推进食品安全治理体系现代化

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。作为现代政府的基本职能，监管（regulation）是政府依据规则对市场主体行为进行引导和限制的双向关系，其本质是纠正市场失灵。[1]治理（governance）则强调企业、政府、行业协会、媒体、消费者等多元主体使用灵活手段，通过构建综合关系提升制度绩效。如何理解从传统监管到现代治理的转变，从政策目标、工作范式、治理主体和战略内容等方面立体式推进食品安全治理现代化，是重要的理论和实践命题。

一、从整体治理高度把握政策目标

食品安全概念体系包括粮食数量安全、食品质量安全和食物营养安全三个渐进的层面。数量安全是粮食规模和种类满足民众温饱需求；质量安全指食品中有毒有害物质对人体健康不产生危害的公共卫生问题；营养安全则是科学消费和营养膳食符合社会可持续发展。三者彼此关联且相互影响，在不同发展阶段各有侧重。粮食数量安全是基础安全，是治国理政的头等大事；食品质量安全是枢纽安全，是对执政能力的重大考验；食物营养安全是发展安全，是公民健康权的物质保障。

为保障粮食数量安全，我国每年消耗32万吨农药、250万吨农业塑料薄膜和数千万吨化肥，粗放的农业生产模式导致化学污染成为当前食品质量安全的最大风险。与此同时，食物营养安全会反过来影响食品质量安全，不健康的饮食习惯和营养知识缺失从需求侧末端影响食品质量安全状况。这方面的典型案例是地沟油。受餐饮文化和消费观念影响，当前我国居民食用油脂摄入量远超世界卫生组织推荐值，相应产生的餐厨废弃油脂就多。加之餐厨废弃物无害化处理产业链条不完善，在市场规律作用下，炼制地沟油并使其回流餐桌成为餐厨废弃油脂的“最佳”出路，以至于地沟油非法产业链条很难被打破。随着现代食品工业新原料、新技术、新工艺发展，营养安全给质量安全带来越来越多挑战。

然而根据现行机构设置，数量安全、质量安全、营养安全三项工作分别由农业、食药监管、卫生计生部门负责，有些政策缺乏互补性和一致性。例如2013年我国人均肉食消费63.8公斤，已远远超过《中国食物与营养发展纲要》确定的2020年人均29公斤的目标。然而，为满足民众日益增长的肉类尤其是瘦肉偏好，有关部门曾将瘦肉精作为国家“八五”星火计划重点项目予以推广。但由于后续监管不力，养殖户非法添加瘦肉精导致多起重大食品安全事件。

要解决政策碎片化问题，必须从整体治理视角统筹数量、质量、营养三个政策目标。针对食品质量安全这个现阶段主要矛盾，应当以国务院食品安全委员会为平台，优化多部门协同决策。关键是跳出安全看安全，跳出监管抓监管，形成内容全面、功能耦合、结构严密的食品安全综合保障体系。同时在继续坚守粮食安全底线的前提下，政策优先级开始向食品安全倾斜，鼓励发达地区引导消费者科学饮食行为。

二、从监管到治理的范式转变

在风险社会，任何主体都无法单独应对安全问题。食品安全成因的复杂性决定了其解决途径的综合性。除政府监管外，企业自治、行业自律、媒体监督、消费者参与、司法裁判同样是纠正市场失灵进而保障食品安全的手段。因此理想的监管政策须解决好政府干预的范围和深度。过去，我们在监管与市场关系的认识上有过曲折，个别监管人员将商业利益置于公众利益之上，过分强调“帮企业办事、促经济发展”；后来又有观点将两者截然对立起来，过分强调严格监管反而给企业带来负担，甚至阻碍了创新。事实上正如美国食品药物管理局（FDA）原局长汉伯格博士所说：“强大产业是强大监管的基础，强大监管通常催生强大产业。”[2]监管与产业不是非此即彼的对立关系，产业健康发展才是食品安全的“源头活水”。

从学理上说，治理是实现公共利益的活动和过程，其本质是处理好政府、市场和社会的关系。治理现代化的两大要素是完善治理体系和提升治理能力。这其中，治理体系侧重制度本身的合理性，治理能力关注制度执行的有效性。具体到食品安全治理现代化，就是要改变过去政府一家“单打独斗”的格局，重构监管部门、企业、行业协会、媒体和消费者等主体的角色和权力（利）义务关系。当这种关系用法律、政策等制度形式固定下来时，就成为食品安全治理体系。而制度的执行情况，也就是各类制度对食品领域行为的引导和约束，体现为食品安全治理能力。换言之，要让政府、市场、社会相互补充、相得益彰、高效运作，共同致力于保障食品安全。

西方国家经验表明，有效的监管政策往往基于对市场运作和社会需求的科学模拟，实现监管与产业激励兼容并嵌入社会网络。作为理想的食品安全治理体系，市场应发挥决定性作用而非补充作用，社会构建共治平台而非被动接受，政府扮演“警察”角色而非充当“保安”或“保姆”。而强大的食品安全治理能力，应该把各方面的激励和约束集中到市场主体行为上，将食品安全与生产经营者“身家性命”相捆绑，才能让优胜劣汰的市场机制成为食品安全水平的决定性因素。

三、市场、政府、社会三类主体的边界和角色

国家治理现代化强调改革的系统性、整体性、协同性，食品安全治理制度设计应当嵌入“五位一体”总布局和全面建成小康社会的历史进程，统筹各主体间关系。研究根据市场、政府、社会三类治理主体和事前、事中、事后三段治理环节的划分，归纳出食品安全治理主体的环节和手段（表1）。需要强调的是，划分主体间边界的原则有三点：与生产经营者效益兼容的都由市场解决，普通消费者可以自行判断的交给社会，必须依靠公权力介入的才留给政府。

表1食品安全治理环节和手段一览

资料来源：作者整理。

食品安全首先是生产出来的，市场应发挥决定性作用。要正确处理监管与产业的关系，就必须充分尊重企业作为市场主体的自主权。与西方从自由市场到监管型国家的变迁路径不同，我国是在市场和社会未充分发育的前提下建立现代监管体系，“反向制度演进”使得市场和社会未能有效发挥作用。[3]强调市场机制并不是否定监管的作用，而是克服“委托—代理”的传统线性监管模式弊端，让监管回归到其本原状态。通过强化食品产业基础，发挥信息公开、第三方参与、成本干预等市场机制，促使企业承担食品安全第一责任。

食品安全也是监管出来的，政府是食品市场的“警察”。转变“权责同构”的监管组织体系，科学划分各级政府监管事权，防止监管职责层层推诿。中央政府负责食品安全治理基础性制度建设，包括加强法律法规、标准和企业生产经营行为规范建设，建立国家食品安全基础信息数据库和信用体系，完善统一权威高效的监管体制。市、县两级政府要落实属地管理责任和坚持问题导向，实现责任可量化、可操作、可检验，严惩各类食品安全违法犯罪行为。乡镇基层要将食品安全纳入社会管理综合治理网格中，定格、定责、定人，聘请协管员、信息员负责网格内食品安全巡查，改变“牛栏关猫”的状况，防止食品安全在第一线失守。

食品安全更是治理出来的，社会要主动构建共治网络。食品安全具有最广泛的命运共同体，只有坚持群众观点和群众路线，才能真正动员全社会的力量来维护食品安全。应当以社会治理精细化为指导，建立企业自律、政府监管、社会协同、公众参与和法治保障[4]的包容性共治体系，优化风险交流、贡献奖励、典型示范、科普教育、第三方参与等社会共治机制。现阶段要重点推广大众参与式科普，建立生产经营者社会信用体系，引导社会力量开展第三方巡查、检验等工作。

四、以战略规划为抓手夯实治理基础

食品安全已经上升到国家战略的高度。战略是具有基础性、前瞻性、全局性的制度框架，其一般以政府公共部门为主体，引入企业、社会组织、消费者等参与者，通过若干子系统和政策措施以实现预设目标。根据世界卫生组织的定义，食品安全战略是国家针对特定时期主要食品安全问题采取行动的一致性框架。[5]可以预见，战略将对“十三五”时期乃至今后一段时间我国食品安全工作产生深远影响。

首先是合理的监管资源规模。当前我国有各类有证食品生产经营主体1100多万家，监管人员编制约25万，其中专业人员占比不足50%。监管资源与产业状况不匹配，区域间基本监管服务能力不均等，带来食品安全风险“洼地”。可学习公安机关做法，根据产业规模、人口分布、地理面积等因素，科学测算各地每万人口食品安全监管人员需求量。同时借鉴教育、卫生等领域经验，尽快建立食品安全财政投入保障机制，促进监管能力长效提升。

其次是科学的体制架构。横向上，根据风险类型不同在全国划分5~7个跨区域监管功能区，并配合“一带一路”战略、三大经济发展区域设置监管派出机构，协调监管事务和打击地方保护。纵向上，改变“上下一般粗”的监管组织架构，科学划分各级政府监管事权，实施差异化监管，并鼓励地方试点食品安全监管省以下垂直管理体制。进行综合设置市场监管机构改革的地方，要确保食品安全监管工作得到强化。

再次是务实的阶段目标。制订国家食品安全战略路线图和时间表，“一张蓝图干到底”。构建食品安全治理现代化指标体系，从食品产业基础、食品安全监管能力、食品安全水平、人民群众满意度等维度入手，提出各时间节点要实现的工作目标，避免政策随意性。到2020年也就是“十三五”末期，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系；到2035年，食品安全状况达到中等发达国家水平；到2050年，实现食品安全治理现代化，为实现中华民族伟大复兴中国梦奠定基本物质基础。

参考文献

[1] 丹尼尔 史普博著,余晖等译.管制与市场[M].上海:上海三联书店 上海人民出版社,1999年.

[2] Hamburg, Margaret. How Smart Regulation Supports Public Health and Private Enterprise, http://www.commonwealthclub.org/events/2012-02-06/margaret-hamburg-fda-chief-special-event-luncheon2016年3月17日.

[3] Glaeser, Edward. Shleifer, Andrei. The Rise of Regulatory State [J]. Journal of Economic Literature, 2003, 41(2): 401-425.

[4] 汪洋.食品药品安全重在监管[J].求是,2013(16):3-6.

[5] WHO. Advancing Food Safety Initiatives Strategic: Plan for Food Safety Including Foodborne Zoonoses 2013–2022 [R].Geneva: World Health Organization, 2014.