新型城镇化建设的新亮点

2012年11月20日香港《大公报》头版头条报道“合肥滨湖新区——环巢湖生态示范区探路者”：“無論是自然生態，還是社會治安，亦或發展環境，合肥濱湖新區都展現着一種美，讓近者悅、遠者來。德國80後UROS，目前在合肥法思特信息技術服務有限公司擔任總監。他以德國人慣有的嚴謹、精細風格，給濱湖新區三個評語：漂亮、輕鬆、舒適。”这不仅是对环巢湖生态示范区建设探路者的赞誉，更是对合肥滨湖新区推进新型城镇化建设产生美好效果的生动肯定。

一、案例背景

改革开放以来，我国工业化、城镇化获得了快速发展，城市面貌焕然一新。上世纪80年代安徽省开始进入了城镇化快速发展阶段，但是城镇化水平低于全国平均水平，也缺乏具有强吸引力和辐射力的大城市和特大城市。

同世界其他发达国家或地区走过的城镇化之路一样，合肥市也是正是由于工业化的快速发展带动了城镇化的快速发展。2005年7月，合肥市委八届九次会议作出了实施“工业立市”主战略的重大决策。次年，合肥市规模以上工业总产值突破千亿大关，此后一路攀升！2013年达到7612.12 亿元。工业化的快速推进引发了城市人口的急剧扩张——城市人口每年净增20万余人。充分利用合肥滨临巢湖的优势，建成滨湖新区，是合肥立足实际和寻求未来10到15年发展空间、提升城市承载力和省会城市首位度的客观需要，也是合肥市人民的美好期盼。2006年，安徽省第八次党代会和市第九次党代会明确要求：“要把合肥市建设成为现代化滨湖大城市，建设成为辐射全省、崛起中部、承东启西，促进我国东中西部互动协调发展的区域性中心城市”。合肥市抢抓机遇，按照“世界眼光、国内一流、合肥特色”高起点、高标准的要求，于同年11月15日启动滨湖新区建设。

滨湖新区是合肥“141”城市空间发展战略，即“一个主城区，四个城市组团，一个滨湖新区”的重要组成部分，是历次规划中预留控制的东南引风口地带和城市机场南部地带。规划范围为南依巢湖，北靠南二环，西接上派河、合安高速，东临南淝河，规划总面积约196平方公里，全部位于包河区境内，是合肥通过巢湖、走入长江、融入长三角的水上门户。2011年安徽省行政区划调整后，巢湖成为合肥市的内湖，滨湖新区成为合肥“1331”新市域空间发展格局的重要组成部分，同年9月，合肥市第十次党代会提出要将滨湖新区建设成为新区开发建设的示范区、展示城市形象的新窗口、现代化新兴城市的中心城区。2013年合肥市委提出在“新跨越、进十强”的基础上，建设“大湖名城、创新高地”，着力打造经济繁荣的实力之城、人才集聚的智慧之城、环境优美的生态之城、全民参与的创业之城、和谐美好的幸福之城。滨湖新区不仅成了合肥未来新形象的集中展示区，更是合肥与众不同特色和气质的城市新名片。

二、主要做法

（一）规划选址，高标准低成本启动

规划水平决定发展高度。合肥市在推动滨湖新区建设之初，便以全新的高度和国际化的视野，以国内外一流城市为标杆，编制新区的总体规划、控制性详规和城市设计，坚持一张蓝图干到底。

规划好，奠定高标准。 2005年，合肥市在起草“十一五”规划时提出“141”城市空间发展战略构想，“滨湖新区”被列入城市发展规划。2006年2月5日， 滨湖新区总体规划坚持“高起点、国际化”的原则，合肥滨湖新区概念性规划及核心区城市设计征集公告在建设部网站上发布，全球瞩目。6月下旬，合肥市规划局组织专家对筛选后的8个设计方案进行评审，并在久留米美术馆集中展示，征求市民意见。最后由深圳市规划总院对8家方案进行了优化整合，形成了最终的规划方案。方案突出“生态环保”的理念和“独具魅力”的发展方向，集中了国内外高级别规划师的智慧，集中了合肥市人民的意愿，为新区健康可持续发展提供了科学依据。

选址好，启动低成本。合肥市认真汲取改革开放以来，各地开发区和新区建设的经验和教训，同时坚持创新，科学决策，按照“规划要好、起步要小、行动要早、两个依托”原则，启动滨湖新区建设。启动区3.5平方公里位于沪蓉高速以东，与国家级经济技术开发区仅一路之隔，依托经开区，水、电、气、热等公共资源接入便捷，拆迁安置农民和市民工作在经开区、老城区，生活在滨湖新区。依托新区连接老城区的便捷交通，以较小的成本迅速启动，为滨湖新区的迅速崛起奠定了坚实基础，新区借势放大教育、医疗、文化娱乐等优质资源，汇集了省内外及周边地区群众；滨湖新区的城市功能与经开区的工业集聚最大限度地实现了优势互补，共同发展。

（二）“四个优先”，提升城镇综合承载力

新区建设成功与否，唯一的衡量标准是来这里的主人是否安居幸福。新区始终坚持 “四个优先”原则，推进“幸福滨湖”建设。

群众利益优先——始终坚持民生为本。滨湖新区建设之初就确立要把改革开放和城市建设的成果更多地惠及广大人民群众，决不把新区建设成富人区。为此，重点解决好居民的住房、就业安置和社会保障。滨湖新区目前累计拆迁面积466.8万平方米，涉及拆迁群众7.1万人，建成及在建安置房面积448万平方米。拆迁安置方案实行“三榜公示”制度，确保公开透明、公平公正。滨湖当地居民按人均45平方米进行安置，一般家庭都有2-3套住房。新区还注重解决城市中低收入家庭的住房保障问题，把区位最好、配套最全、生活成本最低的优质地段用来规划建设保障性住房项目，让居民真正得到了实惠。在解决就业上，让适龄劳动力经过培训上岗就业，消除零就业家庭。在新区只要有就业愿望，都能实现充分就业。对年龄超过60岁的男性和55岁的女性失地农民全部纳入被征地农民养老保障，每月按时发放养老保障金530元，并与城市低保标准同步提高，真正实现了“少有所学、壮有所业、老有所养、住有宜居”的目标。

基础设施优先——始终坚持发展为重。 滨湖新区市政道路和配套水、电、气、热等各种管线超前建设、一次到位。区内“五横四纵”主干网业已建成， BRT快速公交专线正常通行，地铁一号线试验段加速建设，从老城区到滨湖新区仅需15分钟；日处理1万吨的小型污水处理厂正式投入运行；生态修复、全线截污等一系列重大工程正在建设。各项基础设施日趋完善， 居民的生活条件不断改善。

社会事业优先——始终坚持服务为先。投资7.96亿元、总占地542亩、总建筑面积30.5万平方米的合肥一中、四十六中、师范附小三所名校整建制迁入滨湖新区。目前中小学校已达19所，招生规模5万人。具有3000床位规模的三级特等医院—合肥市滨湖医院早已正式开诊。渡江战役纪念馆、安徽名人馆（新馆）、合肥群众文化艺术中心、合肥要素大市场等一系列冠群项目已开工建设或投入使用。各种餐饮、文化、旅游等设施布局合理，为居民提供了优质服务。

聚集人气优先——始终坚持繁荣为上。新区坚持“快”字当头，注重细节管理，确保项目早开工、早建成、早开业、早形成就业和税收。各类商业、文化、办公、居住项目纷纷入驻新区，目前招商累计入驻项目74个，项目按期开工率95%以上，其中总投资120亿元、总建筑面积486万平方米的滨湖世纪城项目，包括华东地区最大的40万平方米Shopping Mall等相继售罄。很多居民区交房半年入住率就达90%以上。随着新区人口的不断集聚，商贸活力的储备和散发，合肥乃至全省的商贸中心的版图正迎来新的布局。

（三）产城融合，打造“宜居宜业”新城

建区伊始就定位为区域性特大城市重要的人口承载新区，着力营造城市公共服务功能和居民生活功能，以吸引人口汇集居住，其次，根据特大城市产业发展升级的规律和合肥总体城市功能分工布局，将新区定位于金融商务、行政办公、会展旅游、文化体育、研发创意和商业服务集聚地，打造全国重要的区域性金融中心。新区充分利用国内金融业前后台业务分离、分工不断细化并向二线城市转移的发展趋势，打造合肥滨湖国际金融后台服务基地。目前已入驻工、农、中、建、交国内五大行的后台中心，还有上海浦发银行、中国邮储银行、平安数据等共计14家金融机构后台，它们正在繁忙有序地向世界送达自己的金融服务信息。金融后台产业具有显著的产业和就业乘数效应、社会资本效应、消费带动效应以及税收贡献效应。把金融后台产业打造成合肥乃至安徽省的支柱产业，预计3-5年可形成8-10万相关从业人口，同时大大拉动新区消费需求，为新区可持续发展注入活力。 如今，滨湖金融后台产业集群、行政办公产业集群、总部经济产业集群、商业综合体和酒店产业集群、会展经济产业集群正在加速形成。在“产城一体、职住平衡”的思路中，瞄准世界500强、央企和上市公司的“总部经济”正成为标杆和品牌。在产业带动下，短短八年滨湖新区就聚集了近40万人口，成为一座宜居宜业的人气新城。

文化是滨湖新区建设的灵魂。为加快文化产业发展，满足人民群众日益增长的文化需求，滨湖新区坚持规划先行、合理布局、预留空间，坚持项目带动，结合巢湖风景名胜区规划及塘西河景观廊道建设，发展独具特色的生态旅游和文化产业，促进产业集群建设。总投资约350亿元的合肥万达文化旅游城将成为合肥文化旅游产业航母，成为中国文化旅游新品牌，对于推动合肥成为中国文化旅游名城和世界级旅游目的地必将发挥重要作用。

随着金融、商业、电子商务、服务外包、文化旅游等产业发展，不仅原居民能在家门口实现就业，滨湖的蓬勃发展还成为吸纳外来人口就业的“强磁场”，吸引了大量年轻、充满活力的城市新居民。

（四）生态文明，让城镇生活更美好

滨湖新区在规划中充分尊重自然原有的地形地貌，在196平方公里规划范围内保留了73平方公里的圩区、河流、湿地和绿地，并按照点线面相结合的原则，构筑了新区总体的生态网络，形成完善的大生态网络，真正做到了组团式发展。通过大森林公园、五大城市公园、三级绿道系统以及社区公园的建设，打造出宜人的的生态环境。新区居民在享受现代都市生活的同时，驱车不过十分钟，就进入到充满自然气息的生态田园，享受家门口的山水风光、森林湖泊。

巢湖是合肥的独特资源禀赋、潜力所在和魅力之源。新区建设始终坚持“保护生态、修复生态、治理污染、不新增污染”的工作思路，以水环境治理为主线，重点做好了水文章，采取“河道治理、污染治理、水源补给、生态重建、监控调度”五管齐下方式综合治理河流，积极探索城市建设和环境保护、经济发展与生态保护和谐相统一的新路。在城区中引入雨水收集、中水回用系统；在道路照明、建筑亮化中进行太阳能、风能等可再生能源的开发利用；新建小区全部实施精装修交房，避免二次污染；对淤泥、建筑垃圾、生活垃圾资源化利用，形成良性循环。此外，还开展巢湖岸线生态整治工程，恢复湿地功能，涵养动植物群落，打造森林城区，让城与湖、人与自然和谐共生，努力建成全国环境友好型和资源节约型社会示范区。

几年来，新区建设规模不断扩大、人口不断增多，但巢湖水质却逐步改善，几项重要指标明显下降。2013年巢湖西半湖髙锰酸盐指数、氨氮和总磷均值分别比2006年下降40%、39.1%和48.3%。理想中的“天蓝、水清、树绿”和“清洁、清爽、清静”的良好生态环境渐趋成型，人民群众的幸福指数不断提高，2013年合肥市被评为全国最幸福城市之一。

（五）先行先试，突出健康可持续发展

滨湖新区建设指挥部办公室、巢湖风景名胜区管委会、滨湖新区建设投资公司实行“三位一体”运行模式，机构统一设置，实行扁平化管理，实现小机构大服务。此后，又在体制机制上进行大胆创新，实行建管分离，充分调动市、区两级积极性。滨湖新区建设指挥部负责规划、招商、投融资、土地利用、项目管理、综合协调等，市重点工程建设管理局负责具体工程建设管理，包河区政府负责拆迁安置及社会管理。“建一项，交一项，成一片，交一片”，真正做到了“专业化的人做专业化的事”，工作效率显著提高。

2008年，为顺应滨湖新区“建管分离、市建区管”体制要求，包河区委区政府按照“职责分类、建后直管、孵化成长、统筹联动”的体制设计，组建了包河区滨湖功能区管理服务中心。滨湖功能服务区作为包河区委区政府的派出机构，负责统筹协调滨湖新区管理工作，新区范围现有烟墩、义城、滨湖世纪社区、大圩镇等四个街镇。

为了居民生活更加幸福，滨湖新区社会管理工作也走上创新之路。2008年5月，滨湖功能区成立之初，即组建了第一个新社区——滨湖家园社区，目前有滨湖世纪社区（街道级）和八个社区。滨湖所有社区均按照合肥市标准化示范社区要求建设，每60亩地域建设一个大社区，每20亩地域建设一个小社区。在满足组织队伍建设和规章方面要求外，达到“十个有”要求[1]。社区办公场所最小化，服务场所最大化，社区建设走在全市、全省前列。滨湖新区建设规划对新区十五里河以南60多平方公里的建设区域划分为八个单元，每个单元对应建设一个街道级社区服务中心和若干个小区级社区服务中心。2013年，滨湖世纪社区的诞生，标志着合肥市首家街道级大社区正式成立，也成为全省首个基本公共服务全覆盖的大社区，实现了由传统街居管理模式向现代社区治理模式转变。根据规划，未来滨湖新区将建多个大社区。滨湖世纪社区即为单元一社区服务中心，建设有社区服务中心、卫生中心、派出所、文体活动中心、生活服务中心、幼儿园、公共绿地、单元配电房、供热交换站等。社区推行“居政分离、居民自治”，同时大力发挥志愿者等社会力量服务社会的作用。

三、主要成效

转眼间，滨湖新区已经进入快速发展的第八个年头，其发展历程可以说是科学发展观和“五位一体”总体布局在合肥滨湖的生动实践，也是合肥市打造“大湖名城、创新高地“的最前沿的阵地和最生动的实践。2006年11月启动建设以来，新区累计完成固定资产投资986.2亿元（其中自建项目投资296.9亿元，外来投资689.3亿元），主要道路网围合面积达34.8平方公里，建成区面积近30.19平方公里，常住人口由原来的5万余人增加到40万人。拟建并落实签约房建面积3067万平方米，实际开工面积2533.27万平方米，竣工并投入使用1587万平方米。新区还大力推行绿色建筑，到2020年实现绿色建筑占全区新建建筑的90%。目前，滨湖新区城市绿地率44.8%，绿化覆盖率58%，人均公共绿地面积28.1平方米。2008年以来，滨湖新区先后获得国家“节约集约用地示范区”、“城市生态建设示范区”、“中美低碳生态示范区”和安徽省“绿色生态示范城区”等荣誉和称号，真正凸显了新型城镇化的本质特征：人本、集约、绿色、智能和低碳。

从安徽层面看，滨湖新区是合肥经济圈乃至全省的新中心；从全国层面看，滨湖新区是皖江城市带承接现代服务业转移最重要的载体。滨湖新区正进一步强化“中心”意识，继续坚持“四个优先”，突出生态环保理念，重点打造两个示范区[2]，努力营造六个环境[3]，构建六大中心[4]，拓展建设、提升品质、彰显特色，成为新区开发建设的示范区、展示城市形象的新窗口、现代化新兴城市的中心城区，进而把新区建设成为国家级合肥环巢湖生态文明示范区建设的典范。如今，一个着力打造的区域性的文化鲜明、职住平衡、生态宜居的城市新空间，一个現代化的城湖共生、独具魅力的人气新城已初具規模。以至原全国人大委员长吴邦国感叹道：生态滨湖，造福于民！

四、分析与启示

合肥滨湖新区新型城镇化的生动实践，既有很多值得借鉴之处，也有一些值得反思或完善的地方。

（一）滨湖新区新型城镇化的成功之处

以人为本推进新型城镇化。哲人说，不管走多远，都不能忘了为什么而出发。发展的目的到底是为了什么？改革开放35年的不平凡历程证明，只有让发展成果公平共享，只有让人民幸福安康，中国才能在现代化道路上稳健前行。新一届政府提出把新型城镇化作为本届任期内三件大事之一，其根本目的就是为了让人们过上高品质更幸福的生活。

滨湖新区建设之初就确立要把改革开放和城市建设的成果更多地惠及广大人民群众，重点解决好市民的住房、就业、社保等民生问题，处处加强“六个环境” [3]建设，以此来满足新区城市居民的需求。比如从幼儿园一直到高中阶段，引进优质教育资源进行教育配套，形成基础教育高地。“安居乐业，还是要去滨湖！”——越来越多的人达成了“幸福滨湖”共识。

遵循城镇化发展规律，坚持科学发展。城镇化是经济社会发展的必然趋势，有其内在的客观规律。建设滨湖新区既不是哪一位领导的心血来潮、神来之笔，也不是为了光宗耀主、炫耀政绩，而是合肥市工业化推动的结果，也是安徽省打造辐射全省、崛起中部、承东启西，促进我国东中西部互动协调发展的区域性中心城市，提高省会城市首位度的客观需要，符合科学发展的要求。

滨湖新区发达的交通网络将新区和老城区、国际级经济技术开发区紧密联系起来，这样好的选址为居住在滨湖的群众提供了大量的就业岗位。别墅区、一般商品房、保障房按照功能混合、紧凑开发的理念混合布局，优化搭配，各种层次的居民混合居住，其规模效益产生的就业需求被集中的就业人口所吸纳，产生了互补共进、合作共赢的效应，实现了“产城一体、职住平衡”的效果。

滨湖新区发展成人气新城，主要是遵循了产城融合的客观规律。产业是城市的基础，没有产业就没有城市，同理如果没有为员工提供孩子上学、就医、购物等生活配套，将会制约和影响人口集聚，进而影响产业的发展。为此，新区一方面坚持“四个优先”，一方面积极打造现代服务业，创新社区管理模式，走出了一条不搞工业化，而是通过积极发展现代服务业等其他产业来推进新型城镇化的道路。

全面深化改革，创新体制机制。合肥建设滨湖新区时引起了诸多疑问：浦东新区是抓住全球产业转移的机遇并有国家政策、资金的举力支持，它复制的可能是香港的地区总部经济模式。合肥滨湖新区有没有可能复制别人呢？软硬条件显然不行。

合肥人有着敢破难题、敢走新路的改革传统和文化基因。早在1978年初，肥西县小井庄就在全国率先实行包产到户，成为中国农村改革的重要策源地。“改革开放中的矛盾只能用改革开放的办法来解决。”面对打造“大湖名城、创新高地”的新任务新目标，面对人民群众对美好生活的新期盼新要求，滨湖新区正是通过一系列体制机制的创新，破解了建设过程中的一道道难题，解决了居民就业生活的一个个困难。建管分离、市建区管、街道级大社区模式创新等都是一个个经过时间检验、群众认可、效果较好的创新典型。

（二）值得反思或需要完善的地方

城镇化是否要进行摊大饼似的新城建设？ 城镇化极可能是无可比拟的未来光明前景之所在，也可能是前所未有的灾难之凶兆。所以，未来会怎样就取决于我们当今的所作所为。前些年，“大××市”规划之风盛行。全国几乎所有的大城市和特大城市，都在搞“大新城”，造成了城镇化的大跃进，违背了城镇化的发展规律，带来了越来越严重的社会问题、越来越严重的“城市病”。实践证明，“土地城镇化”发展道路不能行、也行不通！

滨湖新区建设是否为摊大饼似的发展？滨湖新区的城镇化并非只是外延式发展，独特优势成就其成功之路，值得思考与合理借鉴。

政府能否主导新型城镇化？大致来看，我国目前有“四种城镇化”：数字城镇化、开发城镇化、样板城镇化和建设城镇化。产生“三种后果”：一是恶性循环：农民工回家还是农民。二是“逆城镇化”：拒绝市民化。三是“被城镇化”之患：变成市民却生活困难。这都是政府主导城镇化的结果。其原因不外乎是为了政绩目标、急功近利、主观随意规划、不计成本建设。拉美各国和南非也是如此，工业化基础薄弱，政府能力不足，出现了“过度城镇化”，教训很深。

我国正在建设社会主义市场经济，政府要科学有为，积极发挥市场配置资源的决定性作用，防止事与愿违、适得其反。

临湖而建是否加重巢湖污染？滨湖新区濒临巢湖北岸，水，对合肥尤其是滨湖的意义，较之其他区域，显然更具有特殊性和重要性。滨湖新区致力于打造“城湖共生”的生态格局，采取“倒逼机制”“不让一滴污水流进巢湖”，一是要求所有建设项目“零排放”。二是实施“水系治理、截污治污、调水补水、监控调度、生态重建”的组合治水方略，五管齐下整治区域内河。三是对新区污水全收集、全处理和再生利用。环保部门监测数据显示：2013年较之2006年，巢湖西半湖总磷、氨氮、BOD、COD等主要污染指标均削减40%左右。合肥市委书记吴存荣说，有水的地方有人居住很正常，并不是有人居住污染就一定大。其实世界上许多国家的重要城市都在海湾边上，比如美国的洛杉矶、奥克兰等，关键看如何处置。滨湖新区就走出了一条“湖靓城美”、人与大自然和谐相处的新路。（案例提供：中国浦东干部学院）