推动人民代表大会制度在首都的实践创新

党的十八大和十八届三中全会对加强社会主义民主政治制度建设、推动人民代表大会制度与时俱进作出重大战略部署，对地方人大及其常委会提出新目标和新要求。北京市人大常委会在北京市委的领导下，坚持改革创新，在推进人民代表大会制度首都实践方面作了积极探索。

首先，把制度搞清楚。搞清其性质、功能、特点、优势等。对此，无论从国家层面还是地方层面，系统研究的还远远不够，宣传教育的远远不够，党委有党校，政府有行政学院，政协有社会主义学院，人大没有学校也没有专门的研究机构，就说明问题。对于人大制度搞不清楚有两种倾向，一种是自己懵懵懂懂、含含糊糊，却把制度挂在嘴上，空喊制度自信和自觉，弄得大家也一时明白、一时糊涂，实质是挟制度争自己的权力和地位；还有一种，一谈制度就是比较研究，用西方议会那些条条框框生搬硬套，我们不排斥借鉴世界先进的政治文明成果，但直接鼓吹美国式的三权鼎立那一套，反对共产党的领导，我们都必须旗帜鲜明，坚决反对。实际上，革命时期在苏区根据地建立工农兵苏维埃代表大会80多年了，新中国成立人民代表大会也60多年了，正如习近平总书记指出的那样，这个制度扎根在中国大地，充分汲取本国土地的养分，早已成为中国特色社会主义的根本政治制度。这就要求我们要用自己的思想理论研究好人大制度，用自己的话语讲好人大故事。

思想认识是行动的指南。北京市人大常委会成立30多年来，特别是2009年市委召开第三次人大工作会议以来，全市人大工作取得了有目共睹的进展和成效，一些做法在全国产生一定影响和示范效应，这些都是建立在深化对人民代表大会制度认识的基础之上。梳理认识成果主要有：

一是正确认识人民代表大会制度本质特征和内在优势。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一不仅是保证人大工作的正确方向，也是人民代表大会制度的本质特征。人民代表大会制度具有党的领导、民主集中、依法有序、协调制约、有机统一等内在优势，是符合中国国情、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保证实现中华民族伟大复兴的好制度。我们既要毫不动摇地坚持人民代表大会制度，也要与时俱进地完善人民代表制度，要通过点点滴滴的努力，将人民代表大会制度的内在优势充分发挥出来。

二是划清国家根本政治制度、国家权力机关、人大工作三者之间区别与联系。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是党领导人民治国理政的根本政治制度。人大及其常委会是国家权力机关，依法行使国家权力。人大工作是指人大常委会机关的工作，是为人大及其常委会依法行使国家权力提供服务保障的工作。这三个概念既密切联系，又有严格的界限，既不能用人大及其常委会这一权力机关来代替人民代表大会制度，也不能用人大工作来代替人民代表大会制度。我们推动人大工作和建设的根本目的，就是为了更好地坚持和完善人民代表大会制度。

三是进一步树立正确的权力观和工作价值观。划清职责和权力的关系，确立权力属于人民的意识，把保证人民通过人民代表大会制度行使国家权力作为重要职责，不争部门和自己的地位，维护人民代表大会制度的地位；不争部门和自己的权力，维护人民当家作主的权利；不争部门和自己的利益，维护国家和人民的利益。热爱人大制度、忠于人大制度、实践人大制度、证实人大制度，甘于为坚持和完善人民代表大会制度奉献力量，不断增强做好人大工作的责任感和使命感。

四是着力解决思想上和程序上两个突出问题。在不断深化认识的基础上，着力解决好两个突出问题。首先，要解开思想上的“扣”。现在人大工作者还普遍存在的一个“扣”，就是在人大工作有失落感，从而导致挟制度以争部门和个人的地位、权力、利益，争又争不来，结果陷入无所作为。2015年中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》指出，地方人大工作存在走过场、虚化和弱化等现象，根源就在于此。解开思想上这个“扣”，我们的工作境界就会更高，就会更加自觉地依据制度、立足制度、着眼制度，找准工作切入点和结合点，做好人大工作，通过努力，挣出人民代表大会制度的优越性，争取人民代表大会制度的广泛认同，证明人民代表大会制度的优越性。其次，要打开程序上的“结”。党委尊重人民代表大会制度、领导人大工作，但我们不可能要求党委主动领导人大工作、推动人大工作。因此，人大常委会党组要充分认识在坚持和完善人民代表大会制度中所担负的责任，从自身做起，通过健全人大常委会党组对同级党委负责的制度，充分发挥党组在人大工作中的领导核心作用，同时完善同级党委领导人大工作的制度，形成一个有机的整体。这样既保证了工作的正确方向，又赢得了工作的主动权。

其次，制度好好用。怎么用？坚持三者有机统一，实现三者有机统一。人民代表大会制度以保证人民当家作主为核心，将人民民主的实现方式、党的执政方式和国家权力的运行方式融为一体。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是人民代表大会制度的本质特征，是发展社会主义民主政治的根本方向，也是坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作的根本要求，必须把三者有机统一贯彻到人大各项工作中。

市委第三次人大工作会议，重点解决深化对人大制度和人大工作的认识，完善人大工作方式问题，指导人大工作走上了“坚持正确方向、完善工作方式、提高质量和实效”的轨道。党组认为，人大常委会的工作方式是由人民代表大会制度决定的，与人民代表大会制度的性质、功能、特点、优势相适应的。因此，必须做到几点：一是把提高工作的质量和实效作为完善工作方式的统领。二是树立正确的工作价值观。站在党、国家、人民利益的立场，着眼于维护人民代表大会制度的地位，发挥人民代表大会制度的优势，认真充分履行宪法和法律赋予的职责，努力做到有所作为。三是科学地确定工作的目标和任务。准确把握社会主义民主政治建设和人民代表大会制度发展的历史进程，准确把握全市发展和人民群众的需要，做“该做、能做、有用、有效”的事。四是提高工作标准和调整工作格局。围绕提高会议审议和决策的质量，坚持“会议的质量在会前，会议的实效抓会后”，合理配置会前、会中、会后的工作资源，增强工作的主动性，下力量抓好会前的准备工作和会后的督查工作。五要推进各项具体工作的制度和机制创新。六是加强常委会履职的服务保障体系和支持体系建设。

2014年，市委第四次人大工作会议，认真贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神，转发了常委会党组《关于在全面推进依法治国进程中加强和改进人大工作的意见》，重点解决三个问题：一是增强对国家根本政治制度的自信和自觉。二是推进人大具体工作制度的完善和发展。三是加强党对人大工作的领导，推进党委领导人大工作的制度化建设，健全人大常委会党组对同级党委负责的制度。提出以法治思维和改革精神加强和改进人大工作，用鲜活生动的实践证明人大制度的优势。

第三，人大好好干。近年来，北京市人大及其常委会主要在以下几个方面进行了积极探索。

在代表大会方面，保证人民代表大会依法充分行使职权。落实代表大会立法职权，先后通过了《大气污染防治条例》《居家养老服务条例》。做好代表大会讨论决定重大事项工作，市政府就大气防治和居家养老两项法规执行情况向代表大会报告。充分发挥代表大会预算审查职能，完善了全口径预算编制报告制度、初审制度，改进了会中审查工作。完善了代表视察和分团活动。进一步推进大会公开等。

在立法工作方面，进一步解决立法的公正性、针对性和有效性问题。恪守以民为本、立法为民的立法理念，要求“把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程”，切实防治立法部门化倾向，由立权向立责，并可问责、可追责转变。立法工作格局向立法工作体制发展，坚持党委对立法工作的领导，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，发挥市政府的重要基础性作用。推进科学立法、民主立法，提出科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。

在重大事项决定方面，不求说了算、共求说得对。明确了人大讨论决定重大事项的性质，建立了年度计划机制，完善了程序，规范了政府重大决策出台前向人大报告的程序。从路径上解决了困扰实施重大事项决定的问题，每年常委会都要讨论四、五项决定。

在监督工作方面，进一步增强有效性。一是聚焦监督工作的中心任务。做到“三个确保、两个推进”，即确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权和司法权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。推进政府依法行政，建设法治政府；推进司法机关公正司法，提高司法公信力。二是突出法律监督的重点。主要监督依法全面履行职能情况，依法健全决策机制情况，依法规范权力运行情况，依法执法司法情况，依法推进政务、司法公开情况。三是提高监督工作实效。首先是改进审议意见书，不仅要旗帜鲜明地指出问题和原因，更要提出明确具体的整改措施。其次是在党委领导下，把人大监督与政府内部的审计、监察职能，检察院专门法律监督等职能统筹结合起来，围绕法定责任加强问责。最后是“一府两院”要规范落实人大监督意见的内部工作和沟通机制，审议意见书要由“一府两院”主要领导签批，重要的要上政府常务会、法院审委会、检察院检委会研究；同时重要审议意见要由人大常委会党组向市委报告，有的上市委常委会研究。

在代表工作方面，推进代表联系人民群众的制度化、规范化。人民代表大会制度实行民主集中制，集体行使职权，集体决定问题。所以，人大代表执行职务和行使权力不是孤立的、分散的、无序的，必须在人民代表大会制度的框架内，与人民代表大会和人大常委会行使职权密切衔接，与人民群众密切联系。从人大代表的入口、履职和出口把关，建立健全一系列的制度机制。一是健全民主选举制度。二是健全人民代表大会会议制度及会议期间代表工作制度。三是健全闭会期间的代表活动制度。四是健全代表联系人民群众制度。五是健全代表依法执行职务、参加行使国家权力的服务保障和管理监督制度。代表履职的监督、约束、激励、考核、退出等机制正在建立完善。

（作者：北京市人大常委会研究室副主任）