全面深化改革 释放发展活力

一、案例背景

扩权强镇是指市县向经济实力强的乡镇下放权力的行政体制改革行动。党的十八届三中全会指出：“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。四川省委、省政府也明确提出，要在条件成熟的地区开展扩权强镇改革试点，把权力直接下放到镇一级。扩权强镇是政府转型速度与经济社会转型速度同步，弥补转型期地方政府公共服务、公共产品短缺的路径选择。

A县幅员面积3000平方公里，辖26个乡镇，人口102万，面宽点多，乡镇发展不平衡，县城柏溪偏居一隅，县城拉动、辐射作用有限，乡镇经济发展急需增强活力。但现行乡镇行政管理职能、经济调控职能和社会管理职能普遍弱化，财权、事权、人事权不匹配，制约和阻碍了乡镇经济社会的加快发展。为激发乡镇发展动力和活力，增强辐射带动能力，保持县域经济强劲发展势头，坚持改革创新不停步。2011年3月，A县在A市率先实施了“扩权强镇”改革试点工作，探索新型城镇化发展之路。在考察借鉴外地扩权强镇工作经验基础上，经过充分酝酿讨论，反复征求各方面意见，A县形成了初步实施意见。按照“责权统一、放权搞活、富民强镇”的原则，将县级部门的部分管理权限赋予试点镇，增强乡镇作为一级政权组织的经济社会管理和服务功能。

二、主要做法

首批10个试点乡镇先后经过申请、初审、陈述、票决、审定等多个程序最终确定，均是经济基础好、人口较多、对周边辐射带动能力较强的乡镇。

（一）申请“扩权强镇试点乡镇”，取得陈述资格

根据《意见》要求，申报试点镇的条件是“具有较好发展基础的区域中心场镇，具有产业发展支撑的新兴场镇，背靠大工程、大项目、大交通，具有良好发展前景的潜力场镇”。经过申请、初审，有16个申请试点的乡镇取得了参加陈述申请理由的资格。

（二）申请试点乡镇陈述申请理由

A县召开扩权强镇试点镇申报陈述大会，时任孔滩镇党委书记（现任县农业局长）向评委们陈述孔滩镇申请扩权强镇试点镇理由：“我镇具备推动新型工业化、新型城镇化和农业现代化的现实基础和条件……因此参加今天乡镇扩权强镇试点镇的竞争。”……会上，16个乡镇的党委书记或镇（乡）长竞争只有8个名额的扩权强镇试点镇。

时任县委常委、组织部长（现任县委副书记）说：“若竞选上扩权强镇试点镇，在财权方面，镇上的财力将会进一步增强，必将有利于场镇基础设施建设和进一步改善农村生产生活条件，必将进一步加快镇域经济的发展。”……

竞选评委由县委、县人大、县政府、县政协和县级机关、乡镇相关人员组成，评委现场打分，现场公布结果，初选出8个扩权强镇试点乡镇名单。A县委、县政府将根据评选结果，最终确定扩权强镇试点镇名单。

（三）确定首批扩权强镇试点乡镇

2011年3月29日，A县宣布首批10个试点乡镇先后经过申请、初审、陈述、票决、审定等多个程序最终确定，经济基础好、人口较多、对周边辐射带动能力较强的观音镇、孔滩镇、白花镇、高场镇、蕨溪镇等乡镇被确定为A市A县首批扩权强镇试点乡镇。

扩权的目的旨在增强乡镇作为一级政权组织的经济社会管理和服务功能。本次试点把县级部门部分人事、财经、行政审批、行政执法等60余项权力下放到乡镇，试点时间为3年。为顺利推进扩权强镇，A县实行县级领导联系试点乡镇制度，每名县领导分别联系一个试点乡镇，帮助解决试点工程中遇到的问题。时任县委书记（现任A市副市长）强调：A县对扩权强镇试点乡镇实行动态管理，实行专项目标考核，对未完成经济社会发展目标或发生“一票否决”事项，第一年给予黄牌警告，第二年仍完不成经济社会发展目标或发生“一票否决”事项，淘汰出局，取消试点资格，主要负责人向县委、县政府述职。

未列入扩权试点镇的乡镇连续两年获得县委、县政府综合目标考核一等奖，且9项经济社会发展指标均达到扩权试点镇上年度平均值以上，可申请列入扩权试点镇。对于下放的60项权力，县级职能部门不但要依法放权，还要按照职责分工，加强对这些权力的使用进行指导培训和监督，杜绝违规用权或滥用权力，确保扩权试点镇不出现管理上的脱节和漏洞。翻开《意见》，26页篇幅中的绝大部分都用于明确“扩权”——人、事、财三大项，63小项权利从县一级下放给乡镇一级。凡符合发展规划和环保要求，不属于国家政策限制发展，不需要市以上部门和县政府审批，且又不需要政府投资的项目，一律由扩权试点乡镇政府核准、后报县级相关单位备案。

（四）感受扩权强镇改革后乡镇变化

走进位于A县北部边缘、地处A市与自贡市交界处素有A“北大门”之称的孔滩镇，首先看见的是由几栋电梯楼房组成的“孔滩新城”，这成为小镇一道亮丽的风景；在距离小镇不远的地方就是孔滩镇工业园区，园区内的重点工业企业——惊雷科技公司已名扬海内外，这是小镇产城一体化的又一大亮点。迈入花园式的孔滩镇工业园区惊雷科技公司，厂房里哧哧哧的焊接声，映射出热闹繁荣的景象。“我们刚刚送走了伊朗的客人，他们亲自到企业来考察，签订了2000 万元的产品购销合同。”公司董事长王典灿告诉我们。从2011年实施“扩权强镇”试点工作以来，孔滩镇立足工业园区建设，实施工业强镇战略，完成了惊雷科技公司新厂区扩建，去年该公司实现产值23亿元。与此同时，该镇立足科学长远规划，启动场镇旧街道改造工程硬化、绿化、亮化、美化，开发建设孔滩兴城，打造靓丽的居民小区，形成小巧富有特色的商业步行街。2011年，孔滩镇财政一般预算收入完成832万元，同比增长51%；农民人均纯收入达7010元，固定资产投资完成3.4亿元，工业增加值增速58%，招商引资4220万元，综合目标考核在全县10个扩权强镇中名列第一 。

作为扩权强镇的永兴镇，充分享受了扩权强镇招商、税收政策，党政一班人甩开包袱一心一意谋发展。立足农业现代化，立足实际和资源优势，不断调整产业结构，整合资源，开发乡村旅游文化资源，打造观光农业品牌。2010年、2011年、2012年共投入资金500万元对景点基础设施进行打造和亮化，已连续成功举办三届“荷花节”，共接纳来自川、滇、黔、渝等60万游客。旅游业的开发带动镇内餐饮、住宿业等的快速发展，三年累计实现收入达6000余万元。喜捷镇大力发展茵红李产业，目前全镇茵红李种植面积达5000余亩，产量达12000余吨，实现产值9600余元，果农人均增收2300余元。

来到位于A县西北部岷江河畔的泥溪镇，镇党委书记ⅹⅹ对我们说：过去泥溪镇面临“小马拉大车”的困境，管理方式基本上停留在原有的农村小集镇层面，导致强镇管理职能、基础配套设施以及公共服务能力处在“不对等”发展的状况。如镇级管理体制中存在的“权小责大、财少事多”，在城建、安全、环保等领域存在“看得见的管不着、管得着的看不见”现象。镇上所担负的经济社会发展及民生、城市管理的任务与其配置的公共管理职能不相适应，导致了最近20多来年泥溪镇经济社会基本没有发展的困局。去年泥溪镇实施“扩权强镇”试点工作后，部分权限与县级相同，镇一级的人事管理权、财政管理权、项目管理权、审批权和执法权等权限都扩大了，镇党委、政府在地方事务的管理上有了更大的驾驭空间。扩权强镇后，镇政府有了充分的话语权，过去镇上连一个投资100万的项目都没有主动权，现在投资1000万的项目也有主动权了。今年镇上就要启动投资1000万以上的项目4个，这就是扩权强镇给予我们的话语权。“去年泥溪实施扩权强镇以来，场镇街道硬化、绿化、亮化工程已经开始实施、场镇新区滨江小区房产3万平方米项目工程已经动工，场镇电网升级改造工程正在实施……这些民生工程最大的受益者是我们老百姓。我在泥溪场镇生活了48年，亲眼看到了去年以来场镇的巨大变化,这都是扩权强镇给我们老百姓带来的实惠。”泥溪镇双河街303号居民王颈松高兴地对我们说。金华社区党支部书记陈ⅹⅹ也感慨：“现在场镇安装了监控器、增添了上万元的消防器材，街道也硬化了，今年还要亮化、美化、绿化，大家都觉得居住泥溪很平安很舒心。”泥溪镇位于岷江下游河畔，宜(宾)乐(山)高速公路出口处，到A市区仅46公里，进入A半小时经济圈，地理优势十分突出，镇域经济发展势头强劲，辐射带动能力强，2011年，综合目标考核在全县10个扩权强镇中，泥溪镇名列第二。

A县观音镇，一个规划占地1200亩的南部新区正拔地而起。1200亩，光土地整理就需一笔不小的费用，还要修桥、建滨江大道等一系列公共设施，观音镇利用积累的财政资金和扩权强镇财税优惠政策，采取招投标模式滚动开发。观音镇党委书记ⅹⅹ介绍，县里允许试点乡镇引入BT模式、吸引民营资金开发。观音镇的新区建设，民营资本已投入5000多万元。按规划，观音镇南部新区将用5—8年建成为一个能容3万人的现代新城。当地开发商告诉我们，许多居民都看好新城发展，虽然新建成的商品房售价已达每平米3800元，但还是“修一栋就卖一栋，好多还是拿现钱呢！”今年初刚在观音镇买下一套三居室新房的曾相文，多年来一直在外打工，“离土不离乡，镇上医疗、卫生条件也好了，房子还比县上便宜，我们觉得在镇上买房划算，住着也舒服。”位于观音镇的A县一中是当地名校，由于资金短缺，这个有5000多名师生的学校却没有一个像样的运动场。2012年，观音镇政府一次性拨款300万元给这个县管学校建标准运动场，这样的举动让校长既惊讶又兴奋。

以高场镇为例，扩权试点以来，引进了果王酒业、中绿林业、宝香园食品、群星渔业等农业龙头企业，原有的好耕农业也扩大规模。通过“龙头建基地，基地带农户”模式，5500户农户直接受益，全镇农业人口从中人平年均增收850元。在高场镇，场镇人口的变化标度着这个地方城镇化进程：2010年，场镇人口5000余人；2012年，场镇人口达10000余人；到2016年，场镇人口预计将超过2万人，城镇化率达到50%。

三、主要成效

与2010年相比，2012年全县实现地区生产总值160.06亿元、增长47.13 %，公共财政预算收入6.02亿元、增长72.99 %，规模以上工业增加值56.67亿元、增长54.2%，城镇居民人均可支配收入19434元、增长34.32%，农民人均纯收入7978.19元、增长38.56%。2013年，全县完成地区生产总值181.08亿元，增长13.2%；公共财政预算收入7.24亿元，增长20.32%；城镇居民人均可支配收入21513.33元，增长10.7%；农民人均纯收入9023.34元，增长13.1%；迈入了科学发展、加快发展、创新发展的轨道。

（一）强化财政管理权，壮大乡镇财力

改革乡镇财政管理体制，扩大试点乡镇财政收入权利，对新增乡镇税收县级实得部分、新增建设用地有偿使用收入省财政返还县级部分、土地出让金在扣除政策规定的各项成本后的净收益部分、城市基础设施建设配套费和乡镇属地国有资产处置收益，5个100%返还乡镇。县级招商入驻乡镇园区的企业，其税收县级实得部分按县和乡镇各50%的比例分成，社会抚养费乡镇分成80%，并积极整合各类专项资金支持乡镇建设。通过改革，最大限度实现了公共财政向乡镇倾斜，切实壮大了乡镇财力，促进了镇域经济的迅猛发展。2012年，全县26个乡镇地区生产总值完成146.09亿元、比2010年增长44.78%。

（二）增强人事管理权，调动工作积极性

深化干部人事制度改革，加强扩权强镇领导班子建设，试点乡镇增配党委委员2名，增加1名享受正科级、2名享受副科级非领导职务生活待遇的干部指标，批准设立的乡镇工业园区和城市新区可由乡镇党委推荐1—2名聘任制副科级干部进入乡镇党委班子。赋予乡镇党委机构设置权，在核定编制内，乡镇经批准可根据工作需要设置内设机构，紧缺急需人才可由乡镇采取聘用引进，县级机关不得临时借调、抽调和上挂扩权试点乡镇未满3周年的新进工作人员。加大对乡镇编制的倾斜力度，在全县编制总额不突破前提下，调剂县级机关一定编制到乡镇，强化乡镇基层工作。加强县级部门垂直管理单位干部管理力度，理顺派驻试点镇的机构管理体制，县垂直管理机构派驻试点镇的单位要列入当地镇政府年度考核，其主要负责人的任免，应事先征得当地党委同意。加强扩权试点镇干部关爱力度，任职5年以上、表现优秀的扩权强镇试点乡镇的领导干部，根据本人意愿和工作需要，可优先安排到县级机关工作，扩权镇党委书记、镇长优先推荐为副县级后备干部。通过改革，充分调动了乡镇干部的积极性和创造性，“要我加快发展”普遍转变为“我要加快发展”，思发展、谋发展、抓发展的氛围空前浓厚。

（三）下放审批执法权，提升行政效能

推动行政管理体制改革，坚持“就近、方便、服务、咨询”的原则，按照“统一签订委托协议、统一规范操作流程、统一组织业务培训、统一授牌授印”的要求，县级部门委托扩权强镇试点镇行使城管、安全、水务、劳动、工商等领域35项行政审批权，下放管理权限。遵循法律、法规、规章的规定，本着“谁处罚，谁收费；谁执法，谁负责；谁委托，谁监管”的原则，县级部门在法定权限内委托扩权试点乡镇实施安全行政处罚等28项行政执法，减少行政执法层次，下移行政执法重心。通过改革，最大限度地减缩了办事程序，减少了管理层级，降低了运行成本，提高了行政效能。

（四）赋予规建国土管理权，增强调控能力

根据乡镇总体规划，加大乡镇用地支持力度，合理安排建设用地指标，支持场镇建设发展需要。对乡镇重大项目用地予以支持。鼓励乡镇推进农村建设用地置换和“双挂钩”，由此取得的用地指标，乡镇全部留用，促进土地集约利用；对通过增减挂钩新增的园区建设用地指标，县政府按5万元/亩给予奖励。在乡镇设立住房城乡规划建设管理所和国土资源管理所，落实专职管理人员，推进试点镇域内建设工程项目规划设计、征地拆迁补偿和违法违纪处理，“两所”接受乡镇政府和县级主管部门的共同领导，日常具体工作安排以乡镇政府领导为主。通过改革，有效解决了乡镇发展的瓶颈制约，增大了乡镇发展镇域经济的调控权力。

（五）增大项目管理权，释放发展活力

乡镇符合条件的产业、社会事业和基础设施项目，优先列入县重点建设项目。乡镇需上报国家、省、市投资主管部门审批、核准或备案的项目，由乡镇办理预审，报县投资主管部门“见文行文”，予以转报；对符合发展规划和环保要求，不属于国家政策限制发展，不需市以上部门审批的企业投资项目，由乡镇核准、备案；区域内自主投资项目的项目建议书、可行性研究报告、投资计划，由乡镇审批（招投标除外）。县城规划区和县级工业园区外的项目由乡镇组织实施（县政府决定由县级部门组织实施的除外），资金按程序拨付；项目工作经费根据项目推进进度按比例及时拨付。通过改革，进一步明确了县、乡镇职责，减少立项、审批等中间环节，优化了发展环境，极大地释放基层政府的发展活力。

（六）拓展融资建设权，激活社会资本

坚持“谁投资、谁所有、谁受益”原则，鼓励社会资本以BT等多种方式参与乡镇基础设施、社会事业和园区建设，严格执行A县招商引资相关优惠政策。强化银、政、企合作，拓宽乡镇融资渠道，加快乡镇发展。鼓励符合条件、具备优势的乡镇组建产业园区投融资开发公司，建设产业园区。通过改革，进一步激发了社会力量参与经济建设、推动社会发展的主动性。

（七）扩大社会管理权，推动和谐发展

在积极推进乡镇所在的场镇社区建设、加强场镇管理的同时，加快推进农村社区建设，推动农村生产生活的现代化。大力推进农村宅基地置换安置房，改革乡镇户籍管理制度，鼓励在城镇有合法住所和稳定收入的农村居民转为城镇居民，促进农民向场镇集中。积极推进村级集体经济股份化、农民以土地承包经营权入股，建立农村股权和产权交易市场，允许农村居民转为城镇居民后继续保留土地承包经营权，探索建立农民积累财富、进入城镇的制度和机制，实现带资留权进镇居住、务工和创业。通过改革，实现了公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，逐渐形成了城乡经济社会发展一体化新格局

四、分析与启示

A县县域广阔、人口众多，20年前，曾以中小型国有企业产权制度改革而闻名全国。如今，这个县再次甩开膀子、大胆挖掘改革红利，打破“以县带镇”的发展观念，敢于真放权，探索“层次少、发展好”的发展新模式。2014年5月9日，A县委书记王光柱在接受四川新闻网专访时说：“作为全省扩权强县试点县，从2013年7月开始，A县在全县全域推进扩权强镇改革，给县域经济发展提供了源源不竭的动力。”

将权利下放，A县激活的不只是乡镇干部的干事热情，更激活了散布民间的财与智；将权利下放，加速的不只是楼房、村道的建设，更加速了全县城镇化进程、加速了广大农业人口致富建成小康的步伐；将权力下放，A县不只放活了乡镇经济，更增添了县域经济发展的活力。A县实施扩权强镇的改革探索，既是把握发展大势、顺应发展形势的客观体现，也是结合实际、大胆探索的创新实践，给我们加快镇域经济发展、夯实底部基础提供了有益的启示。

一是解放思想、敢闯敢试。扩权强镇改革试点是一个探索性工程，必须敢于打破常规，敢于突破常理，不怕挫折，不怕打击，不怕失败，勇于实践，勇于探索，勇于创新，才能走出一条符合本地实际情况的扩权强镇之路。

二是找准定位、科学谋划。扩权强镇改革试点涉及经济社会诸多方面的政策、法规，必须认真研究，科学制定改革试点方案，确保改革符合乡镇发展实际，能推行得下，不走样，有效果。

三是突出主体、明确目标。乡镇是改革试点的主体。必须充分征求试点乡镇的意见、建议，切实发挥乡镇工作的积极性、主动性和创造性。同时，各乡镇必须扬长避短、结合自身实际，明确发展目标，优化发展措施，理顺管理体制，大胆进行试点。

四是因地制宜、有序推进。乡镇多，发展差异大。必须根据乡镇发展现状、区位特点、产业基础和资源禀赋，坚持因地制宜、分类指导，着力培育特色产业和特色乡镇。必须在取得改革试点经验的基础上，逐步推广，最后实现全区域推进。

五是加强监督、规制权力。扩权强镇，权力的规范运行是关键。必须建立健全权力运行制度体系，强化对权力运行的制约和监督,加强绩效考核，坚决逗硬奖惩，使权力运行有规则可循、有程序可依，确保扩权后的乡镇权力科学、规范运行，改革试点工作健康有序推进。（案例提供：中国浦东干部学院）