凝心聚力促和谐 齐心协力谋发展

党的十八大报告指出：“党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒。”目前，绝大多数农村党支部在凝心聚力促和谐、齐心协力谋发展方面发挥了重要作用，但也有少数农村党支部软弱涣散，严重制约了当地经济社会的发展。农村党支部建设的关键是选好“带头人”，“选好一个人”才能“带好一班人，致富一个村”。江西横峰县采取“四推两选”模式选举农村党支部书记，淡化了组织意图，把初始提名权和最后决定权交还给广大基层党员群众，同时突出了上级党组织对候选人的资格审查环节，杜绝了宗族、黑恶势力的干扰，用科学的选任机制保障了基层党员群众民主权力的真实性，提高了农村党支部书记的整体素质。

一、案例背景

江西横峰县总人口21万，其中农业人口17万多。目前，全县共有546个基层党组织，9362名党员，其中乡镇党委（含2个街道）11个，农村党支部84个，农村党员3968名。对于这样一个农业人口占80%以上的“小”县而言，只有切实建设好村级党组织这个最前沿的“战斗堡垒”，全县经济的发展与社会的和谐稳定才能得到有效保障。近年来，随着农村改革的深化，横峰县绝大多数村党支部能够在农村经济社会发展中发挥战斗堡垒作用。但是有部分村党支部特别是党支部书记的素质和能力与新形势、新任务、新要求不相适应，在服务群众、带领群众共同致富中作用有限。极少数村党支部班子软弱涣散，宗族派性严重，村两委之间关系不和谐，有的是党支部包揽一切，把村委会变成党支部的附属物；有的是村委会无视党支部的领导，凌驾于村党组织之上；有的村支书主任一肩挑，缺失制衡，出现了家长式的独裁领导。这些都使得村级党组织的威信大大削弱，影响力、号召力几乎为“零”。产生这些问题的主要原因，就是缺少好的支部带头人，根本原因就是支部书记产生机制不科学。

传统的基层党组织负责人的产生机制存在许多弊端。如《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第十三条规定：“党的总支部委员会、支部委员会委员候选人，由上届委员会根据多数党员的意见确定”，村支部书记的初始提名权由上届委员会掌握，上届委员会往往要服从上级党组织的安排，所以，村支部书记往往按上级党组织的意图推荐，村支部书记来源受到很大限制，容易产生少数人选少数人的局面。而《条例》第十五条进一步规定：“委员会委员在任期内出缺，应召开党员大会或党员代表大会补选。上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”使得村党支部书记对上级党组织依赖畸重，在上级党组织的强势干预下，选举往往流于形式，民主的作用无法正常发挥。离开了民主，集中就失去了广泛的群众基础，就会导致集权主义和专制主义，就难以保证集中的正确；离开了集中讲民主，民主就失去了正确的指导，就会导致分散主义和无政府主义，民主的真实性无法得到保障。因此，必须坚持民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合，这是建设高素质基层党支部书记的必然要求。

正是基于这种认识，早在2007年，横峰县就开始了“四推两选”选拔村党支部书记试点。“四推”就是采取自我推荐、署名推荐、联名推荐、组织推荐等四种推荐方式,拓展初始提名权范围，扩大选人用人视野，淡化组织意图，充分体现民意。“两选”就是增加了上级党组织对候选人的把关，先由乡镇党委差额对支部书记候选人进行预选，预选出差额候选人，然后再由当地党员差额直选产生村党支部书记。通过“四推两选”把一批政治素质好、带富能力强、化解矛盾水平高的优秀党员选拔到村党支部书记岗位上来。

二、主要做法

为认真选好配强村党支部书记，横峰县委成立了领导小组和专门办公室，制定了实施意见，本着“公开、公平、竞争、择优”的原则，按照“制定实施意见、宣传发动、公开推荐、资格审查、提出初步人选、差额预选、考察公示、党员大会直选、办理任职手续”等环节来组织实施。

（一）广泛宣传，深入发动

横峰县委组织部制定了《关于在全县推行村党支部书记“四推两选”工作的实施意见》，利用广播、电视、报纸、网络等媒体进行广泛宣传，使全县党员和群众全面了解“四推两选”的意义和操作程序。针对广大农村青壮年党员常年在外务工的实际情况，县委组织部向流动党员寄出1100多份《“四推两选”公开信》，向他们宣传“四推两选”的意义，鼓励他们回乡镇行使民主权利，倡导他们回乡镇创业，带领群众致富。由于工作到位，态度诚恳，2007年，先后有546名党员群众回乡参与“四推两选”，还有357名党员群众通过信函等方式进行了民主推荐。

（二）“四推”并举，群英荟萃

“四推”就是采取自我推荐、署名推荐、联名推荐、组织推荐相结合的方式,把初始提名权交还给广大党员群众。一是自我推荐。符合条件的党员可以向乡镇党委作自我推荐；二是署名推荐。所在乡镇党委委员（主要是包村领导干部）、所在乡镇现任各村党支部书记署名推荐；三是联名推荐。所在村的党员按10名党员为一个推荐单位或村民按20人为一个推荐单位进行联名推荐；四是组织推荐。包村县直单位，村民兵和妇女组织，村各类协会、合作社和理事会等以集体名义推荐。以上推荐必须按照职位进行等额推荐，多推无效，无合适人选的可不推荐。通过“四推”跳出了党组织内部人选内部人的圈子，把选人用人视野扩展到全社会，充分调动了基层党员群众和基层群众团体的积极性，使一大批优秀党员脱颖而出。

（三）“两选”把关,确保民主真实

我国是个人情社会，再加上村民民主意识还不够强，基层党员群众在推荐村党支部书记人选的时候受人际关系影响较大，推荐的人选不可避免地带有感情色彩，所以乡镇党委要严格把关，不仅关注选票数量，更要重视选票质量，保障民主的真实性，保证候选人素质。在推荐阶段结束后，乡镇党组织对推荐人选进行资格审查，初步排除明显违纪违法的人选。资格审查后，召开乡镇党委扩大会，吸收所在村4-5名党员代表列席，以无记名票决的方式按1：4的比例提出初步人选。确定初步人选后，召开乡镇党委会对初步人选进行无记名票决，取前2名列为差额拟任人选，并对拟提任人选进行全面考察。如考察后，符合任职条件的人选不足2人，则按乡镇党委会无记名票决的得票数从高到低顺序增加1名考察对象进行考察，确保有2名拟任人选参加差额选举。考察结束后，对差额拟任人选进行5—7天公示。公示期满，乡镇党委及时主持召开拟任村党员大会，差额拟任人选分别在会上进行竞职演说，演说后，所在村所有参会党员（4/5以上党员参加）进行无记名投票表决，得票最高者（半数以上）作为拟任人选。选出拟任人选后，立即对拟任人选进行任前公示，时间为3-5天，公示无异议后再由乡镇党委研究，并报县委组织部审批备案。

三、主要成效

从2007年试点，到2011年铺开，“四推两选”选拔村党支部书，创新了基层党组织负责人的产生方式，保证了基层民主的真实性，有效激发了广大党员群众的积极性，吸引了一大批能干事、愿干事、干成事的年轻人走上村党支部书记岗位，全县农村面貌焕然一新。

（一）党的基层组织得到加强

通过“四推两选”，一大批政治素质高、带富能力强的农村党员成为基层党组织带头人，基层党组织的影响力、号召力、战斗力明显增强，党组织的战斗堡垒作用得到加强。到2012年，村级党组织换届完成以后，横峰全县70个村（社区）党组织成员45岁以下的中青年占54%，大专以上学历的占21%，高中（中专）以上学历的占51%；70个村（社区）党组织书记有“双带”能力的37人，比例达52.9%，村委会主任有“双带”能力的31人，比例达44.3%。一批敢于解放思想、勇于开拓创新、善于科学发展的基层党组织迅速壮大。

（二）农村经济社会全面发展

通过“四推两选”把一大批带领群众闯市场、发展特色产业、增加农民收入能力强的科技型人才、经营型人才和创业型人才选进党组织，全面促进了农村经济社会发展。农村经济总量不断壮大。2013年横峰县第一产业增加值为6.3亿元，增长4.1%，农民人均纯收入达到5539元，增长13%。“一乡一业、一村一品”特色产业已成规模。如以岑阳镇、莲荷乡、司铺乡为主的生猪产业，以葛源镇、新篁办事处、青板乡为主的葛业和茶油产业，以姚家乡、港边乡、龙门畈乡为主的香芋产业；还有港边乡的红薯、青板乡的杨梅、莲荷乡的麒麟瓜、新篁办事处的黄羊、岑阳镇的蔬菜、司铺乡的油料等等，这些特色农业产业为横峰县农业产业转型升级打下了坚实的基础。

（三）社会更加和谐健康

农村和谐稳定工作能不能抓好，能不能建设一个长治久安的新农村，关键在于基层党组织是否有凝聚力，在于支部书记是否有威信。通过“四推两选”，当选的村党支部书记责任感、使命感明显增强。在维护社会稳定，化解农村矛盾纠纷方面，村党支部书记都能以一方平安守护神的姿态，挺身而出，积极介入，主动调解，不将矛盾上交，促进了邻里和谐。原先部分矛盾纠纷比较多、上访现象比较严重的村，新当选的村党支部书记勇于担当，主动作为，及时将矛盾化解在萌芽状态，村级上访事件呈逐年下降趋势，尤其是越级上访、群体性的上访得到较好的遏制，有效维护了社会和谐稳定。

（四）群众对民主的真实性有了科学认识

通过“四推两选”，将村党组织负责人的初始提名权和最后决定权交还给广大党员群众，使基层党员群众能够自由地将自己了解的党员推荐给组织，充分体现了“选举人意志”。在此基础上，上级党组织对推荐对象进行资格审查，减少了地域、宗族、派性等对选拔工作的影响，保证了候选人的质量，避免了党员群众的盲目性，使党员群众的民主权力真正得到落实，保障了民主的真实性，也增强了党员群众对民主和集中关系的科学性认识。

四、分析与启示

我国历来重视实体权力，忽视程序的重要性，事实上，没有程序的保障，实体权力往往很难落到实处。选举村党组织负责人，一方面是广大党员群众在行使民主权力；另一方面也是党组织在用人方面行使决策权。科学的决策则要求体制与机制相结合。在决策方面，体制主要解决的是谁参与决策和决策权限问题，而机制是决策主体行使决策权过程中的激励约束程序。民主的决策体制只有在科学的决策机制作用下才能真正得到保障。传统基层党组织负责人产生的机制虽然强调党员民主选举，但是，初始提名权事实上掌握在上级党组织手中，党员群众常常是“被民主”，民主因而缺乏吸引力，人民对民主也就自然存在许多误解。横峰县推行的“四推两选”模式，将初始提名权和最后决定权交还给广大党员群众，激发了基层党员群众的热情。同时为了克服前几年村民自治中过分强调选票的不科学现象，乡镇党委对推荐人选进行资格审查，严格把关，保证了候选人的质量。这实际上是将民主与集中科学地结合起来，用完善的机制保障了党员群众的民主权力真正得到实现，这对我国今后推进基层民主具有很强的示范意义。认真总结横峰县“四推两选”这几年来的实践，我们可以得到以下几点启示：

（一）基层党组织建设的关键是选好带头人

“农村要进步，关键在支部，主要看支书”，如果说一个支部就是一面旗帜，那么支部书记就是这面旗帜的旗杆。基层党组织要发挥发展经济、凝聚人心、化解矛盾和管理服务的作用，就需要牢固地树立起党支部的威信、打好支部书记的群众基础。近几年，横峰县通过“四推两选”把一批群众信任，作风正派，能力过硬的党员选拔为党支部书记，极大地激发了基层党员群众的积极性，群众在“自己人”的领导下以空前的热情投身经济社会建设，用无穷的勇气和智慧，实践着方志敏在《可爱的中国》里的描述：到那时，到处都是活跃跃的创造，到处都是日新月异的进步。

（二）民主的实现需要机制保障

《中华人民共和国村民委员会组织法》实施以来，我国农村基层民主政治建设取得了长足进展，农村群众的民主权利进一步扩大，干群关系更加密切，基本实现了村民自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。但同时我们应当看到我国农村基层民主政治建设仍处于起步阶段，还存在一些不容忽视的问题。比如，有些村民民主意识淡薄，一包烟、一瓶油就可以改变他们的初衷；有些村民受家族、宗派意识的影响，推选出的村干部素质较低；还有的村利益冲突大，连续多次选举失败，成为换届选举的重点村和难点村。产生这些问题的主要原因就是选举的监督制约机制不完善，在选举过程中过份关注选票的数量，忽视了选票的质量，出现“唯票取人”的现象，伤害了民主、伤害了人民的感情。

我们在创新基层党建，激发基层党组织活力的同时，必须高度重视以上现象。在选举基层党组织负责人时要高度重视机制的完善，重视民主基础上的集中，要用科学的选人用人机制保障基层党员群众的民主权力得到真正落实，选出真正能够代表最广大人民群众利益的基层党组织负责人。当然，横峰县的“四推两选”还不完善，需要在实践中不断探索。如，在保证“进口”质量的同时，还要不断完善监督制约机制，畅通不合格基层党组织负责人的“出口”，使基层党组织永葆“青春和活力”。

（三）尊重群众选择，接受结局，并善于从中提炼经验

经过几年的实践，通过“四推两选”，基层党员群众选出的党组织负责人与上级党组织的判断经常是一致的，民主与集中有效地结合起来，取得良好的效果。这说明基层党员群众民主意识在实践中不断增强，正确行使民主权力的能力不断提高。但是，有时候也会出现“意外”，上级党组织认为能力更强、素质更高的候选人反而落选了，那些“陪选”的人反而当选。这一方面说明我们的选举程序还不够完善，透明度有待进一步提高；另一方面说明基层党员群众的诉求与上级党组织的主观认识存在差距。这时，上级党组织应该接受选举结果，充分尊重基层党员群众的选择，并及时总结经验，将一些明显错误的现象用制度加以规范，完善选举的监督制约机制，使民主更加科学、更加真实。（案例提供：中国浦东干部学院）