让民作主 让利于民 让民满意

2009年12月31日，国务院国发〔2009〕44号文《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》为海南经济发展带来了新的发展机遇。2010年以来，随着海南国际旅游岛先行试验区正式落户海南陵水黎族自治县黎安片区，海洋主题公园、大型免税购物城等大项目相继落户，给陵水经济社会带来了大发展机遇的同时，征地拆迁工作的压力也陡然增大。陵水县不断创新和完善征地补偿安置机制，探索施行让民作主、让利于民、让民满意的“三让”征地拆迁新模式，坚持“土地权益人利益不受损、发展权有保障”的基本方向，充分发挥被征地农民参与征地补偿安置的积极性，留足发展机会和发展资源，保障农民的发展权，让农民共享经济发展成果，妥善高效地完成了征地拆迁安置工作，为破解征地难题提供了新的实践范例。

一、案例背景

陵水是个黎族自治县，位于海南岛的东南部，东南濒临南海，东北与万宁市交界，西南与三亚市毗邻。全县南北长40公里，东西宽32公里，海岸线长57.5公里，总面积1128平方公里。全县总人口36.46万人，陵水县的民族主要为汉族、黎族、苗族，黎族占总人口的55%。全县土地总面积为112124.29公顷，其中农用地面积91412.97公顷，建设用地面积9339.79公顷，未利用地11371.53公顷，耕地保有量为25493.00公顷。2010年，海南国际旅游岛陵水海洋主题公园项目落户海南陵水县，项目涉及黎安、新村、三才3个乡镇，大墩村、后岭村、岭仔等9个村委会，14个自然村，共计5476户，被征地需安置人口23709人。其中黎安镇大墩村委会行政区域内的土地为9387.26亩（国有土地6287.7亩、集体土地3108.56亩），黎安镇大墩村委会共987户，3480人。村民主要经济收入是以养殖麒麟菜、鱼虾，种植红灯笼辣椒、日本红番薯和反季节瓜菜为主。因涉及征地范围广、安置人员多，要妥善解决好征地拆迁工作，给陵水县政府带来了前所未有的大挑战。

二、主要做法

（一）让民作主，调动农民参与征地拆迁工作的积极性

1、政府委托村集体实施征地拆迁，充分调动农民参与征地拆迁和监督抢建抢种的积极性，化解征地拆迁中的“顽疾”。为了多拿补偿款，抢种抢建现象在各地的征地工作都是个顽疾，抢种抢建违法行为提高了政府的征地拆迁成本，也容易造成农民赔偿之间的不公平，提高征地难度。陵水县一改过去由政府国土部门实施征地拆迁的作法，将征地拆迁工作委托给村集体承担，实行土地和地上青苗附着物补偿拆迁捆绑包干的实施办法，将地上青苗附着物的补偿费（以被征地土地面积为基数、统一按照每年2万元的标准的方法计算）、征地拆迁工作经费（按照青苗附着物补偿费的10%计算）、不可预见费（按照青苗附着物补偿费的10%计算）和土地的补偿费（5.7983万元/亩）统一打包给被征地村集体，节余的包干费用作为村集体的产业和公益事业的发展资金。县政府积极引导被征地村集体成立村办股份有限公司，所有被征地农民都是村办股份有限公司的股东，对青苗附着物补偿拆迁有充分的知情权和监督权，节余下的补偿和工作经费由他们共同拥有。这样的方式改变之前政府作为征地拆迁实施的主体模式，将征地拆迁实施主体变为被征地的农民，及将被征地农民的利益捆绑在一起。这样一来，农民就会有这样的认识，如果你家抢建了，我家的利益就受损，如果在青苗、坟墓上的补偿资金多了，留给公司发展的资金就少了，可开发的项目就少了，自己的利益自然也少了。因此，村民不仅主动参与征地拆迁，而且自发组织起监督抢建抢种的巡逻队，使抢建抢种现象大大减少。

以黎安镇大墩村为例，该村村民不仅得到了6000多万元的青苗附着物补偿费，且节余800多万元包干费，利用该笔钱作为其中一部分资金办起了混凝土搅拌站和节能环保砖厂，并已建成投产产生了效益。在实施土地征收时，大墩村拆迁公司并没有聘请评估公司，而是通过村民代表大会，组织村民对地块上的附属物进行自主评估，这项工作又节约近100万元的评估费。政府通过委托村集体实施征地拆迁，充分调动了农民参与征地拆迁和监督抢建抢种的积极性，化解了征地拆迁中抢种抢建的“顽疾”，政府征地拆迁成本也大大降低，从以前每亩15万元降到现在的9万元左右，实现了政府和农民的“双赢”。

（二）让利于民，确保农民作为土地权益人的权益

1、选取最高的征地补偿标准，确保土地权益人的利益，并将优质的土地资源安排给老百姓。为了解决征地补偿标准偏低、相邻地块差异大、具体执行中随意性大等被征地农民反应强烈的问题，陵水县采用就高不就低的征地年产值标准和征地青苗补偿标准，而且在同一类区域内推行统一的补偿标准。按照海南省人民政府批准实施的《陵水县征地统一年产值标准和征地青苗补偿标准》，一类区域的年产值补偿标准为5.7983万元/亩，二类区域4.8237万元/亩，三类区域4.1664万元/亩，平均比国家规定的最高标准（按前三年农作物平均产值的8倍、林业平均产值12倍计算）提高了近3倍，有的地方提高了6倍多。在具体实施中，本着“让利于民”的原则，对征收集体农用地统一按照5.7983万元/亩的最高区域标准执行，对依法收回农村集体经济组织长期使用的国有农用地或闲置建设用地，以及交原农村集体经济组织使用的国有存量建设用地的，均按征用集体农用地补偿标准的60%（即3.4789万元/亩）补偿给使用土地的集体经济组织。

2、推行“留地安置”、“换地安置”等长远发展安置方式，让被征地农民发展权得到有效落实。为了保障老百姓的发展权，陵水县将部分具有商业价值的土地通过“留地安置”、“换地安置”的形式配置给农民。具体做法是：凡在陵水县土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内征用农村集体土地的，都按征用总面积的8%比例征收为国有，再留给被征地的农村集体经济组织使用，并和社会主义新农村建设节约出来的村庄建设用地整合在一起，将城镇建设用地范围内基础设施最完善、地理位置最佳的地块安排给被征地的农村集体经济组织使用。

以黎安镇大墩村为例，在建设海南国际旅游岛陵水海洋主题公园项目中，县政府共征用大墩村集体土地3108.56亩，按8%的比例留给大墩村248.68亩留用地；通过社会主义新农村建设节约出来的村庄建设用地389亩，把这两部分土地（248.68亩留用地和389亩集约节约的村庄建设用地）整合在一起，将海南国际旅游岛陵水海洋主题公园所在规划区内的地理位置最优越的、规划确定的商业、住宅为一体的地块优先安排给大墩村委会使用。大墩村委会将389亩土地包装项目进入市场“招拍挂”融资，得到6.1462亿元的收入，将该笔收入用于大墩村新农村建设和村办企业发展资金。目前大墩村的社会主义新农村建设工程已全部完工。黎安镇大墩村共987户，每户规划建设的宅基地175平方米，户均建筑面积为253平方米，每户253平方米的小洋楼已全部投入使用。建成每人10平方米的商业铺面，并配套建设敬老院、幼儿园、卫生院、文化体育活动中心，农家书屋等公共设施。

（三）让民满意，保障被征地农民的长远生计

1、保障长远生计，积极帮助分散的被征地农民组成发展二、三产业的经济实体。做好征地拆迁工作不仅保障征地农民的眼前利益，还要保障长远生计。为了让被征地农民分享项目建设发展成果、防止在征地补偿费花完后长远生计无着落，陵水县积极帮助分散的被征地农民组成发展二、三产业的经济实体。

以黎安镇大墩村为例，在县政府的引导下，被征地的大墩村委会成立了村级股份公司——大墩民星实业股份有限公司。每个村民都是平等的股东，县政府对村级股份公司注资200万元作为启动资金，另外配备一辆价值10万元的工作车辆，还出资8万元进行先期公司注册。目前该公司利用村办项目融资等得到的建设资金，建立起工程队、环保蒸汽砖厂、混凝土搅拌站等。除了启动资金扶持外，县政府还把技术含量较低的产业产品采购向村级公司倾斜，把开发建设过程中如园林绿化、土石方、建材、土地平整等工程交给村办公司实施，项目建成后将风险较小、收入较稳定的如出租屋、商铺等产业交由村办公司建设经营。公司建设的环保蒸汽砖厂、混凝土搅拌站等也已建成投入生产，按照设计的生产规模，每年利润可达3500万元，全村每人每年可分到利润1万元。2013年1月中旬，大墩民星实业股份有限公司实施了第一次分红，每名村民获得了3000元。正如被征地农民所说：“我们的芒果树是没了，西瓜也不能种了，但我们将有商铺、酒店、厂房这些能下蛋的‘鸡’，日子会越过越好”，据悉，一些外出务工人员和本地走出去的大学生也纷纷回乡创业。

2、加大培训力度，将被征地农民全部纳入全县就业培训体系。为了让被征地农民尽可能充分就业，陵水县除了要求村办企业和项目建设中的就业岗位要优先吸纳被征地农民外，还将被征地农民全部纳入全县就业培训体系，并明确规定每个新上的建设项目吸纳被征地农民就业人数不少于该项目用工人数的30%，每年提供给被征地农民的公益性岗位不少于全县年度新增公益性就业岗位总数的30%。

3、完善基本养老保险，保障失地农民老有所养。为了让失地农民真正老有所养，陵水县除严格按照《海南省被征地农民基本养老保险暂行办法》规定外，还出台了《陵水县被征地农民基本养老保险实施方案》，建立了被征地农民基本养老保险统筹准备金制度，明确要求从国有土地出让金总价款中提取10%的资金作为被征地农民基本养老保险统筹准备金，确保被征地农民的基本养老保险待遇能按时足额领取。

三、主要成效

（一）妥善高效地完成了征地拆迁安置工作

陵水县政府通过施行让民作主、让利于民、让民满意的“三让”征地拆迁新模式，快速高效地解决好了征地拆迁问题。以黎安镇大墩村为例，陵水县政府用不到60天的时间就完成大墩村村委会9387.26亩土地地上青苗和附着物的补偿工作，一个星期内就完成918户村民房屋拆迁赔偿评估，一天当中就完成301户的坟墓赔偿工作，创造征地拆迁工作中的“陵水速度”。

（二）积极推进了陵水新农村经济发展

陵水县政府在征地拆迁中留足发展机会和发展资源保障农民的发展权，让农民共享经济发展成果，极大地推动了陵水县新农村经济的发展。以黎安镇大墩村为例，自征地拆迁工作开展以来，大墩村在该村党支部的带领下，开展社会主义新农村建设，整合村庄建设用地，在预留足够的居住和发展储备用地外，将村内部分土地进入市场融资，所得资金用于村民的拆迁补偿和建设安置房以及村庄的基础设施，余下自己用于发展实体经济。该村成立了陵水第一个村级股份公司，在一、两年时间内先后建立起工程队、环保砖厂、石料搅拌站等，仅2011年下半年就盈利1000多万元，2012年，全村总收入约2400多万元，人均收入从2010年的3500元提高到6800元。通过整合土地资源489亩，建设大墩新农村“幸福家园”，全村村民无偿分配987幢别墅，每幢建筑面积253平方米。新农村内还配套了敬老院、幼儿园、文体中心、商业铺面等公共设施。全村不但实现了硬化的环村水泥路，解决村民出行难的问题，还修建了村广播室、办公室，安通了村广播，做到办公有场地，活动有场所。逢春节、元宵节和端午节还聘请省琼剧院下村表演，丰富村民的业余文化生活。

（三）为破解征地难题提供了新的实践范例

陵水县探索试行的征地“三让”模式，为破解征地难题提供了新的实践范例，引起了国内媒体与相关单位的广泛关注。2013年2月23日，中央电视台特派记者蹲点采访，并在新闻频道播放了《海南陵水村民：对征地说我愿意》《海南陵水：长远生计有保障》《保障农民分享土地增值收益是关键》《海南陵水模式探索有全国意义 土地管理法修改核心在征地》等4篇连续报道，肯定了陵水的征地新模式。国土资源部政策法规司司长王守智表示，陵水征地模式对破解征地难题具有全国意义，将为2013年正在修改的《国家土地管理法》提供重要的参考。“海南陵水探索新征地拆迁模式值得借鉴。”国务院发展研究中心技术经济研究部部长吕薇认为，陵水的模式值得在征地制度的顶层设计与改革中予以借鉴和推广。

四、案例启示

（一）“土地权益人利益不受损、发展权有保障”，是推进征地制度改革的基本方向

征地涉及各方面重大利益调整，科学合理的征地制度既是顺利推进土地征收工作的基本要求，也是保证土地资源配置效率和社会公正的基本条件。在当前，我国对基础设施投资、土地用途改变等形成的土地增值收益尚未建立有效的调节机制的情况下，应将维护群众的土地权益特别是被征地农民的发展权作为工作的出发点和落脚点，在征地范围、规模、征地补偿标准及安置方面，要充分维护农民的切身利益。陵水县的创新其实就是认真落实中央关于“确保被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障”和“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的要求。

（二）充分发挥被征地农民的主体作用，是加快征地效率、减少征地矛盾的有效措施

征地拆迁补偿安置难，主要难在利益分歧大、工作环节多。以前的征地拆迁和补偿安置方式，完全将被征地农民排除在外，不仅使被征地农民缺乏参与权、知情权，产生强烈的抵触情绪，而且还因对违规违建等缺乏有效的监管而产生大量额外成本。“三让”模式让农民成为征地拆迁的实施主体，使被拆迁人成为拆迁人，可以避免政府和农民之间的直接对立，容易化解拆迁过程中的矛盾和问题。

（三）留足发展机会和发展资源来保障农民的发展权，是保障农民权益，让农民共享经济发展成果的良好方法

目前我国的社会保障体系尚不完善的情况下，土地是农民的发展的最基本资料，是农民的“命根子”。被征地农民获得的补偿，要替代基本生产资料和基本生活保障两方面的功能，如果仅仅给一笔安置补助费，让他们自谋出路的做法是不能够全面保障农民的权益，根据被征地后农民失去的农用地发展权留置或置换相应的建设用地发展权，在规划、产业方面给予相应的扶持，才能保障他们长远的发展权，才能让他们享受项目建设发展的成果。（案例提供：中国浦东干部学院）