韩春晖：域外“两权分离”的基本模式及启示

　　［关键词］司法行政事务管理权；审判权； 审判中心主义； 审判民主化

　　［中图分类号］D926 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2016）03-0118-05

　　［收稿日期］2016-04-01

　　［基金项目］国家行政学院院级课题“习近平法治思想研究”（15ZBYB001）

　　［作者简介］韩春晖，国家行政学院法学教研部教授。

　　党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 明确指出：“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。”司法行政事务管理权与审判权（简称“两权分离”）是否应该分离以及如何分离，是我国当前司法改革中的重大难题。

　　其实，在社会转型与司法现代化的互动进程中，域外法治国家和地区逐步探索推进司法审判权独立性与专业性的时代变革，大都建构起了“两权分离”的司法体制及运行机制。他们的经验与做法，既植根于各国的传统和国情，又遵循了一般的司法规律，集中地反映了特定国家特定时期的法治需求和最大共识。探究其中的共性特征和基本规律，可以为我国当下的司法改革提供些许共识和启示。

　　一、域外“两权分离”的基本模式

　　（一）典型的外部分离模式

　　典型的外部分离模式，是指一国的检察机关一般附设于各级法院体系内，但其属性为司法行政机关，其业务管理和人财物的管理都接受政府的司法部门（一般为司法部）的指导和管理的“两权分离”的司法体制模式。这一模式的典型国家为法国和德国。

　　在法国，中央政府设有司法部统一管理司法行政事务，但地方政府不设司法行政机构，而是由司法部长授权上诉法院院长和总检察长共同管理上诉法院及其司法管辖区内各基层法院的司法行政事务，有关司法行政管理工作情况向司法部报告。［1］司法部不仅负责法院的司法行政事务，还领导检察院工作以及狱政管理、参与立法、国际司法协助等，因此职能非常广泛。但是，检察院的业务是完全独立的，检察官被称为“站着的法官”。

　　在德国，司法行政事务由联邦和州司法部两级管理，但州以下的司法行政事务具有类似法国的特点，检察机关也附设于法院内，接受司法机关的领导。在联邦，法院司法行政事务一般由联邦司法部负责；联邦司法部管理司法行政工作，主要负责编制联邦法院、联邦行政法院、联邦财政法院经费预算，确定年度预算总额。司法部长负责领导法官的选举工作、任免联邦检察长。［2］

　　该模式具有如下四个基本特征：一是检察权和司法执行权与司法审判权都实现了外部分离。也就是说，司法权运行机制中的“头（检察权）”与“尾（司法执行权）”都已经从法院剥离出去，法院仅保留司法权运行中最为核心的居于中立第三方地位进行裁判的权力，即审判权。比如在德国，法院执行员不是法院的下属机构，其单位性质为独立司法服务机构，其个人身份是由州司法部管辖的公务员，独立行使职务。［3］二是对法官的人事管理权和财物管理权都由外部的行政部门负责。在法国，人事和财政都归属于司法部，法院院长只是管理司法机关内部运转的行政事务。在德国，联邦司法部管理联邦法院的司法行政经费，州司法部管理州法院的司法行政经费。而且，司法部长负责领导法官的选举工作。三是法院内部管理只负责法院系统内部的日常运行。在法国，法院内部管理主体为法院院长及全体会议。在德国，法院内部管理机构为主席团，主席团由院长或负有管理职责的法官以及一定数量的法官组成。四是法院内部的司法行政人员按照公务员进行人事管理。

　　这种模式深受孟德斯鸠严格的“三权分立”理论的影响，立足于不同权力之间的不同属性和运行规律，强调权力各归其位，避免权力过度集中导致滥用。在法国，这一理论思维的固化是源于对法国大革命时期专权体制的不断反思；在德国，这一理论思维的凸显则是基于对两次世界大战前高度集权结构的深刻反省。

　　（二）非典型的外部分离模式

　　非典型的外部分离模式，是指一国的检察机关归属于行政体系内，但法院内部的司法行政权归属于一个由法律人组成的专门性的管理机构的“两权分离”的司法体制模式。这一模式的典型地区为我国的台湾地区。

　　在台湾，司法院是由法律人组成的专门性管理机构，享有最高法院、行政法院及公务员惩戒委员会的司法行政事务管理权，通过司法院院长以“大法官会议”对法院系统进行管理。其内部司法行政事务管理机构主要有三类：一是大法官会议，由17个司法院大法官组成；二是人事审议委员会，对法院系统的人事权进行审议和决定；三是具体行政机构，包括秘书处、参事室、公共关系室等。

　　该模式具有如下四个基本特征：一是检察权和执行权都实现了外部分离。在台湾地区，司法执行权也主要由司法部门承担。二是对法官的人事权和财政预算权具有很强的独立性，由司法院主导。三是司法院兼具专业性和民主性。在台湾，司法院大法官一般从资深的法官、法律学者和研究人员中产生，享有崇高的社会地位，大法官会议一般采取多数决的工作机制，既体现专业性，又体现民主性。四是法官在司法队伍中占比极低，司法行政人员按照一般公务员管理。

　　这种模式深受孙中山“五权宪政”思想的影响，比较关注司法部门相对其他部门的独立性、专业性和自治性。在“五权并立”的宪法框架下，司法院理所当然地属于司法系统，独立于立法、行政、考试和监察之外；但相对于真正从事审判业务的法院而言，司法院其实是一个负责对司法审判和司法行政进行指导、管理和协调的综合性行政机构，本质上是行使司法行政权，相对于法院体系也是具有很强独立性。只不过，这个机构管理的司法事务具有很强专业性，因此交由法律共同体实施自治性管理。

　　（三）典型的内部管理模式

　　典型的内部管理模式，是指一国的行政机关对于司法机关的审判行政、人事任命以及其他行政事务管理无权过问，而是由法院内设的司法行政管理部门来承担，并且其内部司法审判权与司法行政事务管理权按照不同的权力属性和规律实行相对独立、相互区别但又相互配合的权力运行机制、人事管理机制和协调合作机制的内部“两权分离”的司法体制模式。这一模式的典型国家为美国联邦法院系统和日本法院系统。我国的香港和澳门地区也是采取这一模式。

　　在美国，联邦法院系统内部管理由首席法官负责，内部管理机构主要有三：联邦司法委员会、联邦法院行政管理局和联邦司法中心。其中，联邦司法委员会由最高法院首席大法官主管，成员包括巡回上诉法院首席法官、地区法官和国际贸易法庭的首席法官共17人，不包括行政部门和立法机构成员。主要职责是联邦司法部门政策的制定，负责法官们的道德标准和司法预算等重要事务。［4］联邦法院行政管理局负责联邦法院的日常运行等所有行政事务，包括制定并向国会提交联邦法院预算，审核并分配法院的经费等。局长由首席大法官选任，并对大法官负责。［5］联邦司法中心负责法官和法院人员的培训、司法过程和法院管理方面的研究工作，推广和衡量法院使用新技术，提供咨询和教育支持。

　　在日本，法院的司法行政事务由最高法院设立的“最高法院事务总局”管理。最高法院具有人事权和预算决定权，有权决定下级法院的人员配置、预算分配等，大的司法行政事务由全体15位法官组成的裁判官会议决定。［6］

　　该模式有如下五个基本特征：一是检察权实现了外部分离。在美国，司法部长兼任联邦总检察长（attorney general），并且是联邦政府的法律事务首脑，由总统提名参议院同意任命。二是法院内部管理具有独立性，不受外部干预。三是诉讼程序、法院内部纪律等事项的规则制定，属于司法行政事务权。四是法院内部管理体制形成体系，都体现了民主性、专业性和科学性。在美国，法官职业化是一种最为根本的价值取向，并基于此构建了比较独立的主审法官体制；而法院内部的联邦司法委员会、联邦法院行政管理局和联邦司法中心三大司法行政管理部门也形成了决策、执行和咨询三位一体的体制，兼顾民主性、专业性和科学性。五是法院对于司法行政事务的管理具有主导地位。在美国，联邦法院系统的三大司法行政管理部门的负责人，要么由首席大法官兼任，要么由首席大法官选任。而且，其组成人员中法官占据主导地位，对于法院系统的行政事务管理权发挥主要作用。

　　这种模式深受美国杜威的“实用主义”理论影响，更加关注司法公正与效率的平衡。当然，日本之所以采取这一模式，是因为二战后美国对日本司法体制进行改造的结果。我国香港地区和澳门地区采取这一模式，则很大程度是由于地区区域的狭小，各个法院差异性微小，便于统一高效的内部管理模式。

　　（四）内外双轨制模式

　　内外双轨制模式，是指一国法院系统中司法审判最核心部分事务完全由法官掌握和管理，而将司法行政的最核心部分事务完全由行政部门掌握和管理，一个法院中法官与司法行政人员实行不同部门主管内外双轨并行的“两权分离”的司法体制模式。这一模式的典型国家为英国。

　　在英国，对法官的管理由大法官负责，具体机构为大法官办公厅和事务部。其中，大法官办公厅负责法官的人事，包括协助大法官任命法官、法官培训和法官纪律处分等；大法官事务部负责法院系统的内政、财务和服务，主要包括负责管理全国法院系统、制定并监督执行司法方面的政策和行业标准、向议会提出修改法律意见等。对司法行政人员的管理由司法部负责，具体机构为司法部法院管理署。

　　该模式有如下四个基本特征：一是检察权和司法执行权已经基本分离，而且开始探索执行权社会化的道路。在英国，现有60名执行高等法院判决的执行官，法院判决时发给执行员，而不是被执行人。由于工作量大，有的执行官直接雇人成立了执行公司。目前英国现有150家私人执行公司，1600人成了“持证执行员”，他们构成庞大的“编外执行员”。二是对法官的管理权完全归属于法院内部，人事权归属于大法官办公厅，日常事务归属于大法官事务部，可以说是比较彻底的“法官独立”与“法官自治”。三是对司法行政人员的人事管理权归属于外部的司法部，但对他们的日常管理归属于法院内部。四是在法院的日常管理中，法官与司法行政人员产生分歧只能通过协商解决，除了大法官之外没有其他的解决机制。

　　这种模式是英国“普通法”传统的必然结果，遵循了“法律自发生长”的理念。在英国，尽管司法独立和司法职业化的目标明确，但其司法体制变革却并非强力的外在推动前进，而是内生的、渐进的制度生长。目前，英国拥有独立的机构和人员或多或少的完全地致力于从事审判工作，但并没有绝对化的标准。［7］

　　二、域外“两权分离”的共性特征

　　（一）检察权与审判权相分离是“两权分离”的前提步骤

　　在域外，不论是采取哪种“两权分离”模式，其前提都是检察权与审判权已经分离，其基本法理在于检察权是司法审判权的启动权，被视为一种司法预备行为，将其与审判权相分离，是一种阶段性分权。在美国，司法部是国家最高检察机关和最高执法机关，司法部长兼任联邦总检察长（attorney general）。在法国，检察机关接受司法部的领导，但其业务基本独立。在德国，检察机关也隶属于行政系统，司法部长任免联邦检察长。在我国台湾地区，检察机关的组织体系是依次设最高法院检察署、高等法院检察处、地方法院检察处，尽管名称上与各级法院相呼应，但都隶属于“行政院”所属的“法务部”。

　　（二）司法审判权与执行权相分离是“两权分离”的基本内容

　　在域外，不仅检察权一般被视为司法预备行为，而且司法执行权被视为司法后续行为，一般也都分离给法院以外的主体来履行。当然，对于藐视法庭罪的调查、处理和执行一般由法院来履行，因为这直接涉及法院裁判的权威。在英国，只有郡法院才享有一些裁判的执行权，高等法院裁判的执行往往由高等法院的执行官（尽管名称为高等法院，但他们其实并非属于法院系统）执行，还有执行公司的“编外执行员”，可见其执行权与法院相分离，甚至走向执行权的社会化是一种基本趋势。在美国，联邦法院系统也实行审判与行政事务和执行事务相分离的原则，设立了若干负有司法行政服务职责的机构服务司法审判。在德国，法院执行员也不是法院的下属机构，而是独立的司法服务机构，他们是州司法部管辖的公务员，独立行使职责。在我国台湾地区，法务部也享有一部分裁判执行权。

　　（三）“法官独立审判”是“两权分离”的根本追求

　　在域外，“两权分离”的根本追求是“法官独立”或“法官自治”，而非“司法独立”或者“法院独立”。不论采取哪种“两权分离”模式，没有一个法院能够完全不受行政机关或者立法机关对于法院预算的控制，“法院独立”没有任何现实意义。从域外经验来看，“两权分离”的重点在于保障法官独立行使审判权，以确保在每个个案中都能体现公平正义。它们确保“法官独立”的制度途径为人员分类管理制度和法官身份保障制度。依据分类管理制度，两类人员的工作方式、薪酬标准、评价体系和发展机会存在较大的差异，而且司法行政人员一般很难在法院体系内直接进入法官的发展体系。

　　（四）“保障充分”是“两权分离”的基本要义

　　在域外，“法官独立”是“两权分离”的根本追求，“保障充分”则是“两权分离”的基本要义。在英国，正式法官约1200人，而司法行政人员多达16350人左右，与法官比例构成了13.6∶1。在美国，联邦系统有1200名左右终身任职的法官，而联邦司法行政人员多达30000人左右，与法官比近25∶1。在法国，有职业法官约6625人，而司法行政人员数多达21300人，司法行政人员与法官比例近4∶1，此外还有大量的司法保障人员属于司法部的工作人员。在德国，总共有21000名左右专职法官，司法行政人员也为21000人左右，司法行政人员与法官比例也超过1∶1，此外还有大量的司法保障人员属于司法部工作人员。域外经验表明，不论何种模式，司法行政人员的数量都必须大大超过法官的数量，这是保障充分的基本条件。

　　（五）“法官主导”是“两权分离”的内在机制

　　在域外，“两权分离”旨在防止司法行政人员对于法官的干预和控制，但并不意味着法官不能参与对司法行政人员事务的管理。事实上，不论何种“两权分离”模式，法官都对于司法行政事务的管理有一种主导性的作用，只不过方式不同、程度差异而已。在英国，行政事务由大法官负责管理，在大法官之下设立大法官办公厅和事务部，司法行政事务管理上实现了比较彻底的“法官独立”与“法官自治”。在美国，联邦司法委员会对于司法行政事务具有主导作用，其构成也是清一色的法官。在法国，司法部内设的各个局基本上都是由具有专业性的法官来主导。每个局长通常是由一位从法院系统借调过来的法官担任；只有极少数情形下才由高级公务员担任。［8］在德国，法院内部自我管理机构是主席团。每一个法院都设有一个主席团。主席团由院长或负有管理职责的法官以及一定数量的法官组成。［9］可见，法官对于法院的内部管理具有主导权。

　　三、域外“两权分离”的启示

　　（一）司法行政事务的保障功能：司法行政人员数与审判效率成正比

　　域外经验表明，法官的办案数往往与司法行政人员数成正比。也就是说，法官的办案量并不完全取决于法官的总数，而是很大程度取决于每个法官有多少个司法行政人员为他提供服务和保障。在英国，最高上诉法院上议院每年审理大约70宗上诉案。在高等法院，大约20万件重大民事诉讼案始于大法官庭和王座庭，但其中很少一部分达到审判阶段，家事庭每年审理9000件左右家事案件。在郡法院层面，每年大约200万宗案件从那里开始，大概2300件受到审判，9万件由小额的非诉程序解决，真正处理比例只有1/20。司法行政人员与法官比例构成了13.6∶1，法官年均办案数约为170件。在法国，司法行政人员与法官比例近4∶1，而且还有大量的司法部的公务员提供保障，法官年均办案数约200件。在美国，联邦司法行政人员与法官比近25∶1，联邦法院人均案件高达900件左右。

　　（二）司法行政事务的决策机制：法官主导的多元格局

　　域外经验表明，“两权分离”并不是将法官与司法行政人员绝对彻底“不接触式”地分离，而是两类人员发展机制的区别对待和相互配合。在这两类发展机制中，审判人员的发展机制完全由法官自治，基本排斥司法行政人员的干预；司法行政人员的发展机制中，却必须有审判人员的参与、评判和决定，这是确保司法行政人员真正对审判人员提供及时充分保障的基本条件。由此可见，西方法治国家对于法院系统内部司法行政事务的决策主体实际上是由法官主导的多元主体，但执行主体则为司法行政人员的单一主体。

　　（三）司法行政事务的管理机制：决策、执行与咨询相分离

　　域外经验表明，法院内部司法行政事务的管理也开始形成决策、执行与咨询相分离，却又相互合作的机制，其中美国的模式最为典型。美国法院内部管理的联邦司法委员会是对于司法行政事务进行管理的决策机构，联邦法院行政管理局是对于司法行政事务进行管理的执行机构，联邦司法中心则是对于司法行政事务进行管理，提供配套和咨询的机构，三者之间相互配合形成了一种合作管理机制。而且，由于司法内部管理的专业性，法院内部的行政管理也开始借鉴一些外部专业管理经验，并且更加开放性地吸收一些外部人士参与内部管理规则的制度，呈现出民主化、专业化和社会化的特征。

　　（四）司法事务与行政事务的协调机制：司法人员享有启动权和评判权

　　域外经验表明，任何模式都可能发生司法行政人员与法官发生分歧和冲突，导致保障不及时不充分的问题，两者之间如何协调是所有模式都无法回避的课题。但是，他们比较共同的经验是，对于此类争议和冲突的协调机制，审判人员享有启动权和评判权。

　　（五）两权分离的同步配套改革：司法审判权的民主化

　　域外经验表明，“两权分离”的改革应当与司法审判权的民主化相伴而行，这是减轻法官负担，也是减轻司法行政人员保障负担的重要途径。目前，越来越多的国家通过非职业法官制度来推行司法审判的民主化。在英国，只有1200名左右的正式法官，更多的是非职业法官和兼职法官，具有10年工作经验的法律顾问有资格成为巡回法院的兼职法官。在法国，职业法官约为6625人，非职业法官约为3360人，他们分布于商业法庭、劳工法院、农业用地混合纠纷等法院。［10］在德国，某些类型法院如劳工法院、社会保险法院也存在非职业法官（lay judge），也是民众直接参与司法审判的体现。［11］在日本，依据2004年5月制定的《关于裁判员参加刑事审判的法律》，市民可以出任“裁判员”与法官一起审理刑事案件，也展现出司法审判民主化趋势。

［参考文献］

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　　［11］周泽民.国外法官管理制度观察［M］.北京：人民法院出版社，2012：238.