加强社区廉政风险防控体系建设的实践与思考

上海社区（街道）是城市两级政府之下的第三级管理平台，是党和政府改善民生、服务群众的前沿阵地，也是城市社会管理和社区治理的落脚点。社区财政性民生保障支出数额大，各类资产管理任务重，项目监管要求高，特别是对于经济基础较为薄弱的街镇来说，还承担着发展社区经济的重要任务，如何确保管理有序、项目优质、干部廉洁，切实做到能干事、干成事、不出事，迫切需要从源头上预防腐败，加强廉政建设。近年来，临汾街道按照上海市委、闸北区委的要求，聚焦重点领域，在搭建统筹管理平台，完善监管机制上，进行了有益探索，并取得了一些值得总结和推广的经验。

一、案例背景

从临汾社区的实践来看，社区（街道）廉政风险防控的重点领域主要集中在经济招商、资产管理和财务监管等领域。

1、历史上经济招商领域存在一定的廉政风险

一是招商部门权力过于集中，导致廉政风险加大。招商工作是社区的一项重要工作，但由于体制的不顺和制度的不规范，制约监督不够，致使招商引资领域存在着一定的廉政风险。历史上，临汾社区主要以投资经营有限公司为招商管理平台，公司共有14名经济招商人员，属于集体企业的职工。在管理上，主要通过成立一个招商部对经济招商和工作人员进行管理。这样的权力配置决定了招商经理有较大的自由裁量权，招商部经费使用、人员管理和具体业务工作都由其集中管理，难以形成相互监督制约的机制，从而加大了廉政风险。长期以来，招商经理下面的招商人员缺乏足够的管理、指导、培训，没有有效的激励机制，新招聘的经济社工发挥才能的平台和机会匮乏，以致职工工作效率低下，整体招商工作活力严重不足，这种局面既制约了经济工作的开展，也增加了廉政风险的不确定性。

二是企业扶持政策缺乏规范，导致廉政风险加大。历史上，在招商过程中，由于政策执行随意性较大、不规范，加之缺乏监督，加大了招商工作廉政风险的不确定性。招商主体不明确、多元化，招商引资工作的分管领导、经济科长、招商经理、招商人员等都能与企业接触洽谈，在洽谈过程中，由于对于企业扶持政策的比例缺乏统一的规范和管理，优惠政策的实施主观性、随意性大，企业扶持政策的合同也没有专人保管，存在一定的廉政风险。

2、历史上资产管理领域存在一定的廉政风险

一是出租房多头管理，导致廉政风险加大。历史上，街道遗留下来的联建房、搭建房由于来源不同、种类复杂，存在街道多科室多头管理的现象，每个科室都安排专人管理出租房屋和收取租金，导致管理成本大大增加；另一方面，在管理过程中，由于缺乏制度的规范，加之对市场信息变化不敏感、法律法规不了解，导致租金标准高低不一、合同时间长短不一，不符合市场规律，同时有些出租房屋多层次转包，存在消防等管理安全隐患，街道也无法确保科室收取的租金是否一定全部上缴街道，导致廉政风险性加大。

二是采购监管制度缺乏，导致廉政风险加大。历史上，街道的采购工作，基本上都是以各个科室自行采购为主，当业务科室需要采购相关设备时，业务科室现行提出申请报告，由分管领导和主要领导审批后自行采购，这样不利于行政办进行资产登记和管理，更严重的是导致资产管理漏洞多，存在一定的廉政风险。

三是工程实施各自为政，导致廉政风险加大。历史上，街道工程管理缺乏统一的制度规范，街道相关科室若需要实施工程，则由该科室自行联系施工单位，缺乏相应的事先询价、合同审定、安全监理、廉政合约等监管和报备手续，甚至有时会遗漏政府采购手续，工程管理无序导致廉政风险加大。

3、历史上财务管理领域存在一定的廉政风险

一是账户多、资金分散，导致廉政风险加大。历史上，街道除了本部的财审科之外，部分科室也都有自己相对独立的财务，管理着本科室的部分业务经费、以及一些民间组织、社团、万人就业项目等账户。这种资金、账户分散管理的状况既不便于街道财审科的资金和工作的统筹管理，更不利于街道领导及时掌握第一手的资料，甚至个别账户由于缺乏业务科室以及上级条线部门的监管，存在可能衍生为小金库的风险。

二是经费审批权限不合理，导致廉政风险加大。历史上，街道的经费审批权限不尽合理，审批权限过小，限制和影响了科长和分管领导、甚至是主要领导的工作效率。而由于街道财务未统筹，临汾投资经营公司（经济科）的经费则全部是由经济科长审批，其他的民非、社团等账户也大都是由法人签字，审批权限又相对过大，缺乏相应的监督和制约，存在很大的风险。

三是备用金制度不合理，导致廉政风险加大。历史上，由各科室在街道财务借取一定数量的备用金，以便于开展工作。但是这样一来，往往是工作开展完毕、经费用掉之后，才交由领导审批，街道主要领导只能是被动的事后签字，这种先使用经费后审批的备用金制度使得审批手续流于形式，无法进行有效的事前监管，未能起到应有的监督制约作用，加大了廉政风险。

二、主要做法

近年来，临汾社区在重点领域着力于管理体制的改革与创新，坚持用制度管权管事管人，积极构建科学有效的权力制约和协调机制，加强重点领域廉政风险防控体系建设，主要做法有：

1、搭建管理平台，强化对重点领域的统筹监管能力

一是搭建整合性财务集中管理平台。针对街道原来由科室自行管理下属组织资金账户、财务人员分散办公的情况进行了规范和归口管理，所有资金账户统一由街道财审科进行集中管理，取消了科室的备用金制度。对财务管理人员采用集中办公方式，调整扩大财务的办公场地，为财务管理人员创造了良好的工作环境。街道调整充实了财务人员队伍，高度重视财务人员队伍的专业能力建设，定期对财务人员进行专业培训，开展业务研讨，组织 财务人员参加每年举办的全市会计人员继续教育和年检工作。

二是建立统筹性的资产集中管理平台。街道整合原有人员力量，统筹成立了街道资产管理办公室。为加强对资产办的管理，更好地发挥资产办的职能作用，街道调整充实了资产办人员力量，明确了资产管理分管领导，选调有管理经验、有责任心的管理人员负责具体工作，进一步优化资产办的管理模式，实行统一办公、统一管理。同时进一步明确了资产办的管理职责，由其全面负责街道的财产登记、财产归口管理、设备采购、房屋出租、工程统筹等事项。

三是创新竞争性的经济招商工作平台。街道大力改革招商体制，进一步加大了招商引资工作，增强了对企业服务的力度。从2011年开始，投入专项资金对临汾投资经营公司14名企业职工劳动关系进行了剥离和身份置换，以转聘、自谋职业、就业安置为导向进行了人员分流。同时，街道将招商引资业务与临汾投资经营公司脱钩，加大了经济科的改制力度和内部管理，成立了三个招商部，一个办公室，将原经济科招商职工身份全部置换转为社工，全面分解到“三部一室”中去，并新招部分社工增强了招商服务人员的力量，出台招商引资考核奖励办法，激发了招商队伍的内部活力，形成了三个招商部招商引资、服务企业良性竞争的氛围。

2、完善监管制度，健全社区重点领域廉政风险防控机制

一是建立健全民主决策制度。凡涉及“三重一大”的内容，都必须经党工委会议集体讨论决定。在审批环节中，重大事项实施必须填写《临汾路街道重大项目经费支出申请表》，经由分管领导审批后，报送街道财审科复核，街道财审科根据报告的内容、结合实际状况及历年情况，提出复核意见，注明资金来源、核定经费额度、是否纳入年初预算等，再提交街道主要领导审批，相关的资金使用由财审科全过程跟踪监督管理。为了便于更好地进行重大项目资金监管，纪工委和财审科还列席街道的党政领导联席会议，这样纪工委和财审科就能直接参与到监管的全过程，避免了以往事后监管的局面。

二是建立健全预算管理制度。街道于2011年12月和2013年3月先后两次对原来的财务管理制度进行了修订和完善，明确了银行帐户的管理、报销的规定、预算管理、聘用人员的管理、办公设备的采购、土建、装饰和改造等工程的管理、强化内审巡查制度等规定，加强了资金的管理工作。重新明确了审批权限，科长（科室负责人）负责审批300元以内，必须有经办人和科长同时签字。分管领导负责审批1500元以内，必须有经办人、科长、和分管领导同时签字。1500元以上由办事处主要领导签字，必须有科长、分管领导、主要领导签字。临汾投资经营公司的财务审批，科长负责审批500元以内，经济分管领导负责审批3000元以内，3000元以上由街道办事处主要领导审批。经费使用之前必须先请示，取得审批人的同意后方可使用。跟原来的审批权限相比，既加强了监管，又大大提高了科长、分管领导和主要领导的工作效率。

三是建立健全工程项目建设管理制度。街道建立健全了工程项目的建设管理制度，严格项目管理，实行“四统一”管理，即：统一申报，统一审核，统一监管，统一审计，实现了工程项目实施与科室的脱钩。规定各类土建、装饰、装修、改造等工程项目内容，工程项目实施前，必须提请党工委会议或街道党政联席会议商讨，经会议讨论通过后方可着手实施。工程开始前，必须要求施工方编制详细的预算、施工图纸，所用材料的规格、品名，必要时，还会委托社会专业中介机构对该项目的预算和合同进行仔细的审核。金额相对较大的项目，施工前先要委托专业机构进行招投标选择施工单位，施工过程中委托专业机构进行全程跟踪投资监理。工程项目结束后，对于施工方编制的决算报告，委托社会专业机构进行审价，工程金额最终按照审价结果进行支付，并按照有关规定留存10%的质量保证金，待一年质保期满后再行支付。审计合格后，报主要领导审核，行政管理办公室方可办理竣工手续，并转财务审核科备案。

四是建立健全固定资产管理制度。街道出台了《固定资产管理办法》，对街道的固定资产实施统一的规范化管理，凡条线、科室、街区、居民区固定资产采购和报废实行统筹管理，“一条龙”服务流程，即：部门申报--行政管理办公室拟办--分管领导把关--主要领导审批--纳入政府采购序列--资产管理办公室采购--财务审核科登记备案。资产管理办公室每年年底，填报街道固定资产分类汇总表。建立“一房一档”管理制度，行政管理办公室设房屋设信息库。房屋租赁实行管理、收费两条线，出租房屋管理由行政管理办公室负责，房屋租赁费由财务审核科收入。每年年底，核对一次，由财务审核科填报房屋出租收费汇总表。进一步规范了房屋租赁合同，合同定为一年一签，签订合同要求租金逐年递增，并且所有合同都交街道行政办登记备案，实现了房屋出租管理的规范化。加强了考核，每季度考核一次，绩效考核等次与职级调整、收入分配挂钩。主管资产的部门领导岗位变动，实行先交接，后调离制度。

五是建立健全居委会经费使用管理制度。区委推行“两提高一改善”（ 即逐步提高居委会工作经费、提高居委会干部待遇、改善居委会办公条件）以后，居委会的办公经费有了较大的提高，街道也相应加大了对居委会工作经费使用的监督、管理与指导，建立健全了居委会经费使用管理制度。2012年，临汾街道结合居委会的换届选举工作，对上一届居委会的经费使用情况进行了内审，对于存在的一些问题和不足提出了改进意见，并且开展了专门的业务培训和指导，帮助居委会更加合理有效的使用经费，切实把钱用在刀刃上。对居委会主任届中离任，街道也加强了离任审计。

3、强化管理监督，确保廉政风险防控的实效性

一是加强招商引资企业扶持政策的管理与监督。街道规定，对于招商引资企业扶持政策合同的签订，扶持政策比例符合区政府规定的范围的，由经济分管领导签订合同，超过区政府规定比例范围的，提交街道党政领导联席会议讨论决定，然后由街道办事处主要领导签订合同。每年签订的企业扶持政策合同报送街道行政办备案，档案室归档。企业扶持政策的兑现，全部由财政直接拨付企业。同时，还规范了招商工作经费的使用范围和标准，严格审批程序，完善内部监管制度。

二是加强预算编制和执行的管理与监督。街道建立了严格的预算编制管理办法，建立健全了预算编制责任制，由科室负责人为预算编制和执行的第一责任人。建立健全了内部审查制度，进一步加大了对预算执行情况的审查，特别是对重点科室（如经济科）、民生资金、重点项目加大了审查力度，如发现问题及时整改。对各科室的经费使用和预算执行情况，由财审科在每季度的党政领导联席会议上针对三大类、十小项的内容进行点评，同时进行评级。评级分为优良、合格、不合格三类，如连续二次评级为不合格的，相应科室的科长和分管领导的审批权限下调三分之一，如今后再次出现连续二次不合格的情况，审批权限再度下调三分之一。审批权限下调后，如果有连续三次评级为优秀的，则给与恢复原先的审批权限。审批权限的调级“对人不对岗”。每季由财务审核科报告经费使用情况和考核意见。

三是加强对经济招商、资产管理等领域工作人员的考核激励。为了调动社区重点领域工作人员的积极性，防止廉政风险的发生，临汾社区切实将监管措施与提高工作效率紧密结合起来，加强了对经济招商、资产管理等领域工作人员的奖励与考核，先后制定了《临汾街道招商部门考核奖励办法》、《临汾街道协税部门考核奖励办法》和《临汾街道资产管理奖励办法》，将招商引资绩效、资产管理的规范和保值升值作为对相关工作人员考核的重要依据，并与奖金收入挂钩，在招商引资工作的总体部署与安排、重大项目的规划与审批、优惠政策与奖励措施的制定、落实、兑现，特殊项目优惠条件与标准的落实或变更等方面进行细化、量化和明确，防止个人或少数人专断，切实减少腐败发生的机会。对于成绩突出者，以评先评优等形式，进一步加大激励力度；对于工作懈怠、难以胜任工作岗位者，以半年度和年度考核测评为依据，实行岗位调整和末位淘汰制，给予员工一定的压力，全面激发他们的积极性，进而提高工作的效率和部门效益；对于渎职和以权谋私等行为，则实行一票否决制，以零容忍的态度有力地抑制重点领域腐败现象的发生。

三、主要成效

从临汾社区着力于三大重点领域廉政风险防控的实践来看，无论是经济发展和招商引资领域、还是资产管理和财务监管方面，都取得了实实在在的成效，主要体现在三个方面：

1、对各类资产的统筹管理发挥了社区资产的公益效能。资产管理平台统一后，畅通了固定资产的管理信息，彻底摸清、核准了固定资产、房屋面积和工程项目的底数。建立健全了资产管理的动态信息库，实现了固定资产“账、卡、物”动态管理，使固定资产在采购审核、资产调拨、报废管理、工程项目审计、出租房屋合同管理操作上做到了统一规范，为资产的广泛利用奠定了基础，特别是极大地提高了固定资产使用的经济效益和社会效益。为了更好地将现有固定资产用于民生项目建设，社区收回了2000多平米的出租房，用于改善居委会办公用房，取得了较好的社会效益。

2、对财政资金的统筹管理促进了社区财务制度的规范化建设。财务管理平台统一后，一方面使资金的管理、使用、审批、结算和监督程序更加透明，监督管理更加实效。特别是在资金管理方面，以预算管理为中心，实现了预算控制和资金计划的严格执行。在专项经费使用方面，实现了专项经费严格管理。特别是市、区条线部门下拔的救助帮扶资金，资金统一归口财务管理平台，由民政部门落实帮扶对象，从而避免了重复帮困现象，使关怀的范围更加宽泛。另一方面提高了财务人员整体素质，增强了财务人员的工作责任心和廉政风险意识。对财务人员进行集中办公后，特别是通过定期对财务人员进行专业培训、开展业务研讨、组织财务人员参加每年举办的全市会计人员继续教育和年检工作，使财务人员的专业能力建设得到了进一步加强。

3、对招商工作的统筹管理推动了社区经济的健康发展。“3+1招商服务”模式的建立和招商激励措施的实施，有效激发了招商队伍的内部活力和工作热情，在招商队伍中出现了“比、学、赶、超”互竞互促的良好氛围，招商人员的积极性更高了，为企业服务的意识更强了。特别是企业改制后，招商成本明显下降，招商质量和招商数量大幅提升。社区招商人员通过“抓转型、抓服务、抓资源”，有力推动了社区经济的快速发展。2013年社区完成税收1.2亿元，同比增长22%，与改制前的2009年相比，区税增长了3倍多。由于加强了制度规范，增强了招商引资工作人员廉洁招商、规范招商的意识，防止了以向客商争取和提供优惠政策为筹码而出现的权力“寻租”等腐败现象的发生。

四、分析与启示

1、分析评价

（1）加强重点领域廉政风险防控推进了社区的工作创新。对街道而言，要把党的群众工作落到实处，必须要有坚实的财力保障。从社区发展的历史阶段来看，加强招商引资、统筹财务和资产管理既是社区各项工作的基础，也是社区建设管理创新的现实需要。要确保有限的财力能够用在民生项目上、有限的社区资产能够用在公益服务上，必须创新传统的经济招商模式以及传统的社区资产和财务监管模式，不断提升经济发展质量和管理效益，切实发挥社区财政资金和社区资产的公益效用。临汾社区（街道）党工委、办事处聚焦社区三大重点领域，创新三大管理平台，为加大民生项目投入，推动社区各项工作的创新发展奠定了坚实基础。

（2）加强重点领域廉政风险防控规范了社区的权力运行。社区重点领域廉政风险防控就是在腐败现象易发多发的社区重要领域，找准可能发生腐败行为的节点，通过科学的措施和方法对廉政风险实施有效防范，以规范和制约权力运行为核心，对廉政风险实施科学化、系统化管理，从而实现反腐关口迁移，从源头上防控腐败行为不发生或者少发生。相对而言，招商引资、资产管理和财务监管是社区廉政风险较大的领域，民生投入覆盖广、财政支出数额大、资产管理种类多，如果缺乏可操作的具体制度，则难以确保相关领域权力运行的规范性，导致腐败现象易发高发。针对这种现象，临汾社区（街道）党工委坚持把制度建设贯穿于社区重点领域的方方面面，制度建设覆盖面广，规范性和操作性强，做到事事有规可依、人人按章办事，切实将权力运行的制约和监管落到了实处。

（3）加强重点领域廉政风险防控保护了社区的党员干部。一般来讲，从事招商引资、资产管理和财务工作的社区党员干部，往往掌握一定的财权和资产管理权,不同程度地面临着诱惑和考验。如果相关领域的工作人员掌控的资源越多,而制度建设又相对滞后的话，廉政风险就会加大。因此，加强社区重点领域廉政风险防控也是教育保护党员干部的有效手段。临汾社区（街道）党工委针对权力运行的重点领域和关键环节，在宏观层面进行微观控制，查找可能发生腐败行为的风险点，并通过建章立制，寻求防范办法，制定有效措施，及时预警、防范，力求将腐败消灭在萌芽状态，最大限度地降低腐败现象和不正之风发生的概率，能够提高广大党员干部的风险防范意识, 督促其在思想上筑牢拒腐防变的道德防线，促进党员干部的廉洁自律，从而有效地避免重蹈覆辙，这是对党员干部的有力保护。

2、启示

临汾社区（街道）党工委、办事处加强三大重点领域统筹管理的做法和经验，也为新形势下社区党风廉政建设带来了一些启示：一是社区党风廉政建设必须与街道各项工作紧密结合起来。临汾的实践表明，社区党风廉政建设不能仅仅停留在廉政教育学习上，而是要与中心工作紧密结合起来，贯穿于街道行政工作的方方面面，才能把社区党风廉政工作做深、做实、做出成效。二是社区党风廉政建设必须突出重点领域的风险防控。社区的工作千头万绪，党风廉政建设同样必须抓重点、破难题、敢创新，临汾社区对重点领域的统筹和监管，起到了一定的廉政传导效应，在街道各科室、各居民区和各个社会组织之间形成了一种无形的廉洁正能量。三是社区党风廉政建设必须坚持制度先行。制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。临汾社区始终把制度建设贯穿于三大重点领域的各个环节，通过街道层面的统筹设计，将重制度的规范性和可操作性有机结合起来，既充分调动了干部的积极性，又推动了社区各项工作健康发展。（案例提供：中国浦东干部学院）