术应用大学，打造产业高技能人力资源平台，探索产教融合新路径。

德国人做事非常严谨，德国过去经历的现代化进程与广东正在经历的转型升级极其相似，而广东是制造业大省，德国与广东深化合作意义重大。

李克强总理访德期间提出的推动正在成长的中国制造业和成熟可靠的德国制造业实现珠联璧合，战略深远。在这一背景下，揭阳市传统优势支持产业——金属产业与德国合作的空间与潜力巨大。中德金属生态城将在中德全面深入的合作中积极作为，与德国进行深度互利合作，成为中德新一轮全面合作的落实者、领先者。

3、让市场发挥决定性作用

揭阳金属生态城正是市场发挥决定性作用的典型案例,下放权力，让市场的归市场，让市场在资源配置中发挥基础作用，正是当前中国进行经济结构调整至关重要的一环。揭阳市政府的这种做法走在了三中全会政策的前面，是对中央政府经济调整方向的呼应和先试，很有意义。

生态城采取的是政府主导、协会组织、市场运作的模式，这种模式很特别，在投资主体上有了新的创新，揭阳市金属企业联合会成立了全国第一支由行业协会自发、自筹、自建的产业投资基金，募集资金超过10亿元，用资本运作的方式投资建设金属生态城项目，探索了产业转型发展新模式；在投资目的上，不是拉动GDP，而是满足在产业基础之上萌发的产业转型的内在需求。这样的意义远远高于税收和GDP导向的投资；它的运营管理也推向市场（目前的运营，就是按照中信证券的方案来实施，而此举亦将为运营公司的上市融资提供准备。），由行业协会负责，通过市场运作，其中企业代替政府去做以前政府做的园区管委会的职责、而政府只负责制定扶持政策以及提供治安、医院等公共服务，从理论上也能有效改变政府投资低效的问题。

“市场的事情就要交由市场来解决。此举不仅可以发挥市场机制的作用，还能省下很多编制和财政资金等管理成本。

过去，产业园区的建设往往由政府动用财政资金亲自操办，但成功案例并不多。很多地方政府依靠政府搭台、企业唱戏的模式建设了产业园区，但由于主要出发点是税收和GDP，因此制定很多决策时都是GDP导向而非产业需求导向。而揭阳金属城是对传统的一种突破，它的根源来自于金属产业对于转型升级的内在需求。将原本属重污染的金属加工业进行产业升级，变身为高附加值的现代产业。这种创新模式在广东省是先例，具有典型的示范效应。

这中间需要注意的是，市场在资源配置中起决定作，并不是全部作用，更不是说市场是万能的、完美无缺的。由于市场存在趋利性、盲目性、滞后性等先天缺陷，市场也会失灵。不是匆视取消政府作用。因此，十八届三中全会对更好发挥政府作用提出了明确要求，强调科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。因此，政府作用也得到了以下几个方面的转型：

（1）简政放权“政府的归政府，市场的归市场”

十八届三中全会将“管理”升级到“治理”，从此政府职能由单向管理--共治 、双向治理、互动、协商，双边关系取代单边关系。必须加快推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，推进国家治理体系和治理能力的现代化。因此，要全面梳理各级政府管理的事务，坚决把那些政府不该管、管不好、管不了的事项转移出去，还权于民、还权于市场、分权于社会。除法律、行政法规有规定的外，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，政府都不应再管。政府的职责和作用要切实转变到保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务，保障公平竞争，弥补市场失灵上来。（行政许可法）准金属产业联合会逐步承担部分政府职能。

建立公平开放透明的市场规则，着力清除市场壁垒。要实行统一的市场准入规则，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，允许国有资本进入的同时允许民间资本进入，允许外国资本进入的同时允许国内资本进入，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。打造法治化国际化营商环境。

（2）行政审批制度改革

推进工商注册制度便利化，消减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。

根据省政府《关于支持揭阳金属生态城建设的批复》，市委、市政府将加快转变政府职能深化行政审批制度改革要求，把部分可由社会组织承担的政府职能，按照先易后难的原则，逐步转移给揭阳市金属产业联合会实施。

对于按规定不允许转移的职能，揭阳市将通过设立行政管理服务平台统一实施，并积极探索机构驻点、现场办公，推进网上办事等便民服务管理方式。根据《批复》的精神，市政府还原则上同意将来源于揭阳金属生态城的省级收入在若干年内专项用于该园区建设。广东省政府提出将部分可由社会组织承担的政府职能逐步转移给揭阳市金属产业联合会。这个政策我个人在全国还没有看到先例。将政府职能下放给市场主体，这是一种具有巨大突破性的尝试。这非常符合当前改革的方向，是一次非常积极探索。

（3）营造良好的法治环境

建构健康稳定的宏观经济环境，按照法律授权和法定程序执行市场监管法律以营造良好的公平竞争环境，一方面，尽量将各级各类政策措施制度化、法制化，保障政策措施的延续性，使其不受政府或者各级领导个人偏好的影响。从而保障市场主体、依法保护投资者、和消费者的正当合法权益不受侵害，保障国民经济的安全有效运行。另一方面，对已经发布的产业集聚扶持政策与措施，要贯彻落实，真正发挥政府通过产业政策引导产业发展的职能。了解公权与私权、行政权与司法权之间的边界，做到既不违法乱作为，也不非法不作为，从而确保行政权力的依法行使。反对各种形式的地方保护、垄断和不正当竞争行为。

（4）建设公共服务平台“软环境”

为市场主体提供高效优质的社会公共服务，着力打造社会治安、环保、社会保障、市政建设和社会人文环境等社会“软环境”，为市场主体提供公正、透明、文明的法治化社会公共服务产品。服务平台建设及企业家素质提升工程等举措，不断推动产业集聚发展与转型升级，不断优化中小企业发展环境。

三、主要成效

（一）金属产业“凤凰涅槃”--- 中德金属生态城开辟金属加工产业新模式

中德金属生态城将原本属重污染的金属加工业进行产业升级，中德金属生态城所主打的产业模式将改变以往金属加工业重污染的印象，改变金属加工业高污染高耗能的缺陷，与绿色、生态相结合，使传统落后的金属行业变身为高附加值的现代产业，彻底改变揭阳金属产业发展“小、散、弱”的状况，扩大揭阳金属产业影响力和市场竞争力，规范行业管理，从根本上治理污染，发展金属绿色产业。将治理污染和发展绿色经济作为同样重要的事情开展，通过建设电镀园区，把污水进行集中处理，切实解决污染问题，造福子孙后代。

（二）金属生态城“政府指导、协会主导、市场运作”的办园创新模式

中德金属生态城是广东首个由行业协会主导建设的产业园区，该项目是由当地政府支持，企业联合会去具体主导实施。这就是企业跟政府之间良好合作的体现。

揭阳金属生态城的投资主要来自于揭阳市金属产业联合会，揭阳市金属企业联合会成立了全国第一支由行业协会自发、自筹、自建的产业投资基金。目前已筹集了10亿元的产业基金，注册公司进行管理，用资本运作的方式投资建设金属生态城项目，探索了产业转型发展新模式。因此，揭阳金属城的模式很特别，它是由行业协会融资、投资、运作，这在投资主体上有了新的创新；在投资目的上，不是拉动GDP，而是满足在产业基础之上萌发的产业转型需求。这样的意义远远高于税收和GDP导向的投资；由行业协会负责，通过市场运作，从理论上也能有效改变政府投资低效的问题。因此它的投资机制与传统完全不一样，是值得继续观察的新模式。生态城的这种做法突出的体现了十八届三中全会精神中的市场决定性作用的市场化手段--吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。

揭阳市金属企业联合会专门聘请了中信证券(600030,股吧)、北京正略均策、北京大成律师事务所为顾问单位，通过法定程序，把会员单位的钱聚在一起“抱团取暖”。另外，为了帮扶金属小微企业解决融资问题，经过多方磋商，该联合会与民生银行(600016,股吧)汕头分行合作，成立了揭阳市五金行业城市商业合作社，以普惠方式推动中小企业及创意型企业发展。通过这些方式，为金属企业有效解决融资的问题。

在《批复》中，省政府鼓励揭阳金属生态城开展金融与实体经济融合创新试点，积极探索融资模式；鼓励有关金融机构加大对揭阳金属生态城建设的支持力度。

四、分析与启示

1、市场运作模式的启示

生态城的动作模式值得推广。生态城采取的是政府主导、协会组织、市场运作的模式，其中企业代替政府去做以前政府做的园区管委会的职责、揭阳市金属企业联合会成立了全国第一支由行业协会自发、自筹、自建的产业投资基金，募集资金超过10亿元，用资本运作的方式投资建设金属生态城项目，探索了产业转型发展新模式。2012年6月15日，全国首家金属类企业联合会——揭阳金属企业联合会宣告成立，联合会由金属材料协会、五金商会、不锈钢制品协会和榕城区钢铁工业协会四大协会联合组建，目前已有710个会员。这种典型的“市场的决定性作用”案例走在了三中全会政策的前面。

2、对城镇化建设的启示

未来，中国城镇化肯定还是一个快速发展的过程，城镇化必然会利好金属制造业，比如家居、到厨具等等。我们判断至少未来10年，随着中国城镇化的发展，金属制品的需求肯定是直线往上，还是很大的一个增长数位在增长。

按照规划，中德金属生态城以打造成新型高科技生态产业新城（德国工业小镇模式）为目标，突出研发设计、品牌推广、人才培养、文化交流等功能。这样开发建设一个新的金属工业城，有利于集约使用土地资源，集中进行环境治理，将成为统筹揭阳经济发展、资源节约和环境保护三者关系最有效的途径。

在史无前例的城镇化进程中，务必统筹考虑城镇建设与人口、环境、资源、产业等关系，坚持从实际出发，以城市总体生态环境的优化为出发点和归宿，以方便、和谐、宜居、低碳为目标，始终紧扣生态友好、资源节约的主题，谋求未来城镇化的健康持续发展。

3、对落后地区的经济发展的启示

揭阳是后发展欠发达地区，但是良好的生态环境是揭阳最具魅力、最宝贵的财富，也是最大的比较优势，努力把这一优势保持好、发挥好，认识到绿水青山就是金山银山，生态效益才是最大效益。将揭阳的发展重心由现行的“以经济建设为中心”向“以生态建设为中心”转变，倡导人口与生态相适应，经济与生态相适应，把生态建设放在一个重要位置上。

强化责任，进一步明确政府责任、企业责任和部门责任，切实减少环境污染；强化监督，在城乡排污口装上监控，加强监管力度；强化奖惩，把政府工作从传统的管理转化到治理和服务上面，多管齐下打造良好生态环境。具体如下：

1、帮助企业引进新技术新设备，让污染物再利用并产生经济价值；

2、为企业提供资金或者减免税收，使其有能力加强环保工作；

3、帮助企业改造现有生产设备，达到或者高于国家排放标准；

4、重视教育，尤其是问题企业。但是不能只开罚单，使其有怨愤情绪而变本加厉地破坏环境；

5、税收创新---绿色税收（环境税），也是环保的经济手段。税收政策最为直接有效加强对采取技术改造而减低排放、节约资源的企业的奖励，如减免税收，发放低利率贷款等；

主要是对开发、保护、使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发利用、污染、破坏和保护的程度进行征收或减免。国家通过征税、加税、免税、减税等方式，鼓励人们为环境公益行为，抑制不利于环境的行为。对于环境友好行为实行税收优惠政策，如所得税、增值税、消费税的减免以及加速折旧等；

因此，在环境保护活动中，如各种污染的治理，环保型技术和产品的推广使用，废旧资源的综合利用，清洁生产工艺的推行等均可以运用税收调节的手段推进其发展，达到保护环境的目的。

6、融资创新

（1）搭建银企信息交流平台、融资对接平台，创新产业基金运作模式

通过市政府的政策引导，鼓励产业较大型的公司开展中小企业的融资担保业务，一方面切实解决产业中小企业资金紧缺的问题，积极联系交易所以及有关证券、会计、法律、资产评估、风险投资、担保、银行、咨询等中介机构，采取座谈、联谊、网上咨询等形式，加强中小企业与有关中介机构沟通和交流。一方面可促进产业的资本运作，兼并重组，做大做强。建立和完善银企、银政联席会议制度，定期或不定期召开银企、银政座谈会、定期联络会和信息交流会等，促进银政、银企互动合作。引导国有商业银行、信用社要树立贷款营销意识，主动支持中小企业发展。完善现有信贷管理方式，建立符合中小企业贷款业务特点的信用评级、业务流程、风险控制、人力资源管理和内部控制等制度。努力形成符合中小企业融资需要的信贷营销模式和风险控制机制，并简化审批程序。建设政府部门主导，行业协（商）会以及金融机构全面参与的中小企业信用平台，建立企业信用公示制度。建立和完善中小企业产权交易市场，确保全年小企业贷款增幅不低于银行本机构当年全部贷款的平均增长速度。

（2）扶持指导企业上市

对于重点培育上市的企业在改制、资本运营等过程中涉及的各项审批，特事特办，提供一条龙服务；处理涉及拟上市公司有关问题时，在依法依规的前提下加快工作进度，支持做大做强、企业尽快申报上市。（案例提供：中国浦东干部学院）