扎实推进革命老区开发建设与脱贫攻坚

2015年11月27至28日，中央召开了扶贫开发工作会议，随后党中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，为全党全国全社会打赢脱贫攻坚战发出了“动员令”、吹响了“冲锋号”。经国务院批准，11月27日，在中央扶贫开发工作会议期间，全国革命老区开发建设座谈会在北京召开，汪洋副总理出席会议并讲话，对今后一个时期老区开发建设与脱贫攻坚工作做出全面部署。12月23日，中办、国办印发《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》（以下简称《指导意见》，中办发〔2015〕64号），提出了支持革命老区开发建设与脱贫攻坚的总体要求、工作重点、主要任务、支持政策，并就加强组织领导、加快推进实施做出具体部署，为我们做好老区开发建设与脱贫攻坚工作提供了基本遵循。当前和今后一个时期，要认真学习领会、深入贯彻落实中央扶贫开发工作会议和全国革命老区开发建设座谈会精神，加强统筹协调，加大工作力度，将《指导意见》明确的各项政策落到实处，确保革命老区和老区人民在全面建成小康社会进程中不掉队。

一、革命老区基本情况

革命老区是指在第二次国内革命战争时期和抗日战争时期中国共产党领导和创建的革命根据地。老区孕育了中国共产党和人民军队，是新中国的摇篮，为中国革命和社会主义建设事业做出了不可磨灭的重大贡献。在残酷的革命战争年代，老区人民“一斤粮食送军粮、一块盐巴给伤员、一个娃儿上战场”，用鲜血和乳汁支援了革命。土地革命战争时期，原中央苏区有80多万红军亲属被敌人残酷杀害。其中，当时仅有23万人口的江西省兴国县，参军参战的就达8万多人，5万多人壮烈牺牲，每1公里长征路上就有1名兴国县籍的烈士英魂。老区人民为中国革命的胜利做出了巨大牺牲和重要贡献。

新中国成立60多年特别是改革开放30多年来，在党中央、国务院的关心支持下，老区面貌发生了深刻变化，老区人民生活水平显著改善。但是，由于历史、自然等诸多因素影响，其中部分老区发展相对滞后、基础设施薄弱、人民生活水平不高的矛盾仍然比较突出，区域性整体贫困问题尚未解决。陕甘宁、川陕、左右江等西部贫困革命老区的一些农村，老百姓“住危房、吃粗粮、娶不上媳妇、进不了学堂”等现象仍然存在，“小病用身抗、大病看不起”的状况屡见不鲜。有的村虽然通了电，但老百姓却用不起；通了路，但进不了村；还有不少老百姓喝不上干净卫生的饮用水。如果说贫困地区是我们全面建成小康社会的难点，那么贫困老区是其中的难中之难。

党的十八大以来，习近平总书记多次做出重要指示批示，明确指出，我们实现第一个百年奋斗目标，全面建成小康社会，没有老区的全面小康，特别是没有老区贫困人口脱贫致富，那是不完整的，要求在统筹推进新十年农村扶贫开发中，进一步加大对革命老区和老区人民的扶持力度，加快老区开发建设步伐，让老区人民过上更加幸福美好的生活。十八届五中全会指出，要打赢脱贫攻坚战，如期实现全面建成小康社会宏伟目标，必须把革命老区作为脱贫攻坚的重点。

二、近年来国家支持革命老区振兴发展的政策举措

为全力加快老区脱贫攻坚与开发建设步伐，让老区人民过上更加幸福美好的生活，近年来，国家发展改革委会同有关部门和地方，组织起草并推动实施了若干支持老区开发建设的规划和政策，初步形成了“1258”的老区支持政策体系。“1”是指中办、国办印发的《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》，这是指导“十三五”乃至今后一个时期全国革命老区开发建设与脱贫攻坚的纲领性文件；“2”是指《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》、《国务院办公厅关于山东沂蒙老区参照执行中部地区有关政策的通知》两个区域性政策文件；“5”是指近年来陆续印发实施的陕甘宁、赣闽粤、左右江、大别山，以及目前已编制完成的川陕等5个重点革命老区（原中央苏区）振兴发展规划；“8”是指近年来印发实施的武陵山、秦巴山、滇桂黔石漠化、六盘山、吕梁山、燕山—太行山、大别山、罗霄山等8个老区分布相对集中的连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划。

近年来，有关部门和地方狠抓政策细化实化和工作落实，形成了推动老区脱贫攻坚与振兴发展的工作合力。

一是落实对老区的特殊扶持政策。按照差别化原则，研究制定重点领域专项规划和产业、区域、投资、消费、价格等支持政策。如，一是大幅度提高老区公益性建设项目中央投资补助标准，减免市、县两级政府投资配套；在编制实施国家“十二五”规划《纲要》及国家综合交通运输体系、公路网、中型水库建设、基本公共服务等专项建设规划中，对老区予以重点支持，将片区重大项目优先列入规划范围。

二是加大对老区投资和项目支持力度。初步统计，“十二五”时期，中央预算内投资中用于重点老区的比例约占1/8，重点支持老区农业农村、社会事业等民生领域建设，以及重大基础设施和生态环保等领域建设。

三是加大对老区工作的统筹协调力度。国务院批准建立支持赣闽粤原中央苏区等老区振兴发展部际联席会议制度，协调推动老区振兴发展中的重大问题；有关部门加强工作统筹指导，积极协调有关部门出台专门针对老区的支持政策，指导有关地方编制好相关实施方案，推动在省域内给予老区特殊支持政策。

三、今后一个时期支持革命老区加快开发建设与脱贫攻坚的总体要求

《指导意见》对今后一个时期革命老区开发建设与脱贫攻坚工作做出明确部署，总体上看，“十三五”时期要重点把握好以下几点：

一是明确一个中心目标。即：到2020年，老区基础设施建设取得积极进展，特色优势产业发展壮大，生态环境质量明显改善，城乡居民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，确保现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

二是突出三个工作重点。

第一，突出贫困老区这个重点，推动资源要素向贫困老区优先集聚，民生政策向贫困老区优先覆盖，重大项目向贫困老区优先布局；

第二，突出困难群体这个重点，采取超常规举措，加强科学扶贫和精准扶贫，加大帮扶力度，办好老区民生实事。上述两项工作的施策对象主要是贫困老区。

第三，突出集中解决老区发展瓶颈制约这个重点，围绕基础设施建设、资源开发和产业发展、生态环境保护等重点领域和薄弱环节，选准主攻方向，以重点突破带动老区全面提升。

这项工作的施策对象包括全部革命老区，主要从改善发展环境和提高基本公共服务能力入手，支持老区发展特色经济，加强生态环境保护，构建开放型经济新格局，推动老区经济社会全面发展。

三是落实一批优惠政策。《指导意见》从加强规划引导和重大项目建设、持续加大资金投入、强化土地政策保障、完善资源开发与生态补偿政策、提高优抚对象优待抚恤标准、促进干部人才交流和对口帮扶等6个方面，明确了一系列支持老区开发建设与脱贫攻坚的政策措施。主要包括：在编制实施“十三五”规划和专项规划时，优先将老区重大工程项目纳入并给予重点支持；在分解下达新增建设用地指标和城乡建设用地增减挂钩指标时，重点向贫困老区县倾斜；完善老区资源开发与生态补偿政策；提高“三红”人员、在乡老复员军人等优抚对象抚恤和定期生活补助标准；加大中央和国家机关、中央企业与贫困老区干部双向挂职锻炼工作力度，实现定点扶贫工作对贫困老区的全覆盖，等等。

四、推进革命老区开发建设要抓紧抓实的几项重点任务

（一）加快补齐老区发展短板，着力破解交通、水利、电力等基础设施瓶颈制约

老区大多位于偏远山区，交通不便，信息不畅，基础设施欠账较多，致使资源优势难以转化为经济优势，严重制约了老区开发建设和群众脱贫致富。以交通、水利、电力问题最为突出，“难在路上、困在水上、缺在电上”是许多老区的真实写照，解决出门难、照明难、吃水难、洪涝灾害频发等问题是老区群众反映最多的、最现实、最迫切的愿望和诉求。下一步，国家发展改革委将把加快交通、水利、电力等重大基础设施建设作为老区开发建设与脱贫攻坚的首要任务抓实抓好，通过破解瓶颈带动老区发展。

一是优先打通对外通道。推进老区高等级公路建设，优先布局建设一批铁路项目，力争到2020年所有老区所在地级市全部实现高速公路通达、快速铁路覆盖。加快布局一批支线机场和通用机场，支持有条件的老区加快港口、码头、航道等水运基础设施建设，加快形成连通内外、覆盖城乡的综合交通运输网络。

二是加快水利工程及配套设施建设。优先支持老区重大水利工程、中型水库、病险水库水闸除险加固、灌区续建配套与节水改造等项目建设，国家在安排“十三五”时期重点实施的172项重大水利工程时，将对贫困老区予以优先安排和倾斜支持。

三是积极推进电力等工程设施建设。全面改造老区农村电网，提升农网供电能力和供电质量，提升电力普遍服务水平，为老区经济发展提供可靠的用能保障。在实施国家新一代信息基础设施建设工程时，将优先在老区实施“宽带乡村”工程，并向贫困老区倾斜。

（二）切实瞄准老区突出困难和问题，全面提高教育、卫生等基本公共服务水平

社会事业发展滞后、教育卫生等公共服务水平偏低是老区发展中尤为突出的困难和问题。不少老区学校布局不合理，师资力量匮乏，师资水平参差不齐且人员不稳定，偏远学校教职员工“派不进、留不住”的问题还较为普遍。很多老区县的贫困村缺医少药设备差现象普遍，群众看病需求还得不到最基本的保障。这些都是老区群众反映最强烈、最集中、最迫切的基本民生问题，要下大力气切断贫困代际传递，有效缓解因病致贫、因病返贫问题，努力让老区人民住有所居、病有所医、学有所教、老有所养。

一是大力发展教育事业。调整优化农村中小学校设点布局，确保老区适龄儿童和少年都能接受良好的义务教育，支持贫困老区加快普及高中阶段教育，逐步推进中等职业教育免学杂费，培养更多适应老区发展需要的技术技能人才，继续实施农村贫困地区定向招生专项计划，拓宽贫困老区学生就读重点高校渠道。

二是加强公共卫生服务体系建设。提高医疗卫生服务能力，支持贫困老区实施全科医生和专科医生特设岗位计划，逐步提高新型农村合作医疗保障能力和大病救助水平，重大健康与养老服务重大工程向贫困老区倾斜，推进基本公共卫生服务均等化。

三是加大社会保障投入和建设力度。逐步提高老区最低生活保障水平，适时提高基础养老金标准，引导和鼓励社会力量支持敬老院等集中养老机构和设施建设。大力弘扬老区文化，抓好重点文化惠民工程，多组织开展老百姓喜闻乐见的文体活动，不断丰富老区人民文化生活。四是提高优抚对象待遇。继续提高三红人员、在乡老复员军人等优抚对象抚恤和定期生活补助标准，保障好老无所养和伤病残优抚对象的基本生活。落实好优抚对象医疗、住房、子女就业等优惠政策，对于符合就业困难人员条件的优抚对象家庭成员，将优先纳入公益性岗位。

（三）始终坚持精准扶贫精准脱贫，率先解决区域性整体贫困问题

目前，全国老区中，有357个是国家扶贫开发工作重点县和集中连片特困地区县，占全国832个贫困县总数的43%；建档立卡贫困村近4万个，占全国总数的37%；建档立卡贫困人口近3000万，占全国的33%。要实现到2020年老区人民与全国人民一道建成全面小康社会的奋斗目标，必须坚持精准扶贫精准脱贫的基本方略，多管齐下，分类施策，瞄准致贫原因准确发力，确保每类人群脱贫问题都能得到有效解决。

未来几年内，国家将集中配置各方面的人力物力财力，制订针对性、操作性强的实施方案，扎扎实实、不折不扣地予以贯彻落实。对有劳动能力的，加大金融、科技和创业扶持，支持发展特色产业和转移就业，促进贫困户增收致富；对“一方水土养不起一方人”的，优先在贫困老区实施易地扶贫搬迁工程，在安排年度任务时予以倾斜，完善后续产业发展和就业扶持政策，确保搬迁对象有业可就、稳定脱贫；对生态特别重要和脆弱的，实行生态保护扶贫，并因地制宜推进贫困村旅游扶贫试点；对因病致贫的，提供医疗救助保障，对贫困人口参加新型农村合作医疗个人缴费部分给予财政补贴，将贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围；对丧失劳动能力的，实现政策性保障兜底。

（四）着力增强老区“造血”功能，培育壮大一批优势特色产业

支持老区开发建设与脱贫攻坚，从根本上看，还是要变“输血”为“造血”，不断增强自我积累、自我发展能力。立足老区的资源优势和发展基础，培育并逐步发展壮大优势特色产业是增强老区自身“造血”功能的重要支撑和关键环节。当前和今后一个时期，支持老区开发建设与脱贫攻坚，必须牢牢抓住国内外经济结构调整和产业转移承接的重大机遇，在认真研究论证自身区位优势、资源条件、产业基础和发展空间的基础上，确立符合自身实际且有发展潜力的重点产业，加快推进产业转型升级步伐，使老区优势产业尽快成长壮大起来，成为支撑当地发展的重要增长极。

一是有序开发能源矿产资源。因地制宜开发水电、风电、太阳能、生物质能、天然气等清洁能源，支持符合条件的老区实现资源就地加工转化利用，延长产业链，提高产品附加值，尽可能将更多的资源收益留在当地支持经济发展，使资源开发成果更多更有效地惠及老区人民。

二是大力发展特色种养业。坚持政府引导和市场主导相结合，鼓励支持相关企业大力开发老区的林果、畜牧、水产养殖等特色优势农副产品，扩大产业规模，积极打造“拳头”产品和品牌效应，积极推进一、二、三产业融合发展。

三是做大做强红色旅游。以井冈山、延安、西柏坡等革命老区为重点，充分发挥革命遗迹丰富、纪念场馆多的资源优势，深入开发挖掘鲜活生动、富有时代特色和教育意义的系列旅游产品。完善旅游基础设施，建设一批红色旅游精品景区，推出一批红色旅游经典线路，将当年的革命圣地打造成全国闻名的红色旅游目的地。

四是积极发展电子商务。支持老区选择具备条件的地区开展“互联网+”试点，大力发展农村电子商务，积极培育适合老区的信息消费新产品、新业态、新模式，让老区人民也能及时有效地共享高科技、新技术成果。

（五）牢固树立绿色发展理念，把老区绿水青山打造成金山银山

加快老区开发建设与脱贫攻坚，需要正确处理好经济发展与生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，走遵循自然规律的绿色发展道路，努力把绿水青山打造成金山银山。

一是抓好生态保护与建设。继续大力实施天然林保护、石漠化治理、坡耕地综合治理等重点生态工程，在开展新一轮退耕还林还草建设中，向老区优先安排建设任务，确保应退尽退。支持具备条件的老区创建国家生态文明先行示范区，鼓励开展跨区域、跨流域生态补偿试点。

二是加强环境保护和地质灾害防治。加大水、大气、土壤环境综合治理力度，启动农村清洁工程，强化农业面源污染治理，加大水环境综合治理和保护力度，积极推广低碳环保技术，有效减少主要污染物排放总量，着力发展绿色循环经济。

三是倡导绿色生产生活方式。在老区大力发展绿色建筑和低碳、便捷的交通体系，推进绿色生态城区建设。支持绿色清洁生产，推动传统制造业实现绿色化改造，建立绿色、低碳、循环发展产业体系。倡导绿色生活和休闲模式，加快推动人民群众生产生活方式绿色化。

（六）持续深化交流合作，加快构建老区开发开放新格局

受自然、历史等因素影响，老区对外开放程度不高，合作发展机遇不多，资金、技术、人才等要素短缺且缺乏有机衔接，往往“守着金山缺饭吃甚至讨饭吃”。老区要加快发展，必须依托自身优势，充分利用区内区外两个市场、两种资源，积极扩大对内对外开放，主动加强与外界合作联动，不断激发发展活力和动力。

一是主动融入国家重大发展战略。推动革命老区融入“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大国家战略，将贫困老区纳入对外开放的快车道，在基础设施互联互通、资源开发利用、产业园区建设、公共服务共建共享等方面与国家重点开发区域加强对接。

二是打造区域合作和产业转移承接平台。抓住国内外产业优化布局和梯度转移的重大机遇，与国家级新区、自由贸易试验区等建立紧密的合作关系，以开发区、园区和产业聚集区为平台，积极发展“飞地经济”，引导发达地区的适宜产业优先向老区转移。

三是扩大对外开放合作。积极打造对外开放合作平台，支持创建国家内陆开放合作示范城市，在老区培育一批知名度高、影响力大的会展平台，支持举办大型经贸洽谈活动，拓展老区招商引资渠道。在“引进来”的同时，积极支持一批具备条件的老区企业“走出去”。

（七）弘扬老区精神，将老区人民自强不息、艰苦奋斗的优良传统融入到老区开发建设各项工作中

在长期革命斗争中，老区涌现出一大批英雄楷模，传颂着无数可歌可泣的感人故事，孕育形成了井冈山精神、长征精神、延安精神等老区精神。加快革命老区开发建设步伐，既需要外部的大力扶持，更需要继承和发扬老区精神，激发老区广大干部群众依靠双手改变贫困落后面貌的热情，凝聚强大精神动力。

一方面，加大老区精神宣传力度。深入宣传老区为革命事业做出的巨大贡献，将老区精神融入培育和践行社会主义核心价值观系列活动，利用建党日、建军节、国庆节等重要时间节点，持续不断地推动老区精神进学校、进机关、进企业、进社区，在全社会营造传承老区精神高尚、支持服务老区光荣的浓厚氛围，汇集各方力量，形成支持老区建设发展的“大合唱”。

另一方面，组织动员老区人民自力更生建设家园。引导和动员老区广大干部群众，继承发扬自力更生、艰苦奋斗的优良传统，铆足老区人民特有的那股冲劲和韧劲，适应新的形势和要求，不等不靠，齐心协力，积极投身于老区振兴发展事业之中，努力创造老区开发建设与脱贫攻坚的新业绩。