柳颖：贫困农牧民福利依赖问题解构——从“积极福利”理论视角

　　一、农牧民福利依赖的政策缺陷分析

　　积极福利思想倡导福利制度由权利型向责任型转变,责任和权利相对等。政策的核心是主动而又负责的个人。每个公民不仅仅要具备对社会负责的意识，更要具备对个人和社会负责的技能和方法。同时，积极福利强调人力投资,认为不断快速发展的信息技术几乎不再会出现传统普遍的终身就业，而就业的必要条件是人们终身接受高质量的教育和培训。为促进国民责任能力的提升，就不应该直接提供经济方面的资助，而是要尽可能地投资到人力资本上面。[1]在现实当中，民族地区的反贫困思维采取了相左的方式，贫困农牧民权责对等的意识并没有建立，通过人力资本投资积极实现就业的状况并不明显，产生了福利依赖的惰性思想。

　　（一）基于“政治”与“稳定”考量的政策出发点

　　对于少数民族政策的价值取向，是要一般对待还是照顾特殊，是要“国家主义”还是“民族主义”，学术界争论不可开交。无论应然是怎样，现实的民族政策是以维护民族团结与社会稳定的局面而有倾向性设计的。民族地区为新中国的成立和经济社会发展做出了重要贡献，应该得到补偿和照顾。[2]民族地区多处于自然条件恶劣、交通闭塞地带，与内地相比，“先天不足，后天失调”。实现民族政策，就是对这种格局的平衡。[3]中国的民族政策在改善贫困落后的面貌，缩小少数民族与汉族经济社会发展的差距方面发挥了重要作用。从国家层面制定的民族政策，其“政治民族”的意味远大于“文化民族”意味。[4]它蕴含了维护国家统一的深层次内涵，以维护国家根本利益为民族政策的出发点。

　　从实践角度上讲，民族政策对改变少数民族贫困落后面貌效果明显。但也正是由于民族政策总是强调对少数民族进行权利的赋予，单向度的实施给钱给物给政策实施帮扶，过度强调少数民族权利忽视其责任义务，使得少数民族贫困者形成了福利依赖的心理。而民族区域之间对于国家有所差异的倾向性政策进行比较，又进一步滋生索要更多资源的想法。有学者认为，西方社会的福利文化更加注重公民权利，那么对穷人的救助将是理所当然。在此基础上国家的福利制度设计更多的是满足穷人的各项需求，于是很有可能导致福利依赖。[5]而中日韩等东方儒家文化圈，国家对公民权利的关注度不高，这些国家的民众更加注重自力更生。[6]然而，目前我国福利文化越来越明显地表现在公民权利意识的增强上。民族地区贫困者普遍存在着无论自己是否拥有劳动能力，只要无法维持基本生活，都有得到政府救助的权利。[7]

　　（二）贫困者劳动技能缺乏，工作收益不高

　　很多学者对于贫困者的福利依赖都进行了深入研究，普遍认为福利依赖最主要的因素是就业岗位不足。Melkersson et al.[8]发现，失业时间长短直接决定个人是否产生福利依赖。而市场上没有足够多的就业岗位并提供足够的薪水使贫困者脱离贫困。[9]现实中，很难实现工作数量和工作质量都满足贫困者需求的情形。这在很大程度上是由于贫困者能力不足所致。随着农牧业生产经营方式的转变、农业生产力水平的提高、农牧业投资回报率的下降，农村牧区涌现出大量剩余劳动人口，而这些人口文化水平低、职业水平差。

　　现实中，就业劳动报酬太低，对贫困救助的替代水平不高，也是福利依赖存在的重要原因。由于缺乏劳动技能，所从事的低技术工种收入甚微。一个家庭一旦拥有了一份工作，相应会扣除部分低保资金，而加上在城市中的住宿、餐饮、交通等生活开支，实际剩余钱财很少甚至不够开销。因此，无论从客观还是主观，农牧民放弃扶贫救助外出打工赚钱的可能性都不大。

　　由此可以看出，通过双向选择，能够接受贫困者的工作岗位并不能提供满足其基本生活水平的酬劳。在缺失教育、培训等贫困者能力积累与人力资本发展措施等前提下，仅仅依靠简单的实现就业，是难以避免福利依赖的。

　　（三）制度惰性与缺陷

　　对于贫困者来讲，首先面临就业后实行“差额补贴”的情况。目前对于享受低保政策的人员，一旦有了工资收入，就将用低保补助金减去实际收入，实行差额补助导致边际税率100%。试想，如果受助对象就业收入与救助金相差不多，那么他所能得到的补助将所剩无几。这样一来，受助者就很有可能采取“主动失业”“消极就业”等策略来获得稳定的救助。其次，救助政策存在着福利叠加的现象。福利叠加意指社会救助制度的各项待遇的发放均以低保的收入审查机制为依据，共同瞄准低保对象，增加了低保资格的含金量，对低保对象的退出产生负向激励。[10]享受低保成为接受其他新增社会救助项目的基础条件，使得福利在特定人群身上产生重复叠加效应。例如医疗、教育、住房等很多辅助性社会救助制度就是优先甚至完全瞄准低保户投放的，低保资格连带了多重附加利益。[11]这样一来，失去低保资格会使附着在其资格身上的所有福利项目全部消失，福利叠加降低了对受助者的工作激励。其三，救助款补贴标准与家庭成员数之间关系的计算不符合国际标准。国外学者研究发现，家庭成员数为n的家庭生活成本并不是单个成员生活的n倍，而是n的平方根倍。[12]然而，我国在低保待遇发放上，是按照家庭成员平均实际收入和低保标准的差额乘以家庭成员数量换算的。这样，多口人的家庭所享受的保障待遇明显偏高。在深知退出低保资格后，家庭收入将大幅下降的情况下，多口人家庭更加不愿意参加工作，造成福利依赖。

　　现阶段，我国部分民族贫困地区存在着一种依赖文化现象。贫困者认为扶贫就是给钱给物，坐等政府的救助。很多贫困农牧民长期受到游牧文化的影响，将扶贫款买酒喝，将扶贫羊羔宰杀吃肉，安于乐于现状。他们缺乏摆脱贫困的主动性和积极性，甚至拒绝接受外界提供的职业技能培训，实质上属于“自愿性贫困”，是一种典型的福利依赖。由此可见，政府没有对于贫困人口能力素质提升的关注，没有相应措施的配备，贫困者个人没有积极改变现状的愿望和行动，不同阶段的反贫困规划都难以取得实质性的效果，即使一时产生成效也很难巩固。

　　二、农牧区反贫困思路由传统转向积极

　　（一）回应西方语境中的“福利依赖”：破除“中国式福利依赖”

　　20世纪80年代以前，西方社会处于福利国家的“黄金阶段”，社会救助被视为政府责任和民众的权利。以比较具有代表性的美国为例，从1935年开始实施了为困难家庭提供现金援助等项目后，使美国进入“不情愿的福利国家”。[13]国家和各州政府财政负担深重，受助者福利依赖现象严重，很多贫困者丧失工作伦理。[14]到了20世纪80年代，美国政府开始对福利制度进行改革，如克林顿政府时期出台的《个人责任与工作机会权衡法案》，制定实施《对困难家庭的临时性补助》（简称TANF）项目，取消了享受现金援助作为公民权的规定，强调受助者具有工作自救的义务、受救助的时间受到限制、为参加工作的救助者进行“物质奖励”。与此相类似的是，在20世纪末，西方福利国家大力推广激进的福利改革。英国1997年出台新政，推行“从福利到工作”，政府帮助贫困群体重返劳动力市场以摆脱福利依赖。德国在1996年开始实施“工作取向援助计划”；2004年实施的“哈茨改革”更是强调失业者应当尽快就业。

　　与西方发达国家的高福利不同的是，我国整体社会保障水平相对较低，无法使受助者享受较高水平的生活。我国建立在低水平基础上的救助，保障受助者的基本生活都成问题，这样就致使受助者不能够轻易离开贫困救助。在自身就业能力缺失和社会资源不足的情况下，贫困者遭遇社会风险冲击的可能性巨大。作为劳动力市场上的弱势群体，失去救助资格，还会使贫困家庭失去教育、医疗等多重保障。这非但不是福利过度，还是一种福利缺失现象。这和西方国家的“福利依赖”“养懒汉”有着本质的区别。[15]选择接受并长期保持救助，成为贫困者规避社会风险、维持基本生存的策略。无论是西方式还是中国式依赖，对国家扶贫资源分配的宏观设计和使用，都一定会造成极大的浪费。

　　（二）事前干预社会风险

　　目前对于民族地区反贫困的主要措施更多偏重给钱给物、建造新房等政府直接给予，农牧民被动接受的传统福利方式。这是一种针对社会风险的“预后关怀”方式，虽然可以将风险损失加以弥补，但并不能避免风险的发生。只能保障贫困人口的基本生存，而且很有可能导致福利依赖，无法从根本上消除贫困，甚至将贫困者推入“贫困陷阱”当中。

　　救济式扶贫不能彻底解决贫困问题，因为权利与能力的缺失，使得处于贫困旋涡当中的人们难以从中摆脱，更谈不上进一步发展。人们在利益格局当中对有限的资源进行争夺，其结果会造成不平等与贫困。根本上说，贫困是竞争能力不足的结果。而原本能力缺乏与权力失衡并存的贫困农牧民，进一步受到利益剥夺后会处于长期贫困，受到主流文化的忽略与歧视，难以实现社会整合。阿玛蒂亚 森（Amartya Sen）认为贫困是由贫困者获取与享受生活的能力缺失造成的。消除贫困是救助的根本目标，而提高能力是消除贫困的根本手段。贫困的显性表现是收入低下，而隐性表现是能力缺失。传统救济式扶贫是针对贫困者“收入贫困”采取的现金实物救助方式，只能解决短暂的问题，维持基本生活，治标不治本，不能打破贫困的恶性循环和改变能力缺失的根源。

　　积极福利提倡从“预后关怀”到风险预防，从“下游”整治到“上游”干预。穷人的人力资本缺失、就业能力机会缺乏，难以应对范围广、程度深的社会风险。但是，陷入泥淖当中的穷人没有能力负担受教育费用，难以增进其人力资本，无法提高竞争能力。而贫困具有代际遗传的特性，温饱尚不能解决的父母，可以想象其并不具备为后代提供教育投资的能力，最终导致穷者恒穷。

　　国家福利政策更多地关注于事后分配的物资补偿，这种传统救济式扶贫思路要摒弃，把精力转到为贫困者提供更多的教育资源与激发贫困者能力上去。积极福利关注的是如何更好地提供发展条件，提高人的抗风险能力，并非仅仅是改善由于发展条件不足而导致的后果。通过教育等社会投资手段实现为贫困者增能，这是从应对型、补偿型的福利政策向预防型、自足型转变的思路。

　　投资农牧民人力资本，既可以实现预先防范贫困的发生，也能够减速贫困恶化的可能。这是在“上游”消除民族地区贫困问题的条件机制，避免农牧民进入贫困恶性循环怪圈的积极手段。

　　（三）推动农村牧区“从福利到工作”的转变

　　目前我国民族政策更加强调农牧民权利而忽视其责任与义务的发挥，这不利于贫困者发挥主观能动性摆脱贫困。“从福利到工作”（from welfare to work）体现了积极福利思想的核心，即通过投资人力资本与实现就业来取代消极的福利享受。社会福利已不再是政府作为单一提供者、贫困者作为接收对象发挥其作用的社会政策，而是需要不同主体通过社会投资增强贫困者市场竞争能力，促其实现就业。从福利到工作的政策兼具强制性和激励性，利于激发贫困者的主体意识，使贫困者在享受救助权利的同时，履行相应义务，成为反贫困的主体力量，从被动的接受者转变为脱贫的施动者。将贫困农牧民放在反贫困主体的核心地位上，重视贫困者自身资源的开发，培育提高他们的反贫困能力，是具有可持续性的反贫困思路。因此，要更加强调民族地区贫困者接受帮助的前提是必须参加工作，实现获得救助金的权利和积极参加工作的义务相挂钩，强化贫困者“无责任即无权利”的意识。通过助人自助的理念和方式最大限度减少贫困者对福利制度的依赖，实现权利义务对等。

　　积极福利视野下的民族地区反贫困要对贫困者实现就业格外加以重视。我国传统文化与民族文化就特别重视参加工作对实现自立的重要性。提倡“勤劳致富”“不劳动者不得食”，注重通过劳动获得收入是光荣的，自力更生艰苦创业有利于提升贫困者的自尊，减少“污名化”。因此，贫困者在接受一定的教育和培训后，获得应对工作的能力，面对由政府与社会提供的与自己劳动技能相匹配的工作机会，应当积极自觉接受工作。对于不愿接受就业培训、不积极寻找或接受工作岗位的具有劳动能力的贫困者，应停止对其救助。

　　我国贫困地区农牧民就业福利制度已基本成体系。以贫困农牧民就业能力培养、创业补助与扶持为基本内容，以助其持续稳定工作实现脱贫致富为目标的农牧民就业福利模式雏形为下一步农牧民人力资源提升与顺利实现就业提供了框架和指导。但是目前，实现贫困农牧民的就业还有很多制度障碍有待破除。如民族政策在赋予少数民族政治、经济、社会、文化、生态建设等方面权利的同时，对其应当承担的责任义务的规定模糊和弱化，[16]过于注重对贫困地区优惠政策的投入，而对扶贫产出的结果与效率缺乏评估。还有贫困地区长期以来的“唯GDP”“GDP竞赛”的倾向使得就业福利体系在实际实施过程中被轻视的问题。这就要求农村牧区在享受优惠政策的同时，还要接受国家对反贫困效果的定期评估监管，对倾向性政策进行动态调整。若贫困农牧民长期倚赖政府救助，不积极提高能力素质，消极对待就业，就要取消贫困户甚至贫困地区的资格，还要追究当地政府脱贫工作不达标的责任，并将优惠政策转移至更加需要的地方。

　　三、进一步实现农牧民的增能与就业

　　在现代社会的人权观念中，受教育权和劳动就业权是基本人权。对于正常人来说，只有受教育权和劳动就业权得到保障，其生存权与发展权才有所保障。因此，基于积极福利视角，政府提供的反贫困项目应当包括除了经济之外的文化、社会、生态等多项内容。从理念上，要改变福利责任完全由国家独立承担的局面，强调增加个人责任，通过对个人的能力建设来实现民族地区反贫困。这就要求通过提高农牧民健康与文化素质、促进劳动力转移等方式来实现个体在反贫困体系构建当中的责任承担。同时，还要完善相关的制度从而减少消极福利倾向。

　　（一）健全教育与培训体系，提升农牧民人力资本水平

　　农牧民相对于资源丰富的内陆地区民众来讲是弱势群体，要解决他们的贫困问题，最根本的是要进行人力资本投资，平衡教育资源配置。阿玛蒂亚 森认为，教育是提升贫困者能力的根本动力。教育资源配置状况直接影响个人可行能力建设的情况。加强人力资本投资并合理配置教育资源是促进就业、提高就业者收入的基础，也是消除社会排斥、贫困，促进社会包容的前提。

　　积极构建并完善符合民族农村牧区的教育新体系。建立农牧业专业专门教育、农牧民素质教育、农村从业人员继续教育的体系和格局，形成农业专业专门教育、农牧民素质教育、农村牧区从业人员继续教育的“三驾马车”。 农村牧区城市化建设步伐的加快，将吸引大批在城市中的打工者回乡接受教育和发展，成为农村建设的骨干和主力军。教育开发贫困群体的人力资源，是一个长期的过程，不可能一蹴而就。

　　一是要建立并实施以就业为目的的职业技术教育和培训计划。教育培训是实现并促进就业的最好手段，少数民族劳动者对学习职业技能有着强烈的意愿。而现实中已有实用的就业培训计划却远没有覆盖少数民族贫困人口。因此宏观上，要针对少数民族设立职业技术教育和培训项目及基金，目标锁定少数民族贫困地区。设立专门为少数民族定制的培训计划，解决少数民族人员就业难问题；具体上，针对不同少数民族传统职业特点和个体需求，设计培训计划。通过对贫困农牧民外输内转，促进贫困家庭大学毕业生和新生劳动力充分就业，奉献家乡。实施扶贫支点工程，以解决贫困户生产性资金短缺问题。实施“贫困代际阻断工程”，资助更多的学生接受中等职业教育，为更多的贫困家庭培训劳动力。传播普通话，可有效提高少数民族贫困人口的择业能力与就业竞争力。国家农村劳动力转移培训阳光工程、“雨露”计划等项目要重点向少数民族贫困地区倾斜。另外，来自农村牧区的大多数民工服务于餐饮行业，在从业前接受行业相关培训是必要的。同时，还要借助社会工作的方法理论，培养专业的反贫困社会工作者，配合民族地区贫困农牧民的专业技术学习。

　　二是要更加重视教育投入在扶贫资源配置中的位置，改变目前反贫困资源集中于生产性项目等投资的现状，把一定比例的扶贫资源运用在为贫困人口提供教育科技服务上。在人才培养方面，建立村干部基本技能轮训机制并完善后备村干部选拔与培训的管理体系。在创业方面，通过有针对性的培训、资金投入、项目扶持等手段，培育致富带头人，带动全村脱贫致富，同时吸引优秀大学生村官为农村做贡献。要加大中央财政对少数民族地区义务教育转移支付力度，保证农村牧区义务教育经费。尤其要提高处在义务教育阶段的农牧区贫困生生活补助标准，改善少数民族地区师生的办公学习生活条件，提高贫困人口接受教育的年限。发展职业教育，扩建职业技术教育学校，改进学校设施，加大实训基地建设的投入力度，创建发展民办职业教育学校；开设与当地生产特色相适应的特色专业，为当地特色产业的发展提供技术和人才支持；对当地由于家庭贫困未能继续升学的初、高中毕业学生集中开展劳动预备制培训，并予以一定程度的生活补贴；对于正在接受中等职业教育的贫困家庭劳动力予以生活、交通方面的经济补贴；落实国家助学金政策，并完善中等职业教育学校中的贫困学生、涉农专业学生的学费减免政策。

　　（二）农牧民就业福利制度完善

　　客观上来讲，农民们对于反贫困政策的福利依赖更多的是由于制度设计不合理与再就业政策实施不力造成。[17] “救助”其本质蕴含了过渡性、补缺性和短暂性的特征，它不是恒定化、制度化和常态化的，它只是为贫困者实现就业发挥“蹦床”功能的手段。因此，必须平衡贫困者救助和就业之间的关系，明确其权利与义务，惩戒并重。

　　一是直接鼓励受助者就业。为了推行工作福利，让更多的受助者自力更生并使其劳动更有价值，政府要为工作自救者提供更多经济上的支持，如对他们进行交通、住宿、餐饮等方面的补助，以降低其工作成本。政府也可以帮助就业贫困农牧民参加社会保险，以解决其因缴不起费无法参保的问题。这一福利开支可以对贫困者就业起到很好的激励作用。同时，政府应当正视有劳动能力的受助贫困农牧民隐瞒就业以保留贫困户资格的现实，不能再因为贫困者隐性就业增加的收入超过低保线而被立刻取消受助资格，[18]这样不利于鼓励贫困农牧民就业。因为若受助者就业收入与受助待遇所差不多，一旦因其隐性就业取消待遇，贫困者最有可能通过主动不就业获得救助。[19]另外，中央政府对各省以及各民族地区要提出救助者就业率方面的要求，设置不同年度受助家庭就业比率。否则，该地区的扶贫款额相应减少。

　　二是完善救助退出机制。借鉴美国等发达国家的做法，通过救助抵扣和减退的方法平衡救助与就业之间的关系。降低就业贫困者100%的边际税率，使得其工作受益的一部分得以保留。对参加工作的受助者给予一定的限期，逐步降低救助金额，而非一次性停发。如保留半年的保障待遇，实现就业第一、第二个月享受救助待遇80%，第三、第四个月享受50%，第五、第六个月享受20%，半年过后停发，设立享受福利政策的时限。这样可以很大程度地激励受助农牧民积极就业并基本保障其总体收入和生活水平不降反增。

　　三是剥离救助资格的“含金量”。逐渐弱化摒弃其他救助项目共同使用低保目标瞄准的方法，综合考虑贫困家庭的收入、财产、劳动力状况等因素，按照实际需要分配医疗、教育、住房等待遇。

　　四是为贫困农牧民附加受助条件。美国早在20世纪70年代的工作福利政策中就有体现，如密西西比州规定，受助对象必须接受政府所安排的任何工作，否则取消救助。[20]结合我国现实，可以借鉴此经验，对于有一定劳动能力的贫困农牧民，将参加就业与获得救助进行捆绑。受市场的实际需求和政府调配作用的影响，与受助者能力相匹配的低级劳动力市场的岗位非常有限。因此，不能一味简单将救助对象推向就业。可以将公益劳动更多地转化为公益岗位，增加公益岗位，使贫困者更多地参加公益劳动。[21]如果受助者没有就业，就必须参加农牧区当地为他们安排的一定时间和任务的公益劳动。对于拒绝参加公益劳动的受助者，就要减少对其援助。制度的实施，必须依靠一定的约束，这种激活受助者工作积极性的福利制度改革是通过明确的奖惩实现的。[22]

　　积极福利的目标是培养“自发的带有目的的自我。”人们会积极地面对风险，而不刻意回避风险或者设想“其他人会解决这些问题”。积极福利的主体从国家主导到主体多元化的过程中，通过增加个人的社会责任感、鼓励个人对自己行为负责等方式，培育群体间、个人间的相互配合，从而减轻政府的负担。

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