从香港郭氏基金会保靖县扶贫项目看社会扶贫思路的新拓展

一、案例背景

我国仍然是一个发展中国家，区域、城乡发展不平衡的问题仍然相当突出。按照新扶贫标准统计（即2010年农民人均纯收入2300元），目前我国农村尚有1.22亿扶贫对象，规模仍然很大，且返贫现象时有发生。从扶贫区域来看，我国还有592个国家扶贫开发工作重点县和14个集中连片特殊困难地区，这些地区经济社会发展相对滞后，扶贫开发任务十分艰巨。

当前，我国扶贫工作的主要任务已经由解决温饱转向巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距。总体目标是到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。党的十八大和十八届三中全会对扶贫开发提出了新的更高的目标，进一步明确提出了“到2020年人民生活水平全面提高，扶贫对象大幅减少”的目标。并提出“要采取多种形式，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度”。

扶贫开发的新形势、新目标、新任务，迫切需要社会方方面面继续关注和支持扶贫开发事业，需要进一步巩固、拓展和完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的大扶贫工作格局。特别是如何进一步做好社会扶贫工作，充分发挥其潜力和作用，更是一篇具有战略意义的大文章。尤其是企业、社会组织、个人参与扶贫开发，已经越来越成为扶贫开发工作中最有潜力、最具活力的一个组成部分。

“香港嘉里集团郭氏基金会”是香港嘉里集团于2007年成立的公益性扶贫组织；保靖县位于湖南省湘西土家族苗族自治州，集革命老区、民族地区和贫困地区于一体。香港嘉里集团郭氏基金会成立之初，即配合国家扶贫攻坚整体战略，将保靖县作为其在内地的第一个扶贫基地县，设立了保靖项目部。项目部成立以来，郭氏基金会在保靖县复兴镇扁朝村、大妥乡山河村、阳朝乡龙家村、碗米坡镇陇木村开展扶贫，投入资金6000余万元，实施项目300多个，取得了有目共睹的扶贫效果，涌现了一批生动鲜活的脱贫实例。他们所进行的扶贫实践，创造了外资企业扶贫的保靖模式，为进一步做好社会扶贫工作，充分发挥外资企业在扶贫工作中的潜力和作用提供了新经验、新思路，值得在推进扶贫攻坚工作中学习、借鉴。

二、主要做法

（一）树立先进的社会扶贫新理念

一是树立敬天爱人的理念。“敬天”即促进人与自然的和谐，“爱人”即促进人与人的和谐，其核心是“以人为本”，将每项工作的重点都会放在人而不是物上。基金会总裁彭定中认为，机会的不均等是造成贫富差距的重要原因。为此，基金会秉承“敬天爱人”理念，高度重视人的价值，主张将“小爱”融入“大爱”，并把爱心、时间和金钱三个元素结合起来，特别注意在献爱心和花时间上下功夫。

二是树立发挥受益人主体性的理念。郭氏基金会认为村民才是主人翁，充分注重村民主体性，充分调动村民积极性，释放其内在动力。2011年山河村13户村民在牛奶西瓜种植大户侯昌洲的带领下，一起自筹资金租赁了300余亩土地发展西瓜产业，其中7户村民因资金短缺导致先期建设所需棚架、薄膜、滴灌设备等设施无法到位，为此基金会实施了西瓜贷款风险担保项目，即由基金会向银行担保，以瓜农个人进行贷款的形式，解决了村民欠缺资金20万元。至年底，西瓜种植的总收入达147万元，户平纯收9.6万元，村民们不仅如期偿还了所借贷款，更极大改善了家庭困境，成为家庭经济发展的又一个亮点。

三是树立多方参与的理念。郭氏基金会认为解决困扰广大农村地区的贫困问题，仅仅依靠基金会的力量是远远不够的。在实际工作中，基金会十分重视与政府的密切合作，强调全社会，尤其是政府的参与。在具体工作中，基金会将自身与县政府及其部门之间的关系定位成合作伙伴关系，认为其主要任务是为当地政府拾遗补缺、促成政府政策的落实以及提高当地政府工作的执行力。贫孤儿童先心病救助作为基金会在面上开展的一个重大项目，充分整合了政府有关部门的政策支持。在项目开展之初，基金会通过与县合作医疗管理局、妇幼保健所等部门了解座谈，得知部分小儿先心病症属于国家免费救助范围。为进一步减轻贫孤儿童病患家庭的经济负担，基金会确定在合作医疗救助的基础上，由基金会对符合救助条件的病患进一步给予部分治疗费用的支助。通过近三年的项目实施，目前已经成功救治病患19例，为切实落实有关政策起到了推动作用。

四是树立长期扶持的理念。郭氏基金会扶持的贫困村帮扶时间为15年，长期不间断；并逐步扩展到附近的村庄群，从时间、地域上向四周辐射，同时强调中心城镇与各村之间必须保持协调的规划与实施，以达到资源的高效利用，推动区域性脱贫致富。

（二）建立规范的社会扶贫管理机制

一是建立严密的组织架构。基金会在创立初期，嘉里集团董事长郭鹤年先生物色了彭定中先生，由他担任基金会总裁，总部定于香港，设立卫生、教育、产业、水利、基建、合规监控（财务）、人力资源、安全采购7个科目的职能部门。基金会在保靖基地工作队伍的组建主要是通过从当地政府借调工作人员来实现的。湖南省委政法委原副书记、湘西自治州原州委书记彭对喜先生受任为嘉里集团郭氏基金会的高级顾问。他先向彭定中先生推荐湘西自治州原扶贫办主任彭军先生担任保靖基地主任，保靖县扶贫办原主任蒋国全和副主任吴波任，组成了基金会保靖项目部的领导机构。然后从县各个相关的政府部门物色人选，将他们借调到项目部工作，组织关系仍然保留在原单位。目前，保靖项目部有18名工作人员，其中15名从政府部门借调（或从政府部门退休后任职），3名通过社会招聘形式招募（其中一名为采购安全主管，一名为采购安全助理，一名为司机）。通过这种人员安排和制度建设，作为外来公司的基金会，很快熟悉了当地的情况，拓宽了组织的社会关系网络，畅通了信息与资源的流通渠道，较好地推动了基金会项目的开展，使组织目标尽快达成。

二是制定严格的制度规范。基金会发起人来自于企业，在进行基金会管理中十分注重资金的使用效率，通过逐渐完备的制度建设来规范工作人员行为、规范项目执行流程来确保在大范围跨区域的项目管理控制的有效性。企业的现代性理念和精细化管理方式在基金会的管理模式和制度建设中具体体现在以下三个方面：（1）项目执行合作化。每年运作多少项目，开展怎样的项目，不是由当地政府或者基地领导随意而定的，而是先开展摸底调查，和政府相关部门和当地群众进行座谈，充分了解当地政府部门的计划和当地群众的需求点，并掌握政府当年政策的侧重点和资源掌握情况，经过权衡和比较，最终确定每年项目的预算和立项及实施。（2）工作流程规范化。郭氏基金会扶贫保靖都是严格按照既定的工作流程来开展的（如图1所示）。（3）资金使用规范化。财务部门运用预算审批权间接控制了项目的目标导向和具体实施过程，定期的财务审计和合规审查堵住了项目执行过程中可能的舞弊行为，绝不允许任何形式的宴请。不但在资金使用上，基金会的制度规范也包括基金会资产的使用规范，如用车制度。基金会的车辆有专门的驾驶员负责，每次车辆的使用都需要驾驶员、使用者的签字，一并写上时间和事由，而合规部门会对每一次车辆使用清单进行自己的核查，绝不允许出现任何情况下的公车私用。

图1：郭氏基金会扶贫工作流程图

三是实行规范的日常管理。为确保基金会日常工作的高效规范，减少上下沟通的阻碍，基金会的每个工作人员，除司机之外，都需要详细制定日进度、周计划、月安排，并将执行情况交由基金会人力资源部汇总，工作计划、工作总结要涵盖同合作单位沟通项目进程的内容，每半年基金会组织一次报告会，包括彭总裁在内的基金会所有工作人员都参与，并于半年、年度会议中进行内部培训和汇报交流。不单对基地工作人员高标准严要求，对合作单位也实行跟踪式的管理。如果合作单位不能达到基金会的要求，最坏的情况就是资金来源的切断，这个制度约束对合作单位来说具有要害作用，也是督促他们改进、提高的必要手段。

四是实施精密的项目管理。项目在实施前，要进行实地调研，并充分掌握舆情，同时充分利用高校、科研院所的智力资源，做好科学论证、避免决策失误。进入实施阶段，签约定制，明确签订各方的权利与义务等。对于基建项（含安饮）要求合作方、业主方对工程实行公开招投标。实施过程中，实行“精密管理”，人员、资金、质量以及建后运行管理都做了事先规划，对工程造价也做了详细说明，包括编制依据、各工程段所需建材要求、建材来源、建材单价、运输费用、安装费用、施工利润等都给出了数字评估。同时，还加强对工程的现场查看和质量监督。

（三）确定行之有效的社会扶贫内容

郭氏基金会扶贫从卫生、教育、产业和水资源四个切入点入手（如图2所示），全面推进帮助人、改变人的脱贫事业。

一是健康扶贫。保靖项目部认为一个人没有健康的身体做不了事因此以改善卫生习惯、提高健康素质为重点，主要实施“四大工程”，即实施县、乡、村三级医技人员培训工程；妇女儿童健康普查工程；示范村大病紧急救助工程；医疗基础设施建设工程；发挥工程的示范带动作用，调动村民群众的积极性，提高农民健康素质，共同推进健康扶贫。

二是教育扶贫。以提高农民素质、师生素质为重点，实施农民培训工程，大力开展扫盲培训、职业技术和电脑培训；实施教育助学工程，筹资设立“贫困生助学基金”，无偿资助义务教育阶段特困生和有偿资助高中以上贫困生；实施教师培训工程，全力开展班主任培训、教师电脑培训、教师校本研修和教师研修网站建设及城乡学校结对帮扶。通过发挥教育扶贫项目的推动作用，提高农民脱贫致富能力，提升教育教学质量，共同推进教育事业发展。

三是产业扶贫。以发展特色产业、支柱产业为重，根据气候环境，资源分布，农民实际，实施高山反季节蔬菜、干鲜小水果、庭院经济、大型家禽养殖“四大工程”，打造长短适合的特色产业。通过扶持种养能人示范户，带动群众致富，组织外出考察学习，提升科技致富理念，建立专业合作社，提高产业专业化水平，提出了产业规模化、商品化的种养模式，坚持资金合作化，经营组织化，发展规模化，发挥产业项目的辐射带动作用，调动群众的积极性，推进产业建设。

四是生态扶贫。保靖项目部以基础设施、水资源建设为重，实施基础设施建设工程、安全饮水工程、循环农业工程、甘溪河小流域综合治理工程，硬化通村公路破解行路难、兴建自来水破解饮水难、新建村部综合楼破解活动难、实施集雨节水和大力发展沼气破解循环农业难，实行甘溪河流域水资源综合治理破解环保难，大力推进生态扶贫。

图2：郭氏基金会保靖县扶贫内容

三、主要成效

郭氏基金的扶贫行动为保靖县贫困山村带来了巨大的变化。如今，走进示范村，玉带般的水泥公路在青山绿水间延伸，大山深处引来的清清泉水流进家家户户；靠天吃饭的落后农业种植方式，早已被大棚蔬菜、水果等初具规模的农村特色产业取代；干净整洁的农家院落，温馨的留守儿童“关爱室”……昔日的贫困小山村，正处处散发着新农村富裕和谐的气息。

（一）面貌新起来了

郭氏基金会的成员刚踏上保靖这片美丽然而贫瘠的土地，就发现，大自然既给予其群峰连绵的美景，也给当地民众带来交通、饮水不便的困境。行路难、运输难、饮水不卫生是农村群众最迫切希望解决的问题。因此，基金会将改善人居环境作为扶贫帮困的重头戏，大力加强基础设施、水资源建设和环境保护。斥资两千多万元改造硬化复兴镇扁朝村10.93公里、山河村20.42公里、龙家村8公里的通村公路；投入两百万元在扁朝村兴建了950平方米集村小、村卫生室、村民活动中心于一体的综合楼；实施了扁朝村、陇木洞村、龙家村山塘维修工程和龙家村、山河村的集雨节水池工程；实施了扁朝村、山河村、龙家村、陇木洞村的安全饮水工程，解决了4000余人、2000多牲畜饮水困难。

大妥乡山河村坐落在香火山上，由于交通不便，经济发展十分缓慢。代理村主任田维富形象地比喻以前山河村通村公路像“火车路”，拖拉机、农用车长期碾压，泥巴路上出现了两条隆起的“轨道”，就像一条铁轨，行驶的车子晴天一车灰，雨天一车泥。郭氏基金会出资1200多万元，升级改造硬化了山河村通村3条主干道。2012年5月，总长20.426公里的水泥路竣工，一条条水泥硬化路从山脚延伸到山顶，为山河村12个村民小组3500余人开辟了奔向小康的“黄金通道”。

复兴镇扁朝村过去是个高山牧场，道路泥泞、村寨破败、村民贫穷。基金会拿出700多万元修路，建村民活动中心、村小、卫生室等，村容村貌变化特别大。双目失明的70岁老人杨代珍，在家人的搀扶下，在平坦的水泥路面上走了一圈，感悟到巨变后，情不自禁地流出了泪水。

（二）生活好起来了

来到保靖县扶贫后，基金会配备专门的普查车辆、设备，组织专门的服务队伍，免费为村民进行妇科病、儿童先心病、白内障的普查和治疗。2008年，基金会还将农村先心病儿童免费治疗范围扩大到全州8县市，辐射到周边省市边区，这项活动得到省卫生部门的肯定和推广。

工作中，基金会还针对示范村实际情况，探索了紧急大病救助新课题。2008年5月，扁朝村原村主任刘官云患重症肝炎，每天数千元的医药费使刘官云难以承担。于是，基金会在发动工作人员和村民为他捐款治病的同时，基金会总部决定以大家筹集资金1比2的比例对刘官云进行救助。就这样，基金会干部和村民们为刘官云筹集资金8千元，总部为刘官云补贴了1.6万元，加上新农合报销费用，刘官云自己出了一万多元，治好了这突如其来的大病。身体恢复后的刘官云年年种烤烟，每年收入五、六万元。基金会从救助刘官云中得到启示，从2009年开始，在示范村村民“参合”的基础上，以村民每投入10元，基金会投入20元的原则设立了“大病紧急救助基金”，减轻农民医疗负担，缓解贫困。这一做法得到示范村村民积极响应，纷纷参与。目前救助基金已解决7名患病村民的燃眉之急。

留守儿童和家庭经济困难的学生也是基金会特别关爱对象。他们一方面经常深入调查研究，探索关爱留守儿童新模式，并在梅花中心完小设立了留守儿童“关爱室”，配备了电视机、电脑、电话、图书等设备，留守儿童可在这里学习、娱乐，也可给在外地打工的父母打电话或视频聊天。另一方面，设立特困生资助项目，每年拿出20多万元救助孤儿和因天灾人祸造成家庭困难的学生，救助了600余名家庭困难的大、中专和高中生。

（三）腰包鼓起来了

保靖县的4个扶贫示范村，过去由于受自然条件制约，经济发展缓慢，农业产业发展滞后、农民增收困难，人民群众生活水平提高不快，脱贫致富的任务繁重而艰巨。针对这些情况，基金会引进和实施了西瓜嫁接项目、水蜜桃项目、中秋酥脆枣项目，使很多农民脱贫致富。并率先在扁朝村、山河村建立了“扁朝村民兴养殖合作社”和“山河村水蜜桃合作社”，并取得成功。碗米坡镇陇木洞村坚持走特色产业之路,创立了以生物多样性资源保护与开发为主导的“生态、休闲观光农业”发展模式,先后成立了“索源果业技术协会”、“陇木洞蔷薇莓产销专业合作社”,建起了“野生水果驯化利用实验基地”成功选育野生蔷薇莓品种参展中国国际有机食品博览会。实现了产业富民强村。

基金会保靖基地种植业主管李代佑是扁朝村村民胡道深家的常客，每隔一段时间，李代佑就会去胡道深的种植基地看看。在基金会的扶持下，胡道深有了两个大棚蔬菜，养了5头能繁母猪，年出栏仔猪90多头，仅仅养猪的纯收入，便超过了2万元。他还种了1000多株中秋酥脆脆枣，枣子树下套种西瓜。胡道深只是基金会在扁朝村扶持的16户种养科技示范户中一员。基金会根据扁朝村海拔较高，日照长、昼夜温差大的特点，扶持村民发展西瓜、中秋酥脆枣、蔬菜等经济作物，由于上市时间迟，成了天然的“反季节水果”和“反季节蔬菜”，保靖、花垣及重庆市秀山县的水果商们纷纷开着货车上山拉货。全村当年人均收入3950元，比上年增收49%。

（四）脑子活起来了

保靖项目部成立以前，当地困难群众“粮来张口，钱来伸手”的等靠要思想较为严重，长期落后的局面难以改革，贫困群众始终在贫困线以下徘徊。发展思路决定了发展道路和发展速度。在扶贫过程当中，项目部利用培训、组织农民外出考察等方式，消除贫困农村与发达地区之间的理念、思路、观点的“鸿沟”，助力困难群众开展政策、技术、技能学习，推动贫困群众的观念转变。

基金会在保靖县阳朝乡溪州村兴办了国内第一个农业科技示范园，打造一所“培养新型农民”的大学校。多次组织村民前往湖北省利川县、长沙天心猪场、省油茶产业示范基地等产业先进县或农产品示范地学习取经，培训农民2000余人次，培养种养科技示范户16户。在组织外出考察取经、培养示范户的同时，注重发挥农民群众的主动性，越来越多的困难群众思想观念开始从“要我脱贫向”我要脱贫”转变，从“被动参与”向“主动参与”转变。

四、分析与启示

（一）社会扶贫要注重扶贫受益者的参与

在郭氏基金会保靖扶贫项目中，贫困地区和贫困农户不再简单扮演扶贫项目被动接收者的角色，而是成为项目的参与者，参与到项目资金使用的决策和项目资金管理中来，显著激发和增强了贫困农民的发展意识以及贫困地区的组织化程度和集体行动能力。不论是基础设施建设还是产业扶贫，贫困村和贫困农户成为了扶贫项目的提出者、实施者和参与者，从理论和运行规则上都确立了农民在项目实施中的主体地位，项目活动都是以农民的最终决策权为依据，确保了农户对项目的知情权和参与权，也促进了农户和村级组织的自我发展和自我管理能力。

（二）社会扶贫要注重整合资源形成合力

社会扶贫只有尽量整合使用各类扶贫资源，将自己的扶贫资源与其他渠道、其他主体的扶贫资源配合起来使用，才能形成合力，取得最大的扶贫效果。郭氏基金会由于重视与当地政府、有关部门和社会组织的合作，整合人员、整合资源、整合资金，在扶贫开发中把各方面力量统筹起来、融合起来、衔接起来，形成扶贫了开发合力，增强了可持续开发建设能力。另一方面，郭氏基金会保靖扶贫项目的成功，也得益于他们对贫困地区致贫因素的多样性和复杂性也有了越来越多的认识，注重从资金、产业、环境、文化、教育、观念等多个方面入手开展综合性的社会扶贫工作，极大地缓解了贫困地区的致富瓶颈。

（三）社会扶贫要注重精准扶贫示范带动

不少扶贫项目粗放“漫灌”，针对性不强，更多的是在“扶农”而不是“扶贫”。精准扶贫就是提高扶贫的“精准度”，将扶贫奖金重点用在贫困居民身上，用在正确的方向上，做雪中送炭的事，而不是搞形象工程。郭氏基金会针对不同贫困村、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理。根据每个村组、每个家庭的自然条件、经济实际情况，合理确定扶贫重点及实施项目，并按照“试点先行，可以复制，逐步推开”的原则，通过扶持培训产业带头人、专业示范户，再以榜样带动、能人带动、“村爱心带头人”传递爱心的方式，让脱贫致富形成燎原之势。

（四）社会扶贫要注重政府与市场的有机结合

总体而言，社会扶贫工作离不开政府的参与、协调和规划。但是，在市场经济环境中，政府的行为是有边界的，只有将政府行为与市场机制有机结合起来，社会扶贫才能取得更好的效果。对这一点，当地政府和基金会双方协同配合，把政府与市场的合作与交流作为扶贫持续发展的重要内容，探索了很多创新性的做法，也取得了很好的效果。当地政府参与扶贫项目的选择、论证、规划，但在项目建设、投资、管理上，政府不参与、不干预，完全发挥基金会的自主性，由基金会按市场化模式进行决策和管理。在湖南省政府与香港嘉里集团层面，双方也开展了良好的合作。湖南自然资源独特，农业发展基础较好，粮食、生猪、油茶等大宗农产品产量位居大陆地区前列。嘉里集团实力雄厚，旗下拥有香格里拉等世界性品牌，扩大在湘投资既能实现自身快速发展，也能为湖南带来先进经营理念和发展模式，完全可以实现互利双赢。湖南省全力营造投资环境和氛围，推动了嘉里集团与湖南省在酒店、房地产、饮料、粮油、有色金属等产业的合作。（案例提供：中国浦东干部学院）