“走出去”战略回运货物完税价格审定机制：问题及对策

实施“走出去”战略是经济全球化形势下，适应经济发展需求提出的一项重大战略举措。在尊重企业贸易实际基础上，合理使用估价法则确定完税价格，是确保税款及时足额入库，鼓励企业“走出去”、服务货物“运回来”、吸引税款“跑回来”的重要保障。尤其在国家大力推进“走出去”战略背景下，如何审查确定“走出去”战略回运货物完税价格，是摆在全国海关面前的新课题，掌握“走出去”战略实施的基本情况，找准回运货物完税价格审定机制中存在的问题，分析问题产生的原因从而提出对策，是破解这一新课题的有益尝试。

一、 “走出去”战略政策的演进

（一）国家层面“走出去”战略的沿革

1979年8月，国务院提出“出国办企业”；1997年制定《关于鼓励企业开展境外带料加工装配业务的意见》，支持企业以境外加工贸易方式“走出去”；2000年3月，全国人大九届三次会议首次将“走出去”上升到国家战略高度；2000年12月，党的十五届五中全会将“走出去”明确为国家战略，并在“十一五”期间得到全面落实；党的十七大报告中关于“引进来”和“走出去”的论述，标志着 “走出去”“引进来”双向开放战略向纵深发展。

（二）国务院各部委支持企业“走出去”相关政策

2012年7月，《财政部、商务部关于做好2012年对外经济技术合作专项资金申报工作的通知》（财企〔2012〕141号）规定，给予境外投资企业直接补助和贷款贴息政策优惠；2014年4月印发的《关于2014年度外经贸发展专项资金申报工作的通知》（财企〔58〕号）将“国际资源投资合作”列为支持重点；2014年10月23日，《国务院办公厅关于加强进口的若干意见》（国办发〔2014〕49号）强调“鼓励战略性物资回运”。

（三）海关总署支持企业“走出去”的相关政策

2012年9月，《海关支持企业“走出去”若干措施的通知》（署研发〔2012〕393号）规定，对“走出去”企业投资回运产品，海关在符合估价制度原则的前提下，尊重贸易实际，合理运用估价方法审查确定相关进口货物的完税价格计征税款；2013年2月，海关总署下发《海关总署关于印发支持企业“走出去”若干措施部门分工方案的通知》（署研发字〔2013〕55号），对相关部门的工作任务进行了明确。

二、 “走出去”战略回运货物完税价格审定机制存在的问题

为确保税款足额及时入库，防范执法风险，部分海关否定“走出去”企业回运货物申报价格，按照相同类似或者合理方法进行审价补税。企业由于通关效率压力、对海关估价制度不了解等原因，在保留意见前提下被动接受海关审价。由此带来以下问题：

（一）受限于法规规定，优惠政策缺乏可操作性

《海关支持企业“走出去”若干措施的通知》（署研发〔2012〕393号）要求“减轻”“走出去”企业税款负担。“减轻”两个字包含两层意思，一是要确保国家税款应收尽收，及时足额入库；二是在符合估价制度原则前提下，尊重企业贸易实际，减轻“走出去”企业税款负担。政策是法规的基础，法规来源于政策，普遍适用的政策，在一定条件下可以转化为法规。对于“走出去”企业而言，政策制定的初衷与方向，是“减轻”税款负担。但是在法规层面，“走出去”战略回运货物买卖双方属于典型的“特殊关系”，根据《审价办法》，买卖双方存在特殊关系的情况下，必须进行价格测试和销售环境测试。在可比价格难以找到，同时销售环境无法合理测试的情况下，优惠政策的贯彻落实缺乏可操作性：接受企业的折扣，存在执法风险或者执法不统一风险；否定企业的折扣，不仅没有“减轻”，反而增加了企业税款负担，与政策导向相悖。

（二）回运货物成本优势在税款上没有得到充分体现

从企业角度分析，国家将“走出去”提升到战略高度，商务、财政等部门多方位给予政策倾斜和资金支持，在此背景下，尽管理解海关执法，但在体现投资效果的最终环节，海关审价不仅没有减轻企业税款负担，反而增加了税款成本和通关成本，弱化了国家战略政策效果。

从海关执法角度分析，根据《审价办法》，结合《WTO估价协定》立法本意，在符合一定条件情况下，数量折扣是可以接受的，对于数量折扣，未做进一步审查，全部恢复到完税价格中，在一定程度上影响海关执法严谨性。

（三）海关审价不利于国内企业掌握大宗散货价格话语权

近年来，无论是原油、铁矿石还是大豆、粮食，国内企业在大宗商品如何“定价”上几乎没有发言权，“中国买什么，什么就涨价，中国卖什么，什么就降价”成为常态，“定价权之痛”已经影响到国内贸易发展格局。“走出去”战略是获取价格话语权的治本之策，通过自主投资或购买股权，国内企业身份性质发生了变化，由单纯的“买方”转变为既是“卖方”又是“买方”，有助于掌握价格主动权。此种情况下，以“征更多的税”为唯一目的，简单机械对回运货物审价补税，不利于国内企业取得大宗散货价格话语权。

（四）海关传统职能有待进一步优化

财政职能是关税的重要职能，但不是唯一职能，在区域经济一体化趋势加速形势下，调节和保护职能显得尤为重要。“走出去”本身已经上升到国家战略，海关必须从全局角度、运用战略思维履行把关服务职能，将国家利益最大化作为首要目标。严格执行有关法规审价补税本身无错，但同时要综合考虑政策导向、贸易实际，准确把握法条自由裁量空间，在法条框架内，按照政策导向要求，服务企业发展，贯彻落实总署“减轻走出去企业税款负担”要求。

（五）对零关税货物估价，与海关估价初衷不符

“走出去”战略回运货物大都为资源型大宗散货，为占领资源高地，吸引资源流入，世界各国普遍将资源型关税税率确定为零。相对于关税，进口环节增值税由海关代征，国税与海关实际上处于对进口货物征收税款同一链条不同环节，海关在进口环节征收得多，国税在国内流通和生产环节征收就少，反之，亦然。从这个角度看，海关主要任务或者估价目的是为了征收关税，对没有关税的进口货物进行估价违背了海关估价目的。

（六）侵权风险

目前主流执法思想以防范少征漏征税款产生的渎职风险为主，对于多征错征税款产生的侵权风险关注过少，只要程序完备，企业认可，“多征不多、错征不错”。随着依法治国战略实施，法治政府、法治海关建设步伐加快，企业维权意识提高，以及督查内审、外部审计愈加严格频繁，行政复议及行政诉讼渠道拓宽，由于多征错征税款产生的侵权风险凸显。

三、“走出去”战略回运货物完税价格审定机制改进建议

由于战略回运货物的特殊性，单纯通过法规或估价技术层面来解决估价问题，在当前的实践中尚存在诸多困难。从政策角度入手，跳出“审价”看“审价”，可以为解决问题提供新思路。

（一）界定战略回运物资范畴

战略物资是对国计民生和国防具有重要作用的物质资料。第二次世界大战爆发前，许多国家尤其是西方国家根据第一次世界大战的教训，从扩军备战的需要出发，积极储备或控制铝、铬、石油等重要物资，从而逐步形成了战略物资的概念。美国按《1979年重要战略材料储备法》规定计有62类93个品种。在国家战略层面，可借鉴美国等西方发达国家的成熟做法，建议明确战略物资的范畴，规定战略物资进口的数量，界定国家战略需要和市场行为需求的界限，制定相应的政策优惠措施予以支持。

（二）明确销售环境测试方法

新《审价办法》（署令213号）增加了销售环境测试规定：“海关经对与货物销售有关的情况进行审查，认为符合一般商业惯例的，可以确定特殊关系未对进口货物的成交价格产生影响。”《海关进口货物审价工作规程》（署税发〔2008〕176号）对如何开展销售环境测试进一步说明：是否符合该行业的正常定价惯例；卖方利润水平与同行业（同级别企业）销售同类货物的利润水平是否相符。符合上述条件的认为通过销售环境测试。无论新《审价办法》还是《海关进口货物审价工作规程》，为了一揽子接受《WTO估价协定》，对销售环境测试都有所提及，与原《审价办法》相比，有所改进。不容忽视的是，规章与规范性文件对销售环境测试的描述停留在原则抽象层面：各行业的定价“惯例”难以提炼，“利润水平”数据难以获取。因此，销售环境测试可操作性不强，给现场海关留出了较大的自由裁量空间，带来了执法不统一隐患。采取定期与不定期结合方式，公布各行业定价惯例与利润水平，或者明确定价惯例标准与利润水平资料来源，有利于提高海关执法统一性，增强“走出去”企业回运货物海关审价的可预见性。

（三）落实减轻税费负担要求

从监管角度，建议增加“战略回运”贸易方式，通过分门别类，区别于一般进口货物，方便管理；从征免性质角度，建议借鉴“远洋渔业”免税管理模式，根据投资总额，赋予“走出去”企业一定的免税额度；从征收方式角度，建议采取先征后返方式，根据国内销项税额返还进口环节税款。

总之，对于“走出去”战略回运货物完税价格审查确定，不能等同于一般进口货物对待，要从国家战略背景出发，综合考虑政策、法规与贸易实际，既不能简单机械执法，为“补税”而审价，也不能全盘接受企业申报价格，放弃把关原则底线。