生态建设和经济发展协同推进的安康实践

一、案例背景——安康基本市情、发展背景、现状与趋势

安康市地处陕西省东南部，居川、陕、鄂、渝交接部，安康市辖汉滨区、汉阴、石泉、宁陕、紫阳、岚皋、平利、镇坪、旬阳、白河县1区9县，有4个街道办事处，157个镇，常住人口306万。

1.安康市自然禀赋——最大优势在生态

安康市北依秦岭，南屏巴山，汉江横贯西东，形成“两山夹一川”的自然地形,“八山一水一分田”地形特征，国土面积2.35万平方公里。就自然禀赋而言,最大优势在生态。

（1）自然资源富集，生态资源丰富。安康素有“生物基因库”“天然中药材之乡 ”“漆麻耳倍”之乡的美誉，各类动、植物4600多种，是全国富硒茶之乡、绞股蓝之乡和优质烟叶、蚕桑、魔芋生产基地。森林资源总量居全省第一，森林覆盖率达65%，已探明各类矿产65种，汞锑、铅锌等10余种储量居全国前列，潜在经济价值9600亿元。（2）水资源富集。安康境内河流密布，水资源总量占到全省60%；汉江境内流长340公里，安康段年自产径流量106亿立方米，占南水北调中线工程一期调水量95亿立方米的112%；全市水能资源可开发量300万千瓦（已开发152.75万千瓦），同时有地质灾害、小型病险水库和点多面广的库塘，以及农村危房、矿山、尾矿库等4000个隐患点,又以灾害频发为基本市情。（3）安康有全国最大、世界难得的富硒区域。安康富硒地层厚度达40至50米，还伴生锌、锶等人体必需的微量元素，属于“优质、环保、安全”的富硒区域。

2、安康市经济社会发展背景、现状

（1）安康市经济社会发展总体背景的特殊性。2003年12月30日,举世瞩目的南水北调中线工程开工，安康市丰富清洁的水资源变成了国家战略性生态产品，为保“一江清水供应北京”安康被列入南水北调中线核心水源地保护区；2010年12月，《全国主体功能区规划》发布，安康列入国家级“限制开发”重点生态功能区。2012年5月，国务院批复的《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020年)》、同年9月国务院批复的《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》，安康市10县区全部纳入全国重点贫困地区。国家三大战略定位安康发展，意味着历史性制度变迁，安康市在全力破解妥善处理资源开发与生态保护、加快发展与确保生态安全“二律悖反”命题实践探索中，推进经济社会发展与生态建设，实现了生态建设和经济发展协同推进。

（2）安康市经济社会发展现状：在推进陕西省“陕南突破发展战略”1并取得实质性成果（详见下表1），尤其是西安——安康高速与铁路复线的通车、通村水泥路突破3万公里，长期制约发展的交通“瓶颈”被打破，这一历史性的突破，用安康人的说法，对整个安康发展来说有“一步十年”之功效。

2010年安康发生百年一遇的“7.18”特大洪涝泥石流灾害，因灾死亡63人，失踪119人，155万人受灾，经济损失65.6亿元；这一残酷的事实，使陕西省将历经两年深入调研、已经纳入决策议程的陕南移民搬迁2工程——历时10年总计搬迁240万人口（需要投入1100亿元，其中建房资金就需688亿元）提前公布并在安康率先实施（该工程于2011年5月6日正式开工），全市涉及搬迁22万户88万人，这一重大的生态安全工程、民心工程、发展工程，成为安康加快经济社会发展、保护生态环境、提高人民群众生活质量与水平的最大历史机遇。

（3）安康市经济社会发展趋势：十二五伊始，安康市开始了陕南循环发展战略3的新实践，牢固树立生态文明、循环发展、民生为本、创新驱动等理念，把加快发展、保护生态和富民强市有机结合起来，取得了较好的生态、社会与经济效益，森林覆盖率以年均1%的速度提升，经济社会发展连续保持了15%以上的增速，产业结构进一步优化，人民群众收入持续增长（详见表1），2014年被列入国家主体功能区建设试点示范市，安康已经全面步入紧跟陕西发展步伐、建设国家主体功能区示范市、建设美丽富裕新安康的新阶段。

二、主要做法：

在推动循环发展的进程中，安康市准确理解中省生态文明建设和主体功能区制度要求，不断强化履行南水北调中线工程水源区政治使命，始终立足安康属国家秦巴山集中连片特困地区，发展不足是安康最大的实际、牢记增加收入是群众最大的愿望的市情民意，通过循环发展，协同推进生态建设和经济发展；主要做法是：

1.坚持超前引领，创新发展理念

安康市委市政府认为：限制开发不等于限制发展、加快发展唯有不断创新发展理念。率先提出民生为本的理念，先后提出了“大力发展涉水产业、山林经济、现代循环产业、富硒产业、生态旅游产业、生态友好型产业等产业新理念”、创造性的提出“具体产业的发展，坚持产业链式的推进，以‘一三相融、接二连三’复合业态推进安康新型工业化、提出了以“飞地经济”不断提升优质生态产品生产能力，倡导“就地城镇化”模式，以经济自生、家庭和谐引领和实现以人为核心的城镇化，大格局创新产业组织形式、大气力打造品牌高地，为努力提高区域经济的“生态含量”与核心竞争力等区域发展新理念，在理念引领与实践推动的过程中，逐步夯实了走民生为本的循环发展之路，建设美丽富裕新安康4的发展思路与战略的坚定信心。

高起点绘就发展蓝图，在科学制定十二五规划及涉水产业、山林经济、富硒产业、区域发展与扶贫攻坚等发展规划的同时，先后同步出台安康市《建设生态安康的若干意见》、《加强环境保护工作的决定》、《加强汉江水质保护的意见》3个纲领性文件。为加快生态建设和环境保护，大力发展循环经济，积极创建生态资源可持续利用、生态产业可持续增长、生态环境可持续建设、生态文明可持续推广的国家生态功能区建设提供了规划政策支撑。

2.坚持生态立市，扎实履行保护生态政治责任

为确保汉江水质，根治汉江水患，保护良好生态环境，安康市在推进发展的过程中，始终坚持保护优先和自然恢复为主,以生态良知与生态正义为导向,强化污染物源头整治,全面推进环境综合治理,纵深推进生态建设，确保水质安全与生态安全。一是“一退一进”，纵深推进生态建设。退耕还林以来的12年间，安康市严格执行国家退耕还林政策，森林覆盖率由1999年的50.2％提高到2004年的55.45％，2005年伊始，安康市进一步加大绿化造林力度，十年累计投资60多亿元，造林900万亩；2012年后，安康市又以“一年种五年的树、一代人造三代人的林”勇气与魄力强力推进绿化造林、三年新造林159万亩，用绿色实现美丽。森林覆盖率提升至65%。二是大规模开展点源治理。2011年以来实施26个矿山尾矿治理、54个工业污染治理和145个节能技改项目，淘汰3400辆黄标车；三是加快环保设施建设。投资18.6亿元建成投运20个城市污水和垃圾处理厂，污水和垃圾处理率分别达到82.6%和92.5%；四是推进农村面源治理。以“猪沼菜”、“种养加”循环模式大力发展现代农业与实施清洁工程，提升农村环境质量，确保了面源治理效果。

3.以园区为载体、推进循环发展、着力构建生态改善驱动力

安康发展产业，决不能遍地开花、更不能以牺牲环境为代价，必须坚持以园区为载体、循环发展、培育生态产业，引领新型工业、现代农业、生态旅游产业发展，着力构建循环产业体系。

（1）优先发展生态友好型产业，集中推进山林经济和现代农业园区建设。近年来安康市在大力发展现代农业、不断创新农业组织形式、加大土地流转速度，流转率全省第一，建成特色经济林130万亩，建设57个山林经济园区，建设富硒农产品基地面积达300万亩、建成现代农业园区154个。大力发展涉水产业，开发利用大水面养殖20万亩，生态循环农业蓬勃发展，生态旅游产业快速推进。

宁陕县曾经是“林业主导，农业为温饱，工业跟着林业跑”的典型“木头经济”县。国家实施退耕还林政策开始，“养山护水，生态立县”成为县域发展战略，15年扎实推进退耕还林，天然林保护，曾经两次荣获国家生态林建设示范县，为我国构筑了坚实的秦岭生态屏障，森林覆盖率从1999年的71.9%提升到目前的92%；县委县政府因势利导，不断推动林下经济、山林经济，发展以核桃、板栗为主的干果业，以猪苓、天麻为主的秦岭地道中药材，以食用菌、种养业为主的绿色食品，2013年山林经济总收入达3.7亿元，农民人均收入约5000元，占总收入的70%以上、大胆探索经营森林资源，发展森林旅游业成效明显，近十年来，旅游招商引资累计总额突破250亿元，居全省107个县区之首，2012年全年接待游客246.5万人次，实现旅游综合收入9.86亿元，成为县域经济社会发展的重要支撑，被省人民政府授予“全省十大旅游产业发展先进县”。安康生态旅游业快速发展，已建成5个国家森林公园、1个国家地质公园、4个国家4A级景区、9个国家3A级景区，国家AAAA级景区瀛湖生态旅游区已经成为安康生态旅游品牌，2013年全市接待游客突破2000万人次，旅游综合收入95.3亿元。

（2）坚持集中、集约、集聚的循环发展理念，破解限制开发区发展难题，缓解生态承载压力。为加快转变发展方式、提升发展质量与效益，安康市大胆调整国土开发布局，经济社会发展的重点区域由一体两翼5个县区调整为““三区两园一中心”（即安康高新技术产业开发区、恒口新区、瀛湖生态旅游区、县域工业集中区和现代农业园区及中心城市），通过加快产业聚集平台建设，加大构建产业与区域增长极，打造循环经济产业核心聚集区。如旬阳县根据循环经济"3R"和清洁生产要求，按照一个小区、一个循环产业链条模式建设生态工业园，以旬河为主轴，顺势而建八个工业小区，形成山中有水，水映林绿，林掩工厂的自然生态景观园区，规模以上企业27家，规模工业产值实现总产值80多亿元，占全县规模工业产值62%。被省上授予“新型工业化循环经济产业示范基地”、“循环经济示范园区”。

2013年，为全面落实中省主体功能区建设要求，充分利用全市唯一重点开发区域——月河川道地区1951平方公里发展空间，加大构建产业与区域增长极，安康市创新实施“飞地经济”政策与机制，落实生态文明理念，把节约用地与提高发展质量、转方式调结构与生态保护相统一，既有利于“飞出”县减轻了环境承载压力，更好地保护环境、增强发展能力，又有利于产业与人口聚集于重点开发区域，以提升聚集生产要素能力，打造安康发展级。目前“月河川道地区发展经济、远山深山保护环境”的主体功能区建设理念已经深入人心，飞地经济发展成效明显。全力发展飞地经济的举措得到了国家发改委专家的称赞，成为主动推动发展、推动生态建设、建设主体功能区示范市的关键一招、务实举措。

（3）严把准入口关、强力节能减排治污、积极推进技术创新和应用。安康市把环境容量、资源利用、节约集约作为企业引进和项目建设的先决条件，环境影响评价和“三同时”执行率100%；为强力节能减排，保护生态环境，近十年来先后关闭小矿山、小炉窑和大中型和水泥建材企业累计300多家，年减少工业产值145亿元，减少利税10多亿元减少就业岗位10万多个；通过推进技术创新和应用，近两年单位生产总值能耗下降3.63%，化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量削减2%、1.5%、2%、3.6%。均超额完成省定目标。

4.坚持“搬得出、稳得住、能致富”标准，推进“就地城镇化”

安康市在推进实施陕南移民搬迁，在经历了把搬迁当作一项政治任务，全力攻坚克难做好的思想认识后，陕南移民搬迁实践所引发的城镇化、扶贫、民生等方面的变化、所带来的群众生活方式、当地经济发展模式、产业结构、社会管理等方面的转型，对安康发展不啻为一场‘革命’，时至今日，陕南移民搬迁已经成为安康将生态建设融入经济社会发展、统筹推进城乡发展第一抓手。

三年多来，围绕“搬得出、稳得住、能致富”总体目标要求，坚持把“小城镇建设、现代农业产业和扶贫搬迁”三位一体紧密结合，大力推广“工商资本进农村、村民下山进社区、土地流转建园区、农民就地变工人”的搬迁模式，让搬迁群众增收有门道、就业有保障。形成了陕南移民搬迁的“6663”（即实行集中安置与县域经济发展、农民进城入镇、保障性住房、产业园区、重点镇和新农村建设六个结合；推行进城居住、集镇安置、社区安置、产业园区安置、支持外迁和分散安置六种搬迁安置方式；建立分级负责、科学规划、示范带动、资源整合、督查考评、公开运行；建设市、县、镇三级避灾扶贫搬迁集中安置示范小区）安康机制。

目前已经建设789个集中安置小区，三年搬迁7.5万户 28.6万人，带动城镇化率年均增长2.2%。初步探索出一条通过集中安置的方式来实现避灾移民产业发展和城镇化相结、引导搬迁户从事务工、经商、旅游服务等二、三产业，搬迁户逐步向加工业、运输业、服务业、劳务输出等多元化转变，拓宽了增收渠道，加快了致富步伐，“就地城镇化”模式，实现了生态源头保护。

三、主要成效——实现了生态建设和经济发展的协同推进

安康市通过着力构建循环产业体系、大力发展“飞地经济”、强力节能减排降耗、全力实施大规模造林绿化、奋力推进移民搬迁工程等一系列生动实践，取得显著成效,主要是:

1.实现了“百姓富”与“生态美”有机统一

环境是最基本的民生、牺牲环境就是牺牲健康。在推进发展的过程中，安康市始终坚持将公众参与作为安康生态文明建设最可依靠的力量。为首都和省城人民保水源成为全民共识。近六年来，加大民生投入，每年财政支出和新增财力80%以上用于民生事业，全力解决就业、教育、社保、医疗、安居等基本民生问题。通过加快产业发展、努力增加城乡居民收入，使安康城乡居民收入水平接近全省平均水平。开展创建省级和国家园林城市、卫生城市“双创”工作，中心城市绿地率、绿化覆盖率、人均公共绿地面积分别达到34%、39%和9.3平方米，城市空气优良天数360天以上，不断强化“安康的生态首先是安康人的生态，把生态搞坏了，安康人首先在这遭殃”思想观念。

从2006年国务院副总理曾培炎视察安康时，亲赴瀛湖现场取水，检测结果显示：溶解氧、氨氮、氢化物等30多项监测指标均符合国家Ⅱ类饮用水标准。八年时间已经过去，森林覆盖率以每年一个百分点的速度提升，良好的生态使汉江水质持续保持国家II类标准。原因只有一个，那就是只有实现“百姓富”与“生态美”有机统一，经济增长与生态环境的协调性才能不断增强。

2.限制开发不等于限制发展、新型工业化路径有创新

直面2020年安康全面建成小康社会的发展责任与压力，安康市认为：限制开发不等于限制发展、发展生态友好型产业不等于不重视工业，倡导用工业化的思维，用工业化的组织形式去创新工业化路径。在延长产业链的工程中推进工业化，整个链条有多长，工业化程度就有多深。跳出了工业强县是县域经济发展的“铁律”，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路径。

近年来安康市立足世界面积最大富硒资源优势，建设富硒农产品基地430万亩，发展规模农产品，加工企业127户实现工业，规模以上企业58户，2013年富硒食品产值达到129.66亿元，占全部工业产值的20%左右，围绕生态资源的工产业占安康工业总量的50%且年增速均在30%以上。

3.以“移民、产业、就业”为核心——统筹城乡“就地城镇化”开辟新型城镇化建设新途径

为人民创造良好生产生活环境是安康生态文明建设的出发点和落脚点。三年的陕南移民搬迁，不仅解决了安康28.56万人的避险安居问题、收入增长问题，更重要的是提升进城入镇及选择集中安置点定居搬迁群众的生活品质；统筹城乡发展以“小城镇建设、现代农业产业和扶贫搬迁”三位一体推进，确保了“搬得出、稳得住、能致富”目标的实现，同时充分利用陕南移民搬迁均衡城乡公共产品供给的机遇，推进公共服务均等化建设，已经成为安康新型城镇化建设亮点所在。

四、分析与启示——把生态优势转化为生态“红利”

安康三年发展的事实证明，只要思路对头、主动作为，在加快发展中保护生态环境，完全能够实现发展与生态、富裕与美丽的双赢。只要顺应生态文明的时代潮流，积极探索生态建设和经济发展协同推进的有效方式和路径，就一定能够把生态优势转化为生态“红利”

1. 实现生态建设和经济发展的协同推进，坚持“生态红线理论”与“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”的科学论断是先导。安康市坚持以生态红线作为生态安全线，整体谋划国土空间开发的特点是：（1）保护环境，始终严控一条“生态红线”；确保南水北调中线安康出境断面水质长期保保持Ⅱ类准以上。（2）推动发展，始终遵循一条“生态红线”；严格按照主体功能区定位推动发展，坚持生态立市、着力发展生态友好型产业，努力把生态优势转化为经济优势；（3）民生为本，始终为了一条“民生红线”，把生态建设与广大群众脱贫致富紧密结合起来，实现大地披绿、农民得利、将公众参与作为生态文明建设最可依靠的力量。

2、安康市之所以做到生态建设和经济发展的协同推进，关键在于：（1）顺应大势、超前引领。安康市顺应的是全球绿色、低碳、循环发展大势，实践证明，坚持走民生为本循环发展之路、建设美丽富裕新安康的发展思路与战略中所蕴涵的生态建设理念、创新发展理念是政府引领区域发展的行动先导、顺应全球发展大势、是符合安康发展实际的科学选择。（2）创新机制，主动作为。必须按照市场规律，靠利益驱动来调动社会各方面积极性，安康市创新飞地经济功能，制定飞地经济政策，其所建立推动飞地经济发展的新机制，已经成为协同推进生态建设和经济发展，保护生态重要保障。（3）坚定决心、严格监管。十几年来，安康市坚持不懈地履行“一江清水供北京”的政治任务与生态责任，离不开坚定的信息，更离不开政府的严格监管。（案例提供：中国浦东干部学院）