加强基层党组织建设 探索群众工作新途径

珙县“一定四通”群众工作法，是珙县近年来在探索加强基层组织建设和服务群众工作实践中，通过整合县乡村三级组织管理服务资源，借助现代信息网络技术搭建平台，创新推出的一种以“定目标职责和民情直通、服务直通、评价直通、问责直通”为核心内容的服务模式和工作方法。为推进基层执政方式转变，实现服务无缝对接走出一条智慧型的成功路子。《半月谈》总编以“一定四通是党群联系的新桥梁，山沟沟里的马克思主义创新”，来评价“一定四通”的运行实效。省市组织和领导给予了高度关注并批示推广。

一、动因和背景

密切联系群众是我们党长期执政的最大政治优势，是加强党的执政能力建设和先进性建设的基本途径和必然要求。为此，党的十七大报告对党员联系服务群众工作提出了“拓宽党员联系服务群众渠道，构建党员联系和服务群众工作体系”的目标要求，提出了围绕统筹城乡发展新格局，健全“永葆先进性长效机制”的重大科学命题。同时，党的十七届四中全会强调以先进性建设和执政能力建设为主线开展党的建设，提出了“提高党的建设科学化水平”的要求。因此，在当前经济高速发展的社会转型期，通过强化基层组织的服务意识和服务质量来推进工作创新，提升县域社会管理科学化水平，推动实现县级层面党的执政方式的有效转变，也就成了珙县党政的必然选择。

其二，从珙县的实际来讲, 珙县位于川滇交界处，全县辖17个乡镇，拥有42万人口。是典型的山区县和资源县，南北狭长的地理特征和县城位于县域的最北端的地理位置，使得南部乡镇到县城有100公里的里程，南部乡镇群众到县级部门办事尤为困难。过去道路差时群众坐车得4个小时，现在交通虽然有了较大改善，但仍然要2个多小时，群众办事仍然不方便。同时，由于资源开发，特别是煤炭开采带来的厂社矛盾和垮山漏水等善后问题，也是容易引发群体性事件的导火索，对基层的稳定影响很大。也就需要珙县在解决基层群众需求，化解基层矛盾，改进基层组织服务模式和服务方法上有更大的改变。

三是随着通信技术和信息传播手段的日益发展，已经给农村社会带来了深刻的影响。由于信息的不对称，民情不能有序上传，服务难以有效覆盖，决策不能及时跟进，已成为基层工作的一大软肋。因此，如何把现代信息技术、基层组织建设和新时期群众需求三者有机结合起来，更加有效地解决群众实际困难，密切党群联系，成为珙县党政必须面对和解决好的重大现实问题和政治问题。这也为珙县改进基层工作模式，创新推出“一定四通”服务群众工作法提出了必然要求。

二、发展历程

为开辟基层组织建设和发展的新路子，在统筹城乡发展，拓展基层组织服务群众工作渠道，提升县域社会管理科学化水平上展示新作为，珙县县委、县政府主动适应县域基层社会面对的新形势，不断研究新时期的群众心态，不断探索新的党群沟通渠道，在对基层单位解决群众具体困难和问题探索形成的创新载体进行总结提炼的基础上，提出并完善了“一定四通”群众工作法。

2007年，珙县石碑乡党委率先提出和开展流动便民服务工作。该乡党委、人大、政府领导通过集体深入到红卫、红光、光明、飞龙等村，实地查看和现场办公，召开流动班子会，仅用两天时间，就为四村十社的老百姓解决了急需急盼的公路维修和渠堰维修资金问题，受到村社党员干部和群众的称赞。此事在报道后，得到了四川省委组织部领导的批示。

同年，珙县底洞镇在全镇28个村（社区）中创新推行“你点题，我公开，你明白，我清白”为主题的村务“点题公开”活动，将党务政务村务公开的主动权交给群众。在不到一年的时间，全镇28个村就主动公开事项达1326条，群众“点题”83条，办理群众来信来访113件。通过点题公开，激发了群众参与村级事务管理的热情，减少了群众的误解，化解了基层矛盾，及时消除了不稳定因素，得到了四川省纪委、监察部等相关部门的肯定。同时，底洞镇还以此为契机，在全镇镇、村干部中推行服务群众的“代访代办”活动。

2008年，珙县为切实解决基层群众办事难的问题，结合建立保持共产党员先进性长效机制，在总结石碑乡和底洞镇的经验和做法基础上，全面实施“流动便民服务直通工程”， 以“凡事简办、急事快办、政事明办”为理念，通过“便民服务流动到村社、审批服务流动到基层、决策服务流动到现场”的方式开展便民服务。

2009年，珙县在总结“流动便民服务直通工程”的基础上，结合学习实践科学发展观活动的要求，以珙委发〔2009〕15号文件，在全县创新推出“党群服务直通工程”。通过打造县乡村三级党群服务平台和“党群服务中心”，畅通党员群众办事和诉求渠道，采取“窗口受理+远程受理”、“接访接办+代访代办”、“定点服务+流动服务”的形式开展服务活动，并以此作为服务群众、服务基层和服务发展的有效载体建立起长效机制，实现了农村群众办事解难“不出村”，城乡群众投诉求助“不出门”。

2010年，珙县在总结“党群服务直通工程”开展的基础上，结合“创先争优”活动的开展和“拓展工作年”的东风，进一步整合资源，打破城乡体制分割和机关条块分割的工作格局，进行适应大党建的综合改革，搭建起涵盖各职能部门和相关社会组织的扁平化、常态化、规范化的县乡村一体化服务体系和平台，提出并落实“一定四通”的民心党建运行机制，并以此为杠杆推进县域社会管理创新。王家镇党委在推进此项工作中，探索出一套“工作层级倒置、服务需求倒逼、管理角色倒换”的“逆向工作法”，为基层党政走出“路径依赖性”困境作出了成功尝试。

2011年初，珙县县委、县政府印发珙委发〔2011〕11号文件《关于全面推行“一定四通”党群服务模式的实施意见》，作出全面推行“一定四通”党群服务模式的决定。对“一定四通”的内容和要求进行了初步诠释，完善了“一定四通”的运行体系和保障机制。成立了由县委书记担任组长的“一定四通”党群服务工作领导小组。成立了由县纪委书记兼任组长的“一定四通”党群服务监督委员会。成立了由组织部长担任主任的“一定四通”党群服务规范管理办公室。对推进“一定四通”党群服务模式作出筹备、试点、推广、完善的四步规划。

2012年，珙县县委办和县府办以珙委办〔2012〕11号文件，印发了《关于印发珙县进一步深化“一定四通”党群服务模式的实施意见的通知》，对进一步深化“一定四通”党群服务模式，充分发挥基层党组织和党员作用，不断健全完善服务党员群众、推动经济社会发展、促进社会和谐安定、实现县域善治的长效工作机制提出了具体意见。特别是对“一定四通”党群服务模式的具体内容要求、任务和机制、运行渠道和流程作出进一步规范。

2013初，珙县县委以珙委发〔2013〕4号文件，印发了《关于深化“一定四通”群众工作法，创建服务型基层党组织实施意见的通知》，不仅把“一定四通”党群服务模式上升为“一定四通”群众工作法，而且把“一定四通”群众工作法与创建服务型基层党组织联系起来，结合深化基层党组织“三分类三升级”活动的要求，对乡镇党委、村（社区）党组织、机关事业党组织、非公经济和新社会组织的党组织创建成服务型基层党组织提出了具体指标、步骤和要求，把“一定四通”群众工作法的要求全面落实到各项工作中，使之成为引领珙县经济社会科学发展的“导航仪”。

三、内容和具体做法

珙县“一定四通”群众工作法涵盖五个方面内容，即定目标职责，民情直通、服务直通、评价直通、问责直通。具体内容和做法要求是：

打破城乡分割体制，破除部门利益格局，通过整合县域服务资源，在县上成立一办五中心。即规范服务管理办公室和党群、政务、民生、信访、社会互助中心；乡镇统一建立一站五窗口。即建立党群服务站，内设民生诉求、社会事业、经济发展、党群服务、社会服务等五个服务窗口；村上成立党群服务点；组建起包括“1个规范服务办公室+5个县级服务中心+17个乡镇服务分支+259个村级服务点+6879名党群服务联络员”的服务支撑体系。然后通过创建一个信息网络服务和指挥平台，建立一套工作运行机制来推动服务体系的运转，形成县乡村一体化的服务群众工作模式。

（一）定目标职责。就是通过明确服务体系中涉及的单位和个人的责任，使党政服务群众的责任更加刚性。一是定标准。根据不同领域、不同类型单位的特点，分机关、农村、社区、教育、卫生等8个类别，从服务队伍、服务机制、服务保障、服务业绩、群众评价五个方面，分别制定服务标准，为服务群众构建镇（乡）、村全覆盖的网络系统。二是定责权。从县级部门到乡镇村社、从领导干部到普通党员，分别根据岗位职能量化工作职责，形成横向到边、纵向到底的责任体系，有效避免服务群众工作掉链子、踢皮球。三是定流程。规范建立群众生产生活各类需求服务的标准工作流程，明确服务群众工作开始、中止、延时、完成等情形的时限和标准，使服务落实到具体岗位，使承办单位和服务人员随时知晓自己的工作任务和目标。

（二）民情直通。做到群众愿望从群众中来，使党政服务群众的内容更加切实。通过健全民情收集、研判机制，让群众诉求畅通直达，使决策更加科学民主。一是畅通渠道聚民意。依托党群服务中心、基层服务站点，“一定四通”网络服务平台，以及定期开展的党员干部下访、公开接访活动，构建起上下贯通、协调联动的民情收集网络，并将收集的信息形成“一户一表、一社一册、一村一帐”的民情数据库。人民群众只须拨打4312345服务热线或借助上述任一渠道，就可以反映自己的诉求。二是定期研判剖民情。对民情数据库进行分类别梳理、分条块交办，定期对群众工作薄弱环节进行排查分析，将共性问题和重大问题形成《民情专报》供县委、县政府决策参考。三是一线决策顺民心。针对群众反映强烈的民生问题，特别是基础设施、发展项目等涉及群众利益的重大事项，县委把常委会开到基层一线，乡镇把党委会开进田间地头，回应群众期盼，彻底改变“党政会议室决策、基层悬空式落实”现象。

（三）服务直通。干部服务到群众中去，使党政服务群众的方式更加亲近。围绕“便民、利民、惠民”，推行“逆向工作法”，根据群众需求倒逼服务方式转变，实现农村办事找一个人、县乡办事进一扇门。一是群众点题服务。依托县乡村三级服务网络，提供服务窗口、网络站点、热线电话等多种方式让群众自主选择，通过群众“点题”、干部“答题”，确保服务更加贴近群众。二是干部代办服务。明确村（社区）干部、乡镇驻村干部为代办员，对村级不能办理的事项全程代办，实现“群众动嘴、干部跑腿”的角色转变。三是组团流动服务。县委从县乡机关择优选派300名余党员干部，组建了27支党员流动服务队，通过便民服务流动到村社、审批服务流动到基层、决策服务流动到现场等面对面方式，到全县259个村（社区）开展巡回服务。

（四）评价直通。服务效果由群众评价，使党政服务群众的成效更加直接。以群众满意为评判标准，通过“三位一体”的服务评价体系来检验服务的效果。一是即时评价。坚持“一事一评价”，在每个服务事项办结后，由服务对象现场通过电子评价仪进行满意度评价。二是跟踪评价。县委成立规范服务管理办公室，安排专人对所有办结事项进行逐一电话回访，跟踪了解办事群众的服务评价。三是定期评价。通过开展“万人评风”活动，定期对服务中心、窗口单位进行满意度测评，测评结果面向社会公开。综合评价结果作为基层党组织和党员干部评先评优的重要依据。

五、问责直通。改进工作到群众中去，使党政服务群众的行动更加自觉。坚持“动真格、用重拳、促转变”，通过完善问责机制，促使党员干部变压力为动力，改进群众工作。一是超时问责。实行电子限时服务“红绿灯”机制，对超过规定时限的，系统自动亮“红灯”报警，并生成手机问责短信报告有关部门领导和县级分管领导。二是差评问责。对群众满意度低于80%的，由县“一定四通”党群服务中心责成单位负责人对相关人员进行谈话提醒；谈话提醒超过3次的，严肃追究领导班子和有关人员责任。三是逆向问责。对软弱涣散、工作不力的村级组织负责人，经本村10名以上党员或村民代表联名；对群众观念淡薄、工作不在状态的乡镇班子成员，经辖区内三分之一以上村级党组织联名，可提请启动问责或罢免程序。

四、效果和产生的影响

创新探索取得创新的效果。珙县自2010年开始推进“一定四通”群众工作法以来，在不到四年的时间里，通过信息网络平台就受理了公共服务事项约7万件、代办行政审批约3万件、解决群众急难愁盼诉求近1万件，每年为群众节约办事成本约1000万元。因为问责，全县已有5名村（社区）主任受歇职处理，7名村党组织书记和14名科级干部受到党纪或行政处分，8名村（社区）党组织书记、4名乡镇领导干部和3名部门领导干部因服务不得力而被基层联名问责，经组织查实后受到免职处理。推行“一定四通”群众工作法，有效解决了“群众办事困难、政府服务软弱、干部作风拖沓”的问题，实现了“基层执政科学化、智慧服务零距离”。因而，赢得了人民群众的普遍赞誉。

珙县“一定四通”群众工作法，作为珙县创新打造的网络化、全覆盖、零距离的服务群众模式，得到了各级领导的高度关注。2011年4月22日，时任宜宾市委书记杨冬生专程到珙县调研并指出：“‘一定四通’模式进一步拓宽了群众的诉求渠道，扩大了群众‘话语权’，转变了干部职能和行政决策方式，密切了党群、干群关系，要更好地梳理、总结、推广这一好做法、好经验。2011年6月9日，宜宾市学习推广文建明工作法和珙县“一定四通”工作模式暨创先争优推进会在珙县召开，“一定四通”党群服务模式在全市进行推广。2012年1月，中组部在乐山召开的农村基层党建工作专题座谈会上，对珙县做法给予了充分肯定。同年，四川省委组织部研究室也专程到珙县调研，提交了名为《转变执政方式创新社会管理的生动实践——珙县创建“一定四通”党群服务机制推进县域社会管理科学化的调查报告》的专题报告，省委组织部领导作出推广批示。

“一定四通”群众工作法，作为基层创新服务群众的一种新方法，得到了众多组织内刊和新闻媒体的关注和高度评价。近年来，对珙县“一定四通”群众工作法进行追踪报道的省级以上组织内刊和新闻媒体有《半月谈》杂志、四川省委组织部《四川组工通讯》、新华社《高管专供信息》、四川省委组织部网站《四川组工网》、新华网四川频道等。中国共产党新闻网则进行了多次报道。

五、理论价值

通过分析珙县“一定四通”群众工作法的创设目的和运行机制及发挥的作用，我们认为其思想理论价值主要体现在三个方面：

一是把党的指导思想与珙县的县域实际结合起来，是对马克思主义政党始终坚持的“为人民谋利益”思想和走群众路线道路的创新探索。人民群众是历史的主体和历史的创造者，人民当家做主、人民利益落到实处，是社会主义和马列主义的真谛。正如毛泽东同志所提出的：“为什么人的问题，是一个根本的问题”。这个根本，关系到我党的唯一宗旨，决定着一切工作的出发点和归宿。又如江泽民同志在党的十五届六中全会上指出的：“抓党的作风建设，出发点和落脚点都要归结到始终代表最广大人民的根本利益上来，归结到立党为公、执政为民上来，归结到关心群众疾苦、全心全意为人民服务上来。”珙县“一定四通”工作模式通过搭建干群连心桥，让干部接地气，为解决当前领导干部中普遍存在的精神懈怠、作风飘浮、办事拖拉推诿等问题开出了一剂良药，是“立党为公、执政为民”的生动实践。同时，“一定四通”坚持“笑脸开门迎、办事无障碍”的服务理念，通过开发链接县乡村三级的服务信息传输网络体系，实行办事大厅“一站式”服务、县乡村“网络化”管理、规范服务管理办公室全程电子监督，构筑了新时期农村办事不出村、乡镇办事不上楼、县上办事一条龙的网络化服务格局。通过一体化的管理服务，使城乡群众切切实实感受到了各基层党组织和党员干部全心全意为人民服务的优良作风，凸显了基层党组织“做群众工作，走群众路线”的根本要求。正因为如此，《半月谈》杂志认为：“一定四通是党群联系的新桥梁，山沟沟里的马克思主义创新”。

二是对基层组织在执政理念和执政方式上的转变和创新。邓小平同志1985年5月在《在全国教育工作会议上的讲话》中指出：“什么叫领导？领导就是服务。”领导就是服务的科学论断，揭示了社会主义领导的本质属性。如何做好新时期的领导工作呢！正如胡锦涛所强调的那样，要切实做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”，要把“始终保持党同人民群众的血肉联系”作为保持和发展马克思主义政党先进性的根本点,作为提高党的建设科学化水平的重要任务。珙县“一定四通”群众工作法正是以提高基层组织的服务能力和水平来保持党同人民群众的血肉联系，在基层党建与基层治理之间找到了最佳接点，探索了以社会管理创新推动执政方式转变的有效路径。珙县“一定四通”群众工作法给珙县带来的巨大变化，让群众办事更加便捷、干部作风更加亲民、县情民意更加清楚、管理运行更加有序。它不仅是转变干部作风、密切党同人民群众血肉联系的有效载体，也是充分激发基层党组织和党员干部展示党的先进性的重要平台，更是转变党的执政方式、推进服务型政党建设的生动实践，产生并释放着积极的价值意义和社会效应。

三是为基层推进县域善政、善管、善治，实现“郡县治，天下安”闯出了新路子。社会管理是和谐之基、稳定之源。为此，胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上特别强调，“要加强和创新社会管理，最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”。当前，时值发展的转型期、改革的攻坚期、利益的博弈期和矛盾的凸显期，提高社会管理科学化水平，已经成为我们党巩固执政基础，维护社会安定和谐的首要问题。加强和创新社会管理，重点在基层，难点也在基层。作为社会矛盾重点发生的县域基层，如何做到县域善政、善管、善治呢！正如四川省委组织部研究室在调研后提出的：“珙县模式”的最大出发点在于，善政重在利民、善管重在服务，必须以党群服务的无缝覆盖，推动实现固本强基、民安县治。珙县也正是依托珙县“一定四通”群众工作法的“民心党建”服务机制为杠杆探索创新基层治理模式，提高了县域社会管理科学化水平，促进了县域社会和谐稳定和改革发展。

六、现实意义和启示

珙县“一定四通”群众工作法作为一种充分利用县域服务资源，通过构建县乡村一体化的服务模式，有效解决当前“群众期望大、政府服务软、干群关系差”问题的创新方法。其现实意义和启示也主要体现在三个方面：

一是破解了当前基层党政面临的困境，为提升基层组织的服务能力提供了新模式。当前，县级基层党政面临“五大困境”：一是财政困难，随着经济发展的提速，利益博弈的加剧，群众诉求的增多，县域基层的事情越来越多而财力增长愈加困难；二是权力困局，随着财权的上收、事权的下放，基层权力越来越小而责任越来越重；三是行为困惑，“问责风暴”下的动辄得咎，使基层党政应该做的做不了，一些不该做的依然要做；四是管理困扰，外有城乡二元分割，内有部门和条块分割导致效率低下；五是干部困倦，基层工作辛苦、压力大，加之体制机制建设的滞后性，具体行政行为难以最大限度满足新时期群众的愿景。要破解这些困境，提升基层的服务能力，必须探索新的基层治理机制和社会管理模式。珙县“一定四通”群众工作法作为一种基层工作新模式，通过整合县域资源，建立各部门密切配合、县乡村联动的一体化治理和服务机制，打破了城乡体制壁垒和机关条块分割的工作格局，放大了基层组织的服务能力，发挥出多级组织的整体合力，解决了单靠某一级组织去做却做不了的问题，在提升基层组织的服务水平和办事能力中，最大限度满足群众的愿景，更好的促进县域社会的和谐。

二是坚持与时俱进和智慧引领，为提升基层组织的服务质量搭建了新平台。社会在飞速发展，各种信息技术在推广使用，人们的思想观念在不断提升，这就要求我们的基层组织在服务理念和服务手段上也要跟上时代的步伐。珙县“一定四通”群众工作法之所以能让服务和管理实现全天候、全覆盖，充分体现智慧型服务和管理，关键是将现代信息技术引入服务手段的更新和创新平台的打造，这也是珙县“一定四通”群众工作法的一个主要创新亮点。通过开通全天候服务热线，利用现代网络通讯技术建立服务平台，进行远程代理，实施窗口监控、过程监管、数字评判，进一步拓宽了服务的范围，提高了服务水平和服务效率，使基层组织的服务更具特色和更有生命力。

三是始终坚持服务群众的理念，为基层组织建设和工作创新找到了突破口。全心全意为人民服务是转变基层组织和干部的作风，密切党群、干群关系的根本途径和要求。珙县“一定四通”群众工作法之所以能取得凝心聚力的显著成效，关键在于坚持“民情从群众中来、服务到群众中去、评价从群众中来、改进工作到群众中去”的要求，始终把服务群众作为杠杆和纽带来构建了和谐的党群干群关系。它在为全体党员和干部搭建服务群众工作平台的同时，更落实了责任机制，形成了全体党员和干部“不能不服务、不敢不服务、不得不服好务”的氛围，从而促进了基层作风的转变和基层组织形象的整体提升。同时，从珙县最先开展“流动便民服务直通工程”，到推广“党群服务直通工程”；从推行“一定四通”党群服务模式，再到工作“一定四通”群众工作法，也充分说明了，只有紧紧抓住服务群众这条根本路线，基层组织建设和基层工作才会有生命力，全心全意的为人民群众服务，才是创新的不竭动力和力量源泉。（案例提供：中国浦东干部学院）