构建基层管理新格局 创新社区治理新机制

一、案例背景

梅陇三村位于上海市西南部徐汇区凌云街道，是一个建于上世纪90年代初的老式居民区，建筑面积10.8万平方米，绿化面积约为3.3万平方米，辖区内居民以动迁安置户为主，有2300多户居民，常住人口6500人左右。

梅陇三村有“五多”：楼幢多、房型多、老人多、困难人群多、房屋出租多，60岁以上老人有1800多人，约占常住人口的27.7%，残疾人90多人，其中精神病人40多人，两劳释放人员140多人，党员200多人。

然而就是这样一个居住人员复杂，利益诉求多样，社区治理矛盾多、困难大的小区，却走在了“乐活”、“善治”的前列。“零废弃卡”、“立体空间种植”等听上去新潮的名词，成为居民们亲身体验、参与的日常生活。梅陇三村创建成为“上海市社区建设和谐示范居委会”，居民区获“上海市平安小区”、“上海市民主与法治小区”等荣誉，连续八年被评为“上海市文明小区”，居民区党总支荣获“上海市创先争优世博先锋行动‘五好’基层党组织”称号等。

这些成绩主要源于社区治理的不断创新。在凌云街道党工委、办事处的关心支持和居民区党总支的领导下，梅陇三村居委会根据社区治理新要求，不断探索社区自治新模式，拓展社区治理新路径，提升社区治理新水平。

二、主要做法

（一）找准社区治理切入点

社区是城市的细胞，建设和谐文明社区必须找到治理的切入点。梅陇三村以倡导低碳环保的社区生活理念为切入点，发动社区女性成立“绿主妇 我当家”行动小组，开展社区垃圾分类、利乐包回收，实现垃圾减量等活动，并发动一名女性带动一个家庭，辐射一个楼组，有序开展小区自治管理工作。如今，“居民煮妇”变成了“绿主妇”，绿主妇骨干队伍也从最初的10人发展到260多人，每月28日为垃圾回收日，绿主妇们通过智能终端“零废弃回收卡”对每户家庭回收量进行记录、跟踪和管理，回收可再利用的家庭废弃物达13.8千克，截止2013年底，实现垃圾生活源头减量超过45吨。低碳环保行动充分激发了社区居民参与社区治理的积极性。

（二）借力社区学校建构“低碳环保”理念

梅陇三村内有一所凌云社区学校，不仅为社区居民举办法律援助、心理咨询、文化科普沙龙、亲子活动等社区文化活动，而且还是区老年大学分校以及各公益组织的为民服务点。社区学校也是梅陇三村绿主妇们“低碳环保”行动的培训平台、展示平台、宣传平台。

2011年参与凌云社区学校培训的三村居民发现教室内有一张用废弃利乐砖包装、经过特殊加工处理后制成的简单轻巧却又十分坚固的长凳。“废旧塑料和利乐砖包装家家都有，为什么不把生活中可回收利用的‘垃圾’有组织地收集起来，做成像环保椅一样有用的物品，倡导低碳环保生活理念？”三村居民向居委会提出了建议。

“教育一位母亲等于教育一个家庭，要让更多的居民了解低碳环保不仅是一种行为方式，更是一种素质、一种责任、一种公德。”梅陇三村党总支书记尚艳华为“绿主妇”们请来环保专家，联系社区学校安排时间、场地，进行专业环保知识培训。通过培训，“绿主妇”们第一次知道，上海每天的垃圾量堆起来有一个金茂大厦那么高，拖拉机只是垃圾山上的一个玩具车；“绿主妇”们获取了垃圾分类、利乐包回收等势线垃圾减量的方法；绿主妇们了解了智能终端“零废弃回收卡”的使用等等。“绿主妇”培训班逐步形成规模，每周二上午的“居家小生态”培训讲座已成为社区学校的固定节目。此外暑假期间环保专家为青少年特别开设的“绿主妇——牵手青少年促垃圾减量”教育课程，更是体现了大手牵小手，手手相牵促环保的力量。

为了吸引更多居民参与社区环保行动，“绿主妇”们借力社区学校，开展了系列“废物再利用，绿色我当家”主题展示、宣传活动。“绿主妇”将回收再利用的垃圾样本如各类塑料包装袋、利乐包，以及经创意制作的各种生活用品——环保手提包、遮阳帽、围裙等一一陈列摆放在最醒目的位置，造型独特、形状美观的实用作品吸引了前来社区学校参观学习的居民，形成社区学校一道独特靓丽的风景线。居民不仅获得了视觉上的直观感受，在与“绿主妇”的答疑互动中更是增长了低碳环保知识，体会了变废为宝的乐趣，增强了参与社区垃圾减量活动的兴趣。

凌云社区学校的“绿主妇”们除了培训垃圾回收利用知识外，还建立生态校园，包括建造“低碳屋”、种植体验基地，建立“菜园坊”未来知识及课程系统，“绿主妇”能力培训项目等。凌云社区学校建构了从绿色环保知识汇聚和传播到体验、记录、整理和创造的课程开发和实施不断循环递进的完整过程，建构了自然生态与人际生态、社会生态有机融合的新理念。

（三）利用社区社会组织力量拓宽实践领域

社区自治需要依靠各方力量，需要整合各种社会资源，为小区提供公共事务管理服务。梅陇三村“绿主妇”在开展低碳环保自治家园行动中，与北京地球村环境教育中心签订垃圾减量回收合作协议，与团市委绿梧桐公益组织建立合作伙伴关系，不仅解决了垃圾回收处理的难题，而且进一步拓展了低碳环保的实践范围。“一平方米小菜园”激发了居民种菜、添绿的兴趣，小菜苗作为垃圾分类的“奖品”奖励给居民，使垃圾减量活动与种菜活动形成了良性循环。与此同时，一些社会公益组织也带着创意和资金主动前来加强与“绿主妇”们的合作，诸如“低碳创新屋”、“菜园坊”、“家庭一平米小菜园种植体验分享”等一批科普体验场所纷纷建立起来，居民们在体验科普、参与科普中融入科普。

2012年，在凌云街道和梅陇三村党总支的支持、指导下，梅陇三村的自己的社会组织“凌云绿主妇环境保护中心”成立，中心下设绿主妇创意工作室、绿主妇环保行动小组、家庭一平方米菜园教育团队、绿主妇爱心编结社等，并在其他居委成立小分队。如今“绿主妇”环保科普活动已经发展到整个凌云街道28个居民区，低碳环保理念已逐渐拓展到浦东新区、闵行区、闸北区、宝山区、松江区以及外省市。2013年7月，国家《全民科学素质行动计划纲要》“十二五”中期评估检查组专程实地考察了梅陇三村，对其结合社区实际、结合居民需求开展科普工作的做法给予了充分肯定。

（四）构建“大”字社区自治家园新格局

在梅陇三村党总支的领导下，2013年居委会成立了由居民区党员骨干、小区群众文化团队骨干和志愿者骨干为主要成员组成的“绿主妇议事会”，形成了居委会指导下的、民主自治小组、“绿主妇议事会”、社区学校等共同参与的社区自治新格局，自治家园建设呈现出鲜明的“大”字格局。

在这一社区自治格局中，居委会是小区自治管理的指导者和核心，承担小区自治的总体设计、小区资源调配与整合、居民区重大事务决策、小区群文团队的组织推进和领导等职能。民主自治小组由小区党员骨干、业委会成员、物业经理、楼组长、社区志愿者、小区民警等组成，是发扬居民当家作主、民主决策的互助团队。社区学校是小区自治管理中的共享资源。而“绿主妇议事会”是协助小区服务管理的重要载体，是居委会联系居民的重要渠道，是支持、配合、参与居委会各项管理工作的重要力量。这些组织与“绿主妇”议事会相互配合，共商共议，充分发挥各自的自治功能和作用。

作为社区自治格局中重要力量的“绿主妇”议事会由两个强有力的居民自治管理团队组成：“绿主妇 我当家”行动小组和“绿主妇”创意工作室。一方面“绿主妇，我当家”行动小组携手小区内老年读报组、三村侨联合唱队、花卉兴趣小组、凌梅梅艺术团、夕阳互帮服务队等群文团队，开展丰富多彩的社区文化活动，使社区居民在自我学习、自我创作、自我表演、自我娱乐中融入社区，在互动交流中构建团结和谐的人际关系。另一方面“绿主妇”创意工作室，成立了专门的由环保创意设计组、垃圾减量活动组等，主要承担环保作品的创意制作、社情民意的收集与小区服务的推进等工作。

“绿主妇”议事会在社区规划、建设、管理、服务等方面充分发挥了自治功能，他们听取居民诉求，及时将各种问题和困惑归类整理、汇集反馈至居民区党总支、居委会、业委会、物业公司，并将他们的意见反馈给居民，做到公开公平公正。

典型故事一：侧石翻修、道路拓宽

“绿主妇”们在宣传活动中听到和看到：由于私家车数量的递增，使小区原有的通道已不堪重负，停车难已是不争的事实，还时有私家车把绿化带的侧石撞坏，不仅损坏道路、破坏绿化，增加维修支出，还给路人行走带来安全隐患。其次，老小区的道路布局和路面宽度已经无法确保应急车辆的畅通。针对这些情况，“绿主妇”们在议事会上提出要对小区内的侧石进行翻修，并打通两处断头路，拓宽部分路面的建议。这一合理建议在居委会、业委会、物业公司，尤其是街道办事处的支持下，得到了落实。“绿主妇”们又主动承担起发放意见征询表的工作，协助推进道路侧石翻修、路面拓宽工程的建设。在意见征询过程中，居民对“7号楼旁的绿化带进行移植并将门前道路开通至主干道”的项目存在不同意见。多数居民要求开通道路，有利于消防车、救护车及特种车辆的通行。也有部分居民担心道路开通后，影响其居住的宁静和安全，反对工程的实施。“绿主妇”议事会了解情况后，召集“绿主妇”们与居民自治小组成员一起向持有反对意见的居民进行宣传，摆事实，讲道理，耐心说服劝导，通过居民与居民之间的多次沟通，得到了大家的一致认可，工程得以顺利开展。居民们高兴地说：“绿主妇”议事会与居委会、业委会、物业公司又为居民办了一件大实事。

典型故事二：给80岁以上独居老人献爱心，送温暖

关爱老人，一直是中华民族的传统美德。2010年年底的一天，在“绿主妇”工作室里，“绿主妇”们一边制作着环保用品，一边拉着家常。一位“绿主妇”说: “我给婆婆买了一件羽绒服，准备过年的时候送给她”，随意的一句话，激起了“绿主妇”们为小区老人献爱心、送温暖的热情，“关心老人？帮老人打扫卫生？这些一直都有夕阳助老结对志愿者在做，那我们做什么呢？”议事会讨论商议后，有的出资，有的出力，平时一些喜欢乐于助人的居民也纷纷加入了这次爱心活动。短短一个多月，“绿主妇”们利用空闲时间编织了几十套帽子、围巾、袜子、手套。在2011年春节，居委会邀请40位80岁以上的独居老人参加的“迎新年 团拜会”上，“绿主妇”们将自己编织的毛线织品亲手送到老人手中，祝愿他们健康长寿，老人们既开心又感动。

（五）完善社区自治家园建设新机制

梅陇三村在构建“大”字社区自治家园管理新格局的基础上，不断完善创新自治建设新机制。

一是居民需求为导向的议事机制。梅陇三村自治管理立足居民的实际需求，向政府职能部门有组织反馈居民的诉求，解决居民各种物质和文化的合理需求。居委会指导下的“绿主妇”议事会在收集民情、汇集民意的过程中发挥重要协助作用，汇总、归类、讨论、分析各种诉求后，定期和不定期地召开全体成员会议，拟定方案，提出合理化建议，并报告居委会、物业公司、业委会等，相关社区自治组织根据居民反映的需求，在各级政府部门的指导下提供各类服务。

二是社区组织的培育机制。居民区党总支充分发挥党组织的领导核心作用，充分发动小区居民，积极引导、培育发展不同功能的自治管理组织，发挥它们在社区自治中的协同作用，并且整合小区内有效资源，合作互补，推动自治管理组织的制度化和常态化建设。

三是居民参与的协调机制。居委会在“绿主妇”议事会的协助下，通过引导群众参与各类群文团队和“绿主妇”创意工作室活动，以一个主妇带动一个家庭的女性特有的工作方式，提高了居民的社区意识和参与服务意识，激发了居民参与自治家园建设的热情。

四是民主决策的监督机制。对于居民群众关注度较高的问题，以及与居民切身利益相关的重大事项，居委会组织议事会进行讨论，听取意见和建议，在各级政府部门的支持、指导、帮助下，为居民群众提供相应的服务，并向全体居民公示。同时，居民对各项公共服务管理工作进行监督，议事会工作由居委会进行监督管理。从而具备了“自下而上、自上而下、多层监督”的特点。

三、初步成效

（一）从 “垃圾三村”变“花园三村”

在梅陇三村党总支的领导下，在全体居民的不懈努力下，昔日环境杂乱无章、动拆迁矛盾丛生的出了名的“垃圾三村”发生了翻天覆地的变化。原有的各种矛盾与问题逐步得到解决，小区物业费收缴率从60%提高到78%，10.8万平方米的平改坡工程、3.2万平方米的绿化翻新整治等民生实事项目顺利完工。“垃圾三村”变成了“花园三村”，小区道路整洁干净，草坪被绿色栅栏分割成片片小块，均匀地分布在楼宇之间，居民楼的阳台被点点绿意装扮一新，小区内供居民驻足阅读的科普宣传栏随处可见，休闲椅上，人们交谈、休憩，惬意十足。“垃圾三村”成了“全国科普示范社区”，倡导“低碳环保”理念的“绿主妇我当家”科普活动，已闻名全国。

（二）从“绿色行动”到“家园自治”

“绿主妇我当家”行动小组通过携手小区各个服务团队，开展“绿色行动”聚集了居民参与社区活动的人气。居民们在“垃圾减量回收活动中、在“家庭一平米菜园”种植活动中，交流利乐包小制作、种植养护小心得等等，彼此交流协作、包容和谐，“熟人社会”的氛围日趋浓郁。

“绿主妇我当家”议事会的主妇们在小区服务管理中发挥着重要作用。小到邻里纠纷，大到修建改造工程，“绿主妇”们定期聚会讨论居民诉求、调节争端、参与小区管理，争当小区自治管理的热心人、有心人、好心人，为居民排忧解难出力，为小区建设献策。居民有需求时，“绿主妇”们将关爱、温暖及时送达，居民有矛盾时，“绿主妇”们和风细雨，化于无形。“绿主妇”们在小区自治建设中起着承上启下、凝聚各方合力的作用。

社区居民在绿主妇们社区责任意识的感召下，不再窝在自己的小家，而是融入到社区这个“大家庭”中，绝大部分家庭都能做好垃圾分类，超过80%的小区居民都参与到“绿主妇”绿色环保科普活动中，参与“家园自治”行动。自治行动的参与居民如滚雪球越滚越大，“小区事务大家议，小区事务大家管”的意识在居民心中扎根。人的心态好了，家庭和睦了，为鸡毛蒜皮琐事争吵的声音少了，谈公益、谈健康、谈学习的话题多了。

（三）从“小区自治”到“社区共治”

梅陇三村通过“绿主妇”自治行动，有效整合了居民区群文团队、社区服务团队和其他资源，最大限度组织和发动居民参与小区事务管理，实现了从“小区自治”到“社区共治”的发展。

一是“小区自治”实现了从“请我参加”到“我要参加”的蜕变。在参与小区事务管理中，居民积极建言献策、沟通协调，在自我管理中增强对小区的归属感和认同感。在小区组团式服务和网络化管理中，他们提升了社会责任意识。在小区的自助、互助活动中，有能力的居民为有需求的居民提供服务，不断提升自我服务能力。

二是小区自治行动内容进一步拓展、延伸。梅陇三村“绿主妇议事会”进一步完善议事会的职能范围，如通过听证会收集小区舆情，根据大多数居民意见寻求解决问题的办法，通过协调会化解小区内矛盾。

三是“小区自治”助推“社区共治”。梅陇三村以“低碳环保”为切入点的小区自治形式已推广到凌云街道28个居民区，各居民区根据自身实际，积极探索多种居民自治形式，调动社区内各种资源服务于居民生活实际，以“自治”推动“社区共治”。

四、几点启示

（一）发挥社区党组织的领导核心作用

梅陇三村在创新社区治理中积极发挥社区党组织的领导核心作用。一是提出“树正气，讲文明，比奉献，顾大局，促和谐”的社区治理理念，凝聚社区各方共识。二是建立以社区党组织为领导核心，居委会、业委会、物业公司、社区民警“五位一体”共同合作，社会组织和群团组织广泛参与的基层工作网络。三是夯实区域化党建、物业管理党建联建、精神文明共建等工作载体，探索把物业公司、业委会、区域单位、社会组织等各方代表纳入居民区党总支，支持党员通过法定程序进入居委会、业委会。

（二）创新自治载体，拓展自治容量

自治形式影响自治内容，自治载体决定自治容量。生动有趣的自治形式可以提高居民参与社区事务管理的积极性，切实可行的自治载体可以保证自治活动的持续性和扩展性。梅陇三村“绿主妇”以低碳环保行动为载体，在专业环保团队的辅助下，搭建起“回收、培训、交流、制作、兑换”为一体的绿色平台，为居民参与小区活动提供了方便快捷的途径，居民在参与小区公共事务管理中提高了公共意识和合作意识。“绿主妇”议事会借助这一载体不断探索深化，从居民关注的停车难、文明养狗等问题入手，有效解决居民需求与公共供给之间的错位问题，进一步拓展小区事务管理的参与渠道。

（三）培育社区社会组织参与自治

十八届三中全会强调“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织”。社区治理主体不再只是政府一家，社区治理的过程应该是政府、社会组织、居民等多元主体的协同治理过程。梅陇三村的“自治家园”建设是一个渐进过程，在这一过程中，从街道到居委会，都非常重视社区社会组织的引导、培育。“绿主妇我当家”行动小组发展为正式的民间公益组织“凌云绿主妇环境保护中心”，并在徐汇闵行闸北等地开花结果，成为中小学、医疗卫生、科技园区、商务写字楼、社会公益组织等竞相合作开展环保活动的专业组织，展示了“草根”组织生长发展以及参与公共事务的路径。政府、街道、居委鼓励、支持社区社会组织发展，尤其重视发掘培育社区文体团队、志愿团队负责人和能人名人等“草根领袖”，发挥他们社区治理的参与者、组织者和代言者的正能量作用。政府通过购买服务向社区社会组织赋予服务管理的资源，充分发挥社区社会组织作用，并鼓励其他社会组织和社会工作专业人才进社区开展服务管理工作。

（四）建立相应的社区自治支持机制。

社区自治不仅依靠内容和形式，更需要外部支撑。凌云街道、居委会给予了充分支持，不仅建立了场地共享、培训共办的合作机制，而且在人财物上托底保障，帮助“绿主妇”团队克服困难，推动自治行动向纵深发展。社会环保组织则通过专业培训、技术指导、回收废品等方式，支持“绿主妇”的低碳环保行动持续推进。更重要的是社区自治还需建立一整套运作机制，如议事机制、社区组织培育机制、协调机制、监督机制等等，为社区自治的科学性、实效性提供有力的支持保障。

（摘编资料来源：新闻晚报，2012年5月21日；东方网，2014年4月2日；文汇报，2014年4月9日；上海科技报，2014年4月11日）

（案例提供：中国浦东干部学院）