我国第一个资源型城市转型试点市——阜新

一、案例背景

阜新，取“物阜民丰，焕然一新”之意，1940年建市。民国和日伪时期就开始煤炭开采活动，新中国成立后进行了大规模开采。“一五”时期，国家156个重点项目4个安排在阜新，三个煤矿、一个电厂，奠定了煤电工业基础，阜新就有了“煤电之城”的美誉。阜新也是我国最早建立的能源基地之一。新中国成立以来，累计生产原煤6.5亿吨，用60吨车厢装运可绕地球4圈半，发电2000亿千瓦时，全国每人可享受170度。1952年9月17日，我国第一台装机容量为2.5万千瓦的汽轮发电机组在阜新发电厂安装成功，毛泽东主席亲自发来嘉勉电。阜新海州矿是当年亚洲最大的露天煤矿，也是新中国煤炭行业的一面旗帜，1960年版伍元人民币背面和1954年版的邮票都是以海州露天煤矿电镐为图案，映证了阜新昔日的辉煌。

随着资源的大规模开采，阜新也无法摆脱资源型城市面临的一个共同生命逻辑和难题——得之于资源开发，失之于资源枯竭。2000年，经济跌人低谷。

（一）煤炭资源逐渐减少，经济实力弱小。到2001年，矿区仅剩3 . 3 亿吨可采储量。按过去的速度，只够开采25年。2001 年，阜新市GDP仅占辽宁省的1.4% ，这与其占全省人口4.64％的比例极其不相称。横向比较，2001年，阜新在辽宁14个地级市中GDP处于末位。[1]

（二）下岗失业人员多，居民生活贫困。2001年城镇登记失业率达7.6% ，居辽宁省十四个地级市的倒数第二。从绝对数来看，2001 年底，下岗失业人员高达15.6 万人，其中，下岗职工12.9万人，占阜新职工总数的36.7 % 。[2]2001年，月收入低于最低生活保障线156元的城市特困群众占城市总人口的25.3％；农民人均年收入低于800元的特困群众占农村总人口的55％，城乡同时困难的情况在全国极为少见。

（三）生态环境遭到破坏，大气污染严重。2000年，阜新矿区采煤形成的沉陷盆地和露天坑占阜新面积的1/100。海州露天矿破产关闭留下长4 公里、宽2 公里、深310 米的矿坑，面积相当于1120个标准足球场，比杭州西湖还大、比吐鲁番盆地还低21米。矿坑周边地表沉陷；矿坑内残煤自燃，热气腾腾，烟雾缭绕，有害气体日平均浓度超过标准值。

（四）生态环境遭到破坏，大气污染严重。主要表现在“四废”上。（1）废坑。2000年，阜新矿区采煤形成20 个沉陷盆地和2 个露天坑，总面积101 . 4 平方公里，受灾建筑面积达145 . 2 万平方米。海州露天煤矿的破产关闭留下长4 公里、宽2 公里、深310 米的矿坑，有1120个标准足球场大的矿坑，比杭州西湖还大、比吐鲁番盆地还低21米的大坑。海州露天煤矿形成的巨大矿坑严重地威胁着城市的安全。矿坑周边出现过大面积的变形、地表沉陷、塌陷和地裂缝等严重的问题。（2）废气。转型前，阜新市有一道“独特景观”：夏季热气腾腾，冬季烟雾缭绕。这主要是由于煤研石的自燃、露天采矿场自燃发火、煤矿开采排放的瓦斯及工业燃煤所产生的废气造成的。（3）废渣。长期的煤炭资源开发产生了大量的固体废物。2001年，阜新矿区有各种类型的研石山240 多座，占地总面积288 . 5 万平方米，总堆积量达12 . 1085 亿立方米。（4）废水。采矿过程中产生的废水具有悬浮物浓度高、酸度高和金属含量高等特点，同时废水中还掺入过量的煤灰、油类和矿井中腐烂的坑木，在废水排出以后，直接污染农田、河道以及河道附近的浅层地下水。

（五）地方财政依赖补贴，收支严重失衡。2001 年，全市地方财政一般预算收人4 . 54 亿元，财政收入仅占全省的1 . 23 %。财政收入人均236 元，为全省平均水平的34 . 5 ％。在辽宁省14个地级市中，阜新市地方政府财政收入处在最后一位。阜新市在辽宁省十四个地级市中，是唯一一个市级和七个县区全部享受辽宁省补贴的地级市。2001 年，阜新市地方财政收入是4 . 54 亿元，财政支出18 . 27 亿元，缺口极大。

二、主要做法

面对“矿竭城衰”的全面“塌陷”，2001年12月，国务院将阜新确立为我国第一个资源型城市转型试点市，从此，阜新开始了探索中国特色的转型“突围”之路。

（一）以产业转型启动经济转型。采用的是“产业创造”和“产业升级”两种动力。实施“产业转换+产业延伸”复合模式，这种启动机制的具内容是：一方面大力发展现代农业，培育食品及农产品加工业，努力将该产业发展成为城市经济新的主导产业；另一方面大力发展煤化工和各类电力产业，延伸以煤为基础的深加工产业和旁侧产业，继续巩固原有的基础产业。

（二）以项目注入推进经济转型。一是加大招商引资。“十五”期间累计招商引资250亿元，为“九五”时期的5.3倍。“十一五”期间，累计招商引资383 亿元，是“十五”时期的2.9倍。二是争取国家项目。科技部在阜新实施了13个现代化农业科技专项，在阜新国家农业科技园区建立了10个农业科技研发中心。[3]

（三）以促进就业稳定经济转型。一是创造就业岗位。一方面大力发展农业。农业与第二产业相比，投资少，见效快，安排人员多。工业项目每安排一个劳动力，固定资产投资在20万元以上；而搞农业，每个劳动力只需3～5万元，而且可以当年见效。另一方面扩大劳务输出。县区每输出一名下岗职工，市政府配备50元工作经费，超额一人奖100元。二是搞好就业服务。一方面加大培训力度，重点免费培训“4050”人员（就是40岁、50岁以上人员）、“零就业家庭”子女。另一方面健全劳动力体市场体系，形成了以市级劳动力市场为中心、县区劳动力市场为骨干、街道和乡镇职业介绍机构为补充的网络。

（四）以环境建设体现经济转型。进行生态环境建设，突出封山育林、科学造林。进行城市环境建设，突出街道建设、河道治理。进行生活环境建设，突出棚户区改造、沉陷区治理。进行矿区环境建设，突出土地复垦、矿坑治理。

三、主要成效

十多年的经济转型使阜新获得了新生。

（一）经济长足发展。阜新转型开始之前，GDP 总量停滞不前，1996～2000年始终在65亿元左右徘徊。转型开始的2001年GDP总量迅速增加，持续上升到2009年288亿元。 转型开始之前，经济增长率始终在10%以下，甚至在1997 年和1999 年出现负增长。但是从全面启动转型的2002年开始，经济都在10%以上增长 ，最低的2006 年也达到了11 %，2002～2004年、2007～2009年这6年经济增长都在20 %以上，大大快于全国与辽宁同期的速度。[4]

（二）社会稳定加强。阜新转型以来的失业率下降和收入增加为社会稳定奠定了坚实的基础。城镇登记失业率由2002年的8.7%逐年下降到2009 年的4.3 ％。城乡居民的人均收入自转型开始以后持续快速上涨。2009年，城镇居民人均可支配收入和农村居民的人均纯收入分别是2001年的2.57倍和5倍。[5]

（三）环境明显改善。一是“三废”利用能力提高。“三废”再利用的产值由2005年的4149.5万元上升到2009年的17784万元，提高到辽宁所有城市的中上游水平。二是城市绿化面积增大。由2005年的1928公顷上升到2009年的2306公顷，人均公共绿地面积从2001年的4平米上升到2009 年的10平米。[6]阜新已由重度污染城市晋升为省级园林城市。

2011年6月，阜新市第十一次党代会明确提出，全力创建全国资源型城市经济转型示范市。从全国第一个资源枯竭型城市经济转型试点市到全国资源型城市转型示范市，可谓华丽转身，吸引眼球。由“试点”到创建“示范”，仍是转型试点工作的探索过程，其过程本身就具有示范意义。创建转型示范市，是转型试点的进一步深化和延伸。

四、分析与启示

阜新转型的经验给资源型地区转型以深刻的启示。

（一）“适时”推进经济转型

“时”就是时机、契机或机会。推进经济转型，必须善于把握时机，及时推动。资源型地区转型要善于抓两种时机，一是最佳时机，二是有利时机。有利时机包括政策时机和形势时机。

对于煤炭资源型地区来说，抓最佳时机，就是要在资源型产业成熟阶段着手转型，不要等资源枯竭了再转型。一般来说，产业的发展有一个成长和衰退的过程。在产业成熟阶段启动转型具有较大的主动性：一方面，原有资源产业有做大做强的深化发展空间；另一方面，这时也是资源型地区财力强盛的时期，可以结合资源型地区现有的产业基础与发展趋势，选择和培育对整个资源型地区的区域经济发展具有带动作用的非资源主导产业。如果在产业衰退以后才启动转型，在此情况下，原有资源产业已经衰退，新兴产业还没有成长起来，就会出现产业断裂，造成经济 “塌陷”，转型必然艰难。

阜新曾经失去了机遇。1985年12月12日，时任阜新市委书记的马波以一封公开信的方式，发出了转型的呼唤。他说，按照煤炭企业的发展规律，阜新矿务局在20年后将进入萎缩期，如果现在不迅速采取有效措施把其他工业发展起来，阜新20年后将陷入严重的困难。而马波的信在当时没有得到重视，相当多的阜新人还在强调自己的资源优势，沉浸在“北方煤都”的辉煌里，最终没能抓住20世纪80年代产业成熟时转型的最佳时机。实践的发展印证了马波的话，早在2000年，还没到马波说的20年后即2005年，阜新就已陷入全面困境。资源型地区应该深刻吸取阜新的教训，特别是当前处于产业发展成熟阶段的资源型地区应该以时不我待的精神，赶快启动转型。

阜新虽然没有抓住最佳时机，但是抓住了被国务院确立为转型试点市的千载难逢的有利时机，成功转型，获得了“再生”。

从目前来看，煤炭资源型地区转型有两大机遇。一是党十八大的一系列新部署，特别是关于“加快经济发展方式转变”和生态文明建设方面的政策；二是“十二五”期间我国仍处于发展机遇期的大好时机，工业化、城镇化高速推进，必然对能源、原材料、工业装备和制造有大量的需求，这都给转型发展提供了基本动力和空间。当然，各个资源型地区的情况不同，除了抓好普遍的机遇外，还需要抓住自身特有的机遇。如作为典型煤炭资源型地区的山西，还有其他几个难得的机遇。一是有作为国家资源型经济转型综改试验区和循环经济试点省的政策；二是山西有50个边远山区县享受西部大开发的政策，4个老工业城市享受“振兴东北老工业基地”的政策；三是当前山西正处于煤炭企业兼并重组取得成功的大好时机。

（二）“适地”推进经济转型

“地”就是条件。各地的情况不一样，转型要因地制宜，发挥比较优势。

在经济转型过程中，阜新充分认识并依托各种优势。一是依托煤炭技术优势，巩固发展煤炭产业。转型开始以后，依托自身在煤炭开采领域的已有技术，深部找矿，使年煤产量维持在1000万吨，为转型赢得了时间。与此同时，充分利用海州露天矿关闭破产企业的技术、装备和人才优势，对内蒙古白音华煤田进行了开发。在此基础上，阜新充分利用蒙东地区丰富的煤炭资源和自身的煤业基础，拉长煤炭产业链，发展煤化工产业。二是立足土地资源优势，发展现代农业。农业是土地密集型产业，对气候的要求高。阜新人均耕地5.6 亩，是全国的4倍，人均耕地、平地、草地均居辽宁省第一。阜新属大陆性季风气候，日照充足，有利于农作物生长，适宜发展农业。[7]三是依托风能资源优势，发展风电产业。阜新地处辽北丘陵地带，属于风能丰富带。各类风能指标都在三级以上，大大高于全国平均水平，有利于发展风电。转型以来，依托风能优势，风电项目发展迅速。2010年底风电装机容量累计完成167.5万千瓦，预计到2020年将成为辽宁省唯一的千万千瓦级风电基地。[8]

煤炭资源型地区因地制宜地推动转型发展，最重要的是充分认识自己的优势，做好煤炭、文化两篇大文章。一应依托地下煤炭资源，做好煤炭文章。要不断提高煤炭开采的机械化、信息化、智能化水平，提高煤炭洗选率，推动煤炭安全生产状况根本好转，实现煤炭本身的高效绿色安全发展。在此基础上，依托煤炭资源优势，发展煤化工业、煤炭物流业、煤炭装备制造业、煤炭节能环保业、煤炭文化创意业，实现产业结构多元化、合理化、高级化，实现由煤炭大省向以煤为基的现代产业大省的跨越。二应依托地上文化资源，做好文化文章。许多煤炭资源型地区历史悠久，人文荟萃，拥有丰厚的历史文化遗产，应依托这些丰富的文化资源精心打造好特色文化产业区。

（三）“适市”推进经济转型

“市”就是市场经济。资源型地区虽然是在计划经济条件下形成的，但是它的转型是在市场经济条件下进行的，必须遵循市场经济的规律，充分发挥市场机制的作用。

阜新转型，坚持按照市场经济的要求来运作，努力培育适应市场经济的主体。一是加快国有企业转制。通过股份制、私有化改造，推动国有企业进入市场。2001年到2008年七年累计完成各类国有企业转制326户。二是大力发展民营经济。走“以小为主，以多取胜”的路子，放心、放手、放开发展民营经济的同时，加大对民营经济的扶持力度，让民间资金尽可能多地转化为经营资本。民营经济占全市经济的比重由2000年的27%上升到了2008年的62.5%。

煤炭资源型地区转型必须适应市场经济的要求，减少政府对微观经济的过多干预。为此，必须深化政府审批制度改革。可供参考的方案有四种。一是推行“并联审批制”。对不符合市场经济发展的规则、不利于企业健康发展的审批事项一律予以废止。对审批环节能并的并，能合的合，并对所有环节实行“一站式”审批，坚决制止有关部门派驻行政审批服务中心的办公人员成为“收发员”和“二传手”的现象。二是推行“限时审批制”。根据各类审批项目的难易程度，制定相应的项目审批时间。对于条件具备、手续齐全的项目，有关部门应在规定时间办理完成。三是推行“超时默认制”。对于条件具备、手续齐全的待审批项目，有关部门由于种种原因没有在规定时间出具办理意见的，应视为审批部门默认同意。四是推行“网上审批制”。推行审批联网，实现项目报批网络化，降低审批成本，提高审批效率。

（四）“适势”推进经济转型

“势”就是趋势。资源型地区在转型过程中无论是接续产业的选择还是替代产业的培育，都必须紧跟产业发展的时代步伐，符合国内外发展的大趋势。

阜新“退二进一”，把发展现代农业、绿色农业作为替代产业，适应了产业发展的趋势。从国际来看，一些国家把现代农业作为主导产业，已成为非常富有的国家。荷兰大力提高农业劳动生产效率，在20世纪末农产品净出口超过美国而高居世界第一，成为世界上经济最发达的国家之一。丹麦以现代农业立国，芬兰是世界上现代林业强国。从国内来看，中央一直高度重视农业，又在2006年底把发展现代农业作为新农村建设的首要任务。阜新转型之初，将发展方向转向农业，现已形成了公司＋基地＋农户的产业模式，形成了从种子、种植、加工到销售的生产链条，形成了从种猪繁育、商品猪供应、生猪饲养、屠宰加工到进入市场的产业链条。阜新食用菌、白鹅、肉驴、肉羊、花生都实现了规模化种养、标准化生产，种苗、种畜实现全覆盖，良种化率达到90％以上。阜新农业符合现代农业规模化、标准化、良种化的趋势。

煤炭资源型地区转型必须依托煤，延伸煤。作为支柱的煤炭产业应努力适应国际国内煤炭产业高集中度的大趋势，引领煤炭地下气化的新潮流。为此，首先应进一步提高煤炭产业集中度。研究认为，在一个市场中，生产相同产品的前4位企业的市场集中度只有在40%以上，这个行业的竞争才是比较有序的；低于40%，这个行业的竞争就会出现混乱。国际上几个主要产煤国如美国、南非、印度等前4位的煤炭企业的市场集中度都超过40%。而我国前4位煤炭企业的市场集中度到2006 年才只有18.14 %。所以，提高煤炭企业的集中度显得尤为迫切。当前，国内大型煤炭企业集团的发展步伐不断加快。煤炭资源型地区要想在未来激烈的能源竞争中处于主动地位，必须进一步提高煤炭产业的集中度。第二，尽快推动煤炭资源型地区煤炭地下气化事业发展。煤炭地下气化不仅可以回收老矿井遗弃的煤炭资源，而且适合于开采难以开采的的薄煤层、深部煤层和“三下”（路下、水下、城下）压煤。煤炭地下气化的固体废弃物留在地下，有助于减少生态破坏和地表塌陷量。从国际看，早在1933年，前苏联就开始进行煤炭地下气化现场试验，1979年德国和比利时对约870米深的煤层进行了高压气化。从国内来看，1996年中国矿大完成了唐山刘庄煤矿煤炭地下气化工业性试验。煤炭资源型地区应加快推进煤炭地下气化工作。

（五）“适综”推进经济转型

“综”就是综合。经济转型的推进是综合的，是上上下下、方方面面共同的事情。

阜新转型是在中央政府、地方政府等共同努力下实现的。中央政府对阜新转型给予大力支持。一是由国家计委牵头，成立由14个中央部委参加的辽宁阜新经济转型协调工作小组，专门协调处理试点工作中的有关问题和进行宏观指导。二是国家在转型试点之初为阜新确定了23个重点转型项目，帮助其解决历史遗留问题、恢复生态体系、推进产业转型。批准在阜新设立国家级的农业科技园区，并给予相应的优惠政策；支持阜新14个资源枯竭煤炭企业的破产计划，为沉陷区治理提供资金支持。三是国家发改委主动协调华能集团等风电企业到阜新进行大型风力发电项目建设，并将阜新列入全国百万千瓦风场规划重点。四是国务院在2007年把阜新列入第一批资源枯竭型城市名单，并在中央财力性转移支付资金方面给予了重点倾斜。

辽宁省对阜新转型也是倾力支持。一是把阜新转型试点列为全省“二号工程”，省直各厅局在资金、项目上予以重点倾斜。二是辽宁省委、省政府在2006年专门设立了阜新转型专项资金。三是辽宁省委、省政府在2008年把阜新作为辽宁省“突破辽西北”战略的重点。此外，辽宁省还制定了许多对阜新市的具体优惠政策。

阜新市自身更是全力以赴推动经济转型。转型之初做出了《关于加快阜新经济转型的决定》，具体规划了转型的目标、重点、方向和措施。在推动转型的过程中，出台了30 多份文件，制定了许多有效的政策。如科研院所等来阜新办实体、搞研究，市政府资金上支持，科研用地无偿供应，办公地点及办公设备免费提供。规定专业不对口的科技人员，可以在全市范围内自由流动，任何部门和单位不得设置障碍。

煤炭资源型地区转型必须由中央政府、地方政府、企业共同来推进。从中央来说，应当针对煤炭资源型地区这一特定区域的转型发展制定一些特殊的政策。可从煤炭资源型地区较大的能源贡献以及长期积累的经济社会遗留问题出发，制定相应的扶持性政策，即国家可把手中掌握的资金、资源等，通过投资或其它形式更多地投放到资源型地区，扶持其转型发展。

从地方政府来说，应加快制定或争取更多转型发展的推进政策。无土地使用是当前转型发展最大的制约之一。为此，可以争取国土资源部将煤炭资源型地区作为用地创新的“试验田”。可参照“标准煤”制定“标准地”，通过加大农田水利建设、农业科技投入等，提高土地的粮食产量，新增粮食产量可以折算为相应的“标准地”，取得相应亩数的用地指标。

从煤炭企业来说，首先要从着眼企业自身的发展模式转向融入区域经济的城企互动的发展模式。长期以来，由于管理体制的不同，资源开采企业和地方政府二者缺乏互动，很少沟通，出现了重复投资、效率低下的问题。必须加强二者之间的互动融合。为此，可以采用两种方式。一种是建立地企联席会议制度。以联席会议制度作为地企联系的载体，相互通报工作情况，交流发展规划；另一种是建立地企交叉任职制度。企业领导在地方兼职，地方领导到企业兼职。第二要从封闭式整合发展模式转向开放式横向战略合作发展模式。要学会利用外部资源，借力发展。（案例提供：中国浦东干部学院）