建设基层服务型党组织的启示与思考

一、案例背景

为改善广西全区乡村群众生产生活条件、创造良好人居环境，广西壮族自治区党委办公厅、自治区政府办公厅下发通知，决定从2013年4月到2014年12月在全区开展“美丽广西·清洁乡村”活动。本次活动以清洁家园、清洁水源、清洁田园为主要任务。一是清扫垃圾，清除杂物，清洁房屋，开展乡村垃圾分类、收集、转运和处理工作，整治农村环境卫生。二是清淤治理乡村水井、水塘、小河流、排水沟、下水道，清理水面漂浮垃圾，处理厕所、畜禽场（圈、栏）污水排放。三是清收和处理各种农业生产废弃物，控制农药、化肥等过量使用，大力推广农业清洁生产实用技术，防治农业面源污染。活动要求达到清洁环境、美化乡村、培育新风、造福群众4个目标，既着力解决当前的突出问题，又着眼长远，进一步提升乡村规划建设、生态建设和乡风文明建设水平，努力使广西乡村环境面貌发生根本性改变。

广西河池市宜州安马乡位于宜州市西北部，西与环江接壤，北与罗城相邻。乡政府驻地距宜州市区36公里，属宜州市偏远的大石山区贫困乡。全乡下辖全乡12个村委（社区），157个自然屯，209个村民小组，总人口2.559万人，其中贫困人口1.414万人，占总人口的55.3%。目前共有党总支9个，党支部56个，党员663人。

在深入开展“美丽广西·清洁乡村”活动中，广西河池市宜州安马乡始终把党的群众路线贯穿其中，以建设基层服务型党组织为重点，针对乡村环境“脏、乱、差”的现象，采取“乡引导、村管理、屯实施、户参与、人行动”的做法，既充分发挥基层党组织和党员的战斗堡垒和示范引领作用，又充分调动村民的积极性、主动性和创造性，引导广大群众在“清洁乡村”活动中发挥主体作用， 在广西全区率先探索创新实践了“党领民办，群众自治”的常态化、规范化、系统化的清洁乡村群众自治长效机制。

二、主要做法

安马乡“党领民办、群众自治”清洁乡村群众自治长效工作机制，其主要内涵是——乡镇党委率领乡、村、屯基层党组织推进“服务型”基层党组织建设，打造执政为民骨干队伍，提升党员“双带”能力，以惠民实绩树立亲民为民新形象。同时，在工作中，重点把主体责任、自主权、惠民利益放给群众，突出群众依法民主议事决策，实现群众自我教育、自我服务、自我管理、自我监督。其主要做法可概括为“引、放、议、评”四字诀。

（一）“引”，就是狠抓基层“服务型”党组织建设，强化党的引领作用。

一是抓班子强队伍，以“为民形象”引领群众。村民富不富，关键看支部；村子强不强，要看“领头羊”。乡党委和村（屯）支部班子能力的高低、形象的好坏，直接影响农村基层党组织的凝聚力、号召力和战斗力。安马乡党委始终把加强领导班子和干部队伍的自身建设作为落实党建工作责任制的首要工作来抓，扎实提高党政领导班子成员驾驭全局的能力和处理复杂问题的能力，切实提高党员干部队伍执行力。为此，乡党委做到了四个“始终坚持”：首先，始终坚持加强自身建设。建立了集体学习制度，结合各阶段重大活动，班子成员每半个月集中学习研判政策，学习新理论、新知识。建立了农村党建工作制，设立副科以上领导为基层党组织上党课、农村无职党员设岗定责等制度，努力提高领导干部驾驭农村工作的能力。其次，始终坚持选优配强班子。以村“两委”换届为契机，坚持德才兼备，注重群众公认、实绩突出选干部。在2011年村“两委”换届工作中，新选出33名致富带头人进入村“两委”班子，换届后，村干部的年龄、文化结构进一步优化，新选出的村支两委人员大多是村里带领群众共同致富的能手。2012年来，全乡就发展致富带富能力较强的新党员21名，全乡村级党员干部队伍的整体素质和能力得到有效增强。第三，始终坚持打造过硬队伍。以开展创先争优活动为契机，广泛开展农村党员设岗定责和公开承诺活动，给无职党员压担子、亮承诺，扎实为群众办实事、办好事。无论是扶贫攻坚、产业发展、抗洪救灾，党员总是走在最前头，抢在第一线。真正做到了村屯党员“平时看得出、关键时候站得出、讲话有人听、号召有人应、干事有人跟”，树立了村（屯）党组织和党员干部在群众中的威望，为引领群众参与“清洁乡村”活动奠定坚实的群众基础。第四，始终坚持夯实基层基础。抓党建阵地建设，12个村（社区）党支部有活动中心和规范的党员干部远程教育培训场所，形成了每年一次党建工作表彰奖励、每季度大规模的农村党员干部培训、每月入党积极分子专题教育等机制，有效地加强了全乡党的基层组织建设。2012年来，先后举办各类培训班83场次，培训党员群众累计达1.23万人次。

二是抓项目引资金，以“惠民实效”引领群众。安马乡以深入开展“红卡进百企千村万户”活动为契机，以“党员红卡”为纽带，建立了基层党员直接联系群众制度，乡党委、政府坚持工作重心下农村、扶持资源下农村、科技成果下农村、致富信息下农村，帮扶带动农村经济社会发展。支部出主意，党员带头干，积极整合上级各部门的帮扶资源，加大经费投入。2011年以来，上级部门帮扶资金、群众自筹及投工投劳，共投入交通、水利、饮水等基础设施建设资金6142万元，较好地解决了群众反映强烈的饮水、行路、看病等难题。全乡12个行政村（社区）有6个村通了水泥路，112个自然屯实现了屯内道路硬化，完成了6个村级组织活动场所规范化建设。村民群众读书看报不出村、小病不出村、大病有医保，提高了生活质量，也切身体会到了党的惠民政策给他们带来实实在在的好处，党员干部真正成为群众致富奔小康的“主心骨”。农民群众深怀一心向党的情谊，广大群众跟着党走已蔚然成风。

三是抓典型树标杆，以“党员带头致富”引领群众。安马乡大力推进农村致富产业发展，实施党员能人带动工程，推行“专业合作社+支部+能人+农户”的创业模式，加大农村党员培训和扶持力度，努力推动农村一线党员能人由“经验影响型”向“科技引导型”转变、由“门前扫雪型”向“抱团发展型”转变、由“小农经济型”向“市场开拓型”的“升级版”转变。安马乡先后在合作社成立单独党支部或联合党支部6个，落实扶持农村党员能人发展产业贴息贷款政策，提升党组织和党员“双带”效果。木寨村党员能人覃林书靠种养致富后，不忘带富村里群众，率领本村23户村民以土地入股的方式，创新“小块变大块”土地集约方式，调整、集中各家耕地120多亩进行规模化经营。如今由他带头创建的木寨村甘蔗合作社年产值达50多万元，群众从中按土地入股分红，农民不再直接投资经营，每亩也能赚上千元，大幅增加了收入。木寨村党员莫永强，自己带头摸索，自己画图设计，发明了用潮湿有机物垃圾和蚕粪生产沼气，焚烧后可燃烧干燥垃圾的“沼气池+焚烧炉”分类循环配套处理模式，破解了全乡清洁活动中，瓜果皮、病死蚕等潮湿垃圾燃烧不了、无法处理的大难题。在安马乡123座屯级垃圾焚烧炉的建造过程中，党员和村干很好地发挥了骨干带头作用，焚烧炉在短时间内得以遍及全乡，发挥作用，背后是党员繁忙的身影、党员的无私奉献、党员的实践创造。通过党员带头，群众干有方向、学有标杆，农村党员的先锋形象清晰确立，模范作用得到充分发挥，增强了党在“三农”工作中的民意向心力，夯实了党在农村工作的坚实根基，做到了党有号召，全民行动。

（二）“放”，就是充分放手发动群众，强化群众的主体地位。

一是坚持群众的事群众办，把主体责任放给群众。清洁乡村活动需要投入大量的人力、财力、物力。为此，安马乡提出“化整为零，还责于民”的工作思路，采取“乡引导、村管理、屯实施、户参与、人行动”的做法，把清洁乡村的主体责任下放给作为活动主体的村民群众，让责任回归真正的主人。突出强化村民推进“美丽广西·清洁乡村”活动的主体意识，充分发挥村民“自我规划、自我筹措、自我修建、自我管理、自我监督”的群众自治优势，调动村民群众的主动性、创造性，实现了垃圾集中分类处理不出屯的目标。

二是坚持群众的权利群众使，把自主权放给群众。安马乡党委充分尊重群众的自主权，在如何搞好清洁乡村活动问题上，只把法规政策、只定目标方向、只做宣传发动、只供技术指导，坚持做到“三放三不”，即：把依法决策权放给群众、把资金合法使用权放给群众、把农村事务管理权放给群众，在法规许可的范围内，不插手村级基础设施项目的承包承建、不插手项目筹集资金的使用、不插手干涉村屯民主事务。让群众享有充分的自主权，调动了村屯群众的积极性和创造性，纷纷自我规划村容村貌建设方案、自我筹资开展清洁卫生、自我修建垃圾处理设施、自我实施垃圾清运、自我管理清洁卫生设施、自我监督使用资金。如安马乡索敢村福佑屯群众了解到修建一个焚烧炉，请人施工需6000元，群众自己投工投劳仅需4000元后，村民小组长韦礼欢迅速召开户主会议，商讨建设方式。最后，群众商定自己干，把省下的2000元用做保洁员报酬。群众自主权的最大化实现了群众利益的最大化。

三是坚持群众的利益群众享，把惠民利益放给群众。安马乡十分重视群众利益的落实到位，在涉农资金和涉农项目上坚持做到“五个凡是”，即：凡是群众的集体收入全部由村委依法安排，凡是群众的财政奖补资金全部按时足额发放，凡是扶贫项目资金全部用到群众身上，凡是群众可以组织实施的项目全部放给群众来干，凡是上级部门下拨的清洁乡村活动经费全部分解直拨村委。2011年以来，安马乡以政府奖补和群众筹资投劳方式投入基础设施建设6142万元，农村低保、新农合、危房改造三项投入达778.4万元，有力地改善了群众生产生活环境，真正做到还利于民、保利于民。

（三）“议”，就是突出群众依法民主议事决策，发挥群众自治作用。

在推进“美丽广西·清洁乡村”活动中，安马乡既注重加强党组织引领，又注重发挥村民集体议事决策在村级社会事务管理中的重要作用，在法律法规的框架内，把多数群众的意愿以制度的形式固定下来，约束和规范全体村民的行为。

一是村民代表大会议定村规民约。遵循自上而下把关和自下而上议定的原则，先由乡党委就全乡各村群众的普遍愿望提出议题，再由村“两委”组织召开专题会商议村规民约，最后由村民召开群众大会议定村规民约，始终把依法依规和民主协商结合起来，制度、规约充分体现党群两方面的声音。安马乡党委根据全乡有过半村有集体经济的实际情况，引导各村围绕“如何实现乡村清洁常态化”这一主题，商议修改村规民约，将各户的集体收益、家庭声誉和清洁卫生进行“捆绑”，列入新时期村规民约的重要内容。清洁卫生抓得好的各村各户受益，反之则声誉下降，利益减少，使村规民约成为群众自愿、村民自治的“小宪法”。2013年以来，安马乡12个村（社区）对村规民约进行了27次修订，新增加关于遵守卫生公约、保护环境、维护清洁设施等条款共计72条，对推动“清洁乡村”活动的快速有效开展发挥了重要作用。

二是党群理事会议定屯级事务。安马乡创新成立了“屯级党群理事会”这一最基层的自治组织，明确屯级“一事一议”议事会的主体地位，实行“理事联户”工作法，确保屯级事务决策充分体现党群双方意愿。具体做法，就是以屯为单位，按照党支部、党小组推荐，村民推荐，屯级村民代表推选的“两推一选”办法，选出威望高、处事公道正派、号召力强的1—2名农民党员代表，与一并选出的4—5名群众骨干代表、群众致富能人和离任老村（组）干等共同组成屯级党群理事会，设理事长1名，理事若干名，专门负责商议屯级经济社会事务，成为把党的声音转换为群众声音、把党的政策转换为群众自觉行动的“转换器”和“助推器”。同时，对无党员的少数自然屯，则采取由村支部委员包屯，担任党建指导员，结对参与，并具体指导和组建屯党群理事会，引导、帮助无党员自然屯的群众充分民主决策，合力推进工作。如：安马乡小隘村拉回屯只有18户，全屯没有党员，在家的村民以空巢老人和留守儿童为主，村支委覃海胜被支部委派为该屯包屯村干和党建指导员后，他定期到屯里传达上级精神，了解群众意愿，共同研究落实“清洁乡村”各项工作，及时制定好本屯的村规民约，短时间内建好了本屯的垃圾焚烧炉。目前，安马乡157个自然屯全部成立了屯级理事会组织，屯级事务决策和管理实现高效化，屯级党群理事会这个“小桥梁”正在发挥着“意想不到”的大作用。

三是户代表会议定筹资投劳。在推进清洁乡村活动中，对于群众筹资投劳等问题，根据各村、屯、户的收入和劳力状况的不同，通过召开户代表会议，商定出资额度、投劳方式。如：索敢村板才屯有125户群众，有的经济条件较好，有的十分贫困，有的劳动力较为充足，有的长期外出务工。理事会集中全体户主开会商议出资和投劳的具体事宜，拿出了既考虑平衡各户投入、又切合实际情况的方案，有钱出钱、有力出力，按照不投劳的出资150元，投劳的出资100元的办法，免集体所有公益林补偿金再统一补贴50元，贫困户、长期外出务工户免出资的办法，妥善解决了垃圾焚烧炉建设资金和劳力问题，得到全屯群众的认可。

（四）“评”，就是突出上下左右联评联动，强化群众自我监督。

一是推行“利益扣除法”，组织群众自评。由屯党群理事会成员按照《环境卫生村规民约》，每周轮值一次开展自查，看各户“门前三包”落实情况。对违反环境卫生规定、乱扔废弃物，损害村屯环境卫生的村民，先责令限期整改，逾期不整改的，由屯党群理事会聘请专人清理，所需经费从个人在村集体资金或生态公益林资金份额里扣除。北关村韦某一户因为乱堆乱放蚕沙，影响公共环境卫生，村理事会责令队长促其整改无效后，聘请了专人对乱堆的蚕沙进行清理，所需800元费用从其本人享有的集体资金中扣除，起到了惩处警示的作用。

二是推行“声誉减损法”，组织村屯互评。注重发挥群众之间的相互监督、相互影响作用，通过“四个相互”，即通过村与村、屯与屯之间相互监督，户与户、人与人之间相互提醒，并由乡党委组织全乡“两代表一委员”、村“两委”一把手、各村1－2名群众代表组成“互查评议团”，每季度开展一次互查评议活动，将评议结果进行排名，并在所在的屯、行政村和乡政府人流聚集处进行公示，褒优示劣，以社会舆论监督，促使各村屯珍惜荣誉，自我加压，力改不足，迎头赶上。

三是推行“优胜受益法”，进行上级考评。安马乡通过政府、社会、群众三个一点的筹资办法，设立乡村清洁活动“专项基金”，作为以奖代补资金。每年评比“清洁村、清洁屯、清洁户”，予以精神及适当的物质奖励，有效调动了群众的积极性。如通过企业捐助，外出创业人士资助，对干得快、干得好的村屯、农户，为其添置垃圾桶，带动其它卫生设施的投入建设，以“小基金”撬动“大资金”，达到“四两拨千斤”的效果。同时，对“清洁工程”达到优秀等级并且靠前的村屯，乡政府在项目、资金的安排上优先考虑，对落后的村形成有力鞭策，在全乡范围内形成了“比、学、赶、超”的浓厚氛围，促进了“清洁乡村”活动扎实深入开展。

三、主要成效

安马乡“党领民办、群众自治”清洁乡村群众自治工作模式不仅改善和提高了党群和干群关系，提升了乡党委政府公信力和形象；而且充分挖掘和释放了群众的活力，提高其社会建设和社会治理的积极性、主动性和创造性。其经济和社会效益主要体现在：

一“党领民办、群众自治”的创新机制，既改变和美化了群众的农村生活环境，又提高了群众的收入。例如，仅桑蚕一项，由于环境的改善，减少了桑蚕病虫害的发生，每亩产量增加约12.5千克500元以上，全乡人均增收可达240元以上，让群众获得了“真金白银”。

二“党领民办、群众自治”的创新机制，释放了群众的无限活力。 2013年1—8月，全乡11个村委和1个社区， 群众自筹资金109.8万元（其中建焚烧炉资金69.8万元），建成投用垃圾焚烧炉123座，(其中已有20座改建成垃圾分类循环利用无害化处理设施),推选保洁员137人，落实保洁费40万元，新建蚕沙池260个，共开展清理行动258次，清理水源150多处，水沟123公里，清除垃圾2820吨，购置村屯公共垃圾桶300个、家庭垃圾桶7179个，村屯垃圾实现“屯收集、屯清运、屯处理”，彻底改变了乡村环境“脏、乱、差”现象。

三“党领民办、群众自治”的创新机制，为以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设提供了突破口和抓手。党领民办、群众自治”的创新机制激励党员呈现出带头示范、冲锋在前的工作劲头，农民群众呈现出主动参与、自觉行动的好局面。安马乡结合偏远乡村山多地少的实际，稳定发展粮食产业，积极发展蔗桑产业，重点发展烤烟特色产业，大力推广发展核桃产业，努力提高农民收入。2012年，全乡粮食作物种植面积4.49万亩，总产量13843吨；甘蔗面积1.65万亩,进厂原料蔗5.8万吨；桑园面积1.3万亩,鲜茧产量2230吨；烤烟种植面积550亩，产量1152担；特别是核桃种植面积13038.6亩，超额完成河池市下达的任务，实现人均0.5亩、户均1.5亩，走在河池市前列。全乡实现农林牧渔业总产值38431万元，同比增长6 %。全乡农民人均纯收入从2010年的3630元增加到2012年的4474元，年均增长11%。

四、分析与启示

党的十八大报告提出建设服务型政党，是党建适应时代需要的必然要求。学习贯彻十八大精神，非常关键的一条，就是把服务型基层党建工作落到实处。安马乡“党领民办、群众自治”的长效工作机制，有效地推进了“服务型”基层党组织建设，实现了群众自我教育、自我服务、自我管理、自我监督。其 “引、放、议、评”四字诀的主要做法启示如下：

一建设基层服务型党组织是我党密切联系群众的基础。 基层党组织以及基层党员的言行和举止作风直接体现党在人民群众心目中的公信力和形象，直接反映人民群众对党的认识，直接影响党与人民群众的血肉联系。安马乡坚持加强基层服务型党组织建设，以“为民谋利、和谐发展”为根本和主线，较好的倾听群众的呼声，把握群众的思想脉搏，了解群众的情绪，掌握群众的生产、工作和生活状况，有力地把服务群众与基层党建工作创新紧密结合起来，既为基层党组织建设提供了新的载体，也为服务群众创造了平台。

二建设基层服务型党组织可以领导和带动其他各类基层组织建设。例如，安马乡村屯党组织和广大党员充分发挥先锋引领作用，组建了“清洁乡村”党员志愿服务队，建立了党员示范户、示范片、示范区，有力推进了清洁乡村活动的开展。广大村民按照“自我规划、自我筹措、自我修建、自我管理、自我监督”原则，自行选举组建“清洁乡村”屯级党群理事会，自行规划本村屯的环境建设，自行筹措清洁资金，自行聘请和管理保洁员队伍，自行选点修建垃圾处理设施。

同时，党的十七大、十八大报告均指出：“以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。”“党领民办、群众自治”的长效工作机制，确实全面推进了各领域基层党建工作，真正实现了村党组织引领有舞台，党员争先有抓手，群众参与有平台的局面，扩大了党组织和党的工作覆盖面，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，起到了以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设示范作用。如古育村党支部支委廖训强，带领群众以“合作社＋基地＋能人＋农户”的合作化经营模式发展烤烟，走出了“产供销”一体化产业化发展致富新路子。

二建设基层服务型党组织可以改善和治理乡风文明建设。“党领民办、群众自治”的长效工作机制，在加强基层党组织建设、教育引导群众、凝聚民心民力、巩固基层政权、促进产业升级及维护社会稳定等方面都取得了明显成效。近年来，安马乡由于有了基层党组织的坚强领导，有了党员骨干的带头示范，广大村民群众的切身利益得到了较好维护，村民自觉接受党的教育影响，思想觉悟、健康文明意识不断提高，广大村民主动参与到“清洁乡村”活动中来。如今的安马，全乡上下形成了齐抓共管的浓厚氛围，村民们自觉讲卫生、保清洁、除陋习、树新风已成为导向和习惯。走进安马，农村旧貌换新颜，处处呈现和谐新景象。

三建设基层服务型党组织要有长效机制保障。为确保“党领民办、群众自治”的长效工作机制有效实施，安马乡建立了《屯级党群理事会章程》、《环境卫生村规民约》、《清洁乡村经费筹措和管理办法》、《垃圾分类循环利用处理流程》、《保洁人员管理实施办法》等制度，形成了用制度管人、按制度办事、让群众自治的长效保障机制。（案例提供：中国浦东干部学院）