周淑真：监督执纪“四种形态”的制与度

　　中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山2015年9月24—26日在福建调研并主持召开座谈会，听取党员和群众代表对修订廉政准则和党纪处分条例的意见建议时强调，要在思想认识、责任担当、方法措施上跟上中央要求，把纪律和规矩挺在前面，把握运用监督执纪“四种形态”，以严明的纪律推进全面从严治党。党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态;党纪轻处分和组织处理要成为大多数;对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数;而严重违纪涉嫌违法立案审查的只

　　能是极极少数。纪律的执行力影响政党的生命力

　　政党政治是现代政治的主要运行形式，政党通过其相互之间关系结构的博弈，决定着一个国家内政外交的发展方向。在全世界林林总总、大大小小的6000多个政党中，除美国的政党因采取“选民主义”的构成方式，无须通过一定的入党手续(即无所谓“党籍”)，也就不需要“党纪”之外，当代世界各国的政党为实现自己的目标，达成自己的任务，必须通过一定的纪律团结约束党员。当然，由于各国的宪政体制和政党制度不同，政党纪律的宽严程度又有所区别。但是相同的是，不论哪一种类型的政党，党员是有着特殊政治使命、受严格组织约束的公民。党员是在共同政治认同的基础上志愿加入政党的，加入政党就意味着主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由，对所属政党在政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。政党必须严格执行其纪律，从政党兴衰成败的历史经验看，纪律的执行力影响着政党的生命力。

　　在中国，从政治制度体制来讲，党的领导是中国特色社会主义的最大特色和最本质特征。实现奋斗目标、完成历史使命关键在党。中国共产党是唯一的长期的执政党，民主党派是与中国共产党通力合作的参政党，因此执政党对国家、民族和社会的发展负有无限责任。但是长期以来，党的纪律停在嘴上、挂在墙上的情况在一定程度上仍然存在，在某些地方、某些时期没有得到有效执行。再加上我国政治体制中本来就存在的一些弊端，如等级授权制、官员高度等级化、执政党官僚化、政党行政化等，使这种现象得以膨胀放大，造成脱离社会、脱离群众的问题。权力既缺乏党内的制约，又缺乏党外的监督，导致严重的腐败现象大面积产生。

　　执政党面临着反腐败和党风廉政建设的严峻形势和重要任务，而与此相比，党内规则的框架结构、党的制度体系的理论研究相对薄弱，党规党纪制度建设的任务艰巨。原来的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《中国共产党纪律处分条例》从理论到实践都存在一些不容忽视的问题。最突出的是，党内规则混同于国家法律，许多规定都与法律条文重复;党纪与国法混同、纪法不分，把党员的标准等同于公民的底线。因此在实践中，管党治党不是以纪律为尺子，而是以法律为依据，党员干部只要不违法就没人管、不追究，造成“要么是好同志，要么是阶下囚”。纪委成了党内的“公检法”，纪律审查成了“司法调查”，监督、执纪、问责等党的纪律要求无法落到实处。

　　2015年10月中共中央关于《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)两部党内法规制度的修订颁布，是党的十八大以来党风廉政建设和反腐败斗争以治标促治本的关键一步，是党规党纪制度的一个创新。《条例》针对党在新的历史条件下发生的脱离群众、贪污腐败等新情况新问题，总结党的十八大以来反腐败和党风廉政建设中的典型案例，面向全党重申党的纪律的严肃性和权威性。它把党章和其他主要党内法规对党组织和党员的纪律要求细化，明确规定违反党章就要依规给予相应的党纪处分，开列了一份“负面清单”，使《条例》的内容真正回归党的纪律。

　　党内法规的制定是一项严肃的政治工作，既要有理论的储备和支撑，又要有实践的总结与提炼，还要重视历史的回放与梳理。“制”是标准规则，“度”是对标准规则的把握落实。制度的价值在于可操作性和实效性，不具有可操作性和实效性的制度必然失去存在的意义。进一步说，任何一个组织的内部规则都比国家法律严格。中国共产党是肩负神圣使命的政治组织，党的先锋队性质和执政地位，更是决定了党规党纪必然要严于国家法律。如果党员都退守到公民的底线上，就降低了党员标准，全面从严治党便无从谈起，党的先进性更是无从体现。政党纪律的执行力体现政党的生命力，加强党规党纪的制度建设并严格执行成为全面从严治党的重要内容。

　　监督执纪“四种形态”之间的内在逻辑

　　《中国共产党党章》规定：“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。”十八大以来在党中央的领导下，党风廉政建设和反腐败斗争的开展，使党要管党、从严治党开启了一个新的局面。通过发挥党的领导核心作用，落实管党治党主体责任。从严治党靠纪律管全党，把纪律挺在前面要靠坚强的党性和责任担当，严明政治纪律和政治规矩、组织纪律，成为全党的共识。王岐山同志把监督执纪区分为“四种形态”更是体现了这一共识。监督执纪的“四种形态”都是为了惩前毖后、治病救人，真正体现的是对党员的严格要求和关心爱护。这“四种形态”存在以下的相互联系和逻辑关系。

　　首先，这“四种形态”是针对在纪律问题上的态度和行为而言的。第一种形态，是针对长期以来组织涣散、纪律松弛，对广大党员来说，事实上有组织无纪律，党的组织生活不能够正常开展和进行，党的组织与党员之间，党员与党员之间漠不关心，形同路人，党内关系不正常。即使在有限的组织生活中，相互恭维容易，自我批评难，相互批评更难。因此，它要求在党内政治生活中，党内关系要正常化，党员之间要互相关心、互相勉励和提醒，批评和自我批评要经常开展，提高遵守党规党纪的自觉性，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态。第二种形态，是指稍有不慎因言论行为而违规违纪的党员，会受到党的纪律处分，但这种处分是轻处分，这样的轻处分和组织处理的目的是治病救人，在全体党员中这样的处分可能是大多数。第三种形态，是指因严重违反党的纪律而受到党纪的重处分并因此作出重大职务调整的，在全体党员中是少数。第四种形态，是指严重违纪并涉嫌违法而受到立案审查的，在全体党员中只是极极少数。因此，这“四种形态”所针对党员的数量和规模，存在着依次递减的逻辑关系。

　　其次，这“四种形态”所针对的党员的层级不同。第一种形态是针对全体党员而言的;第二种形态是针对党员和党员领导干部中轻微违反党的纪律的;第三种形态则是针对具有一定级别、担任一定的职务、负有一定领导责任的党员领导干部，因严重违反党的纪律而受到党纪的重处分并因此作出重大职务调整的;第四种形态是针对不仅严重违反党的纪律，而且涉嫌违犯国家法律必须立案审查的，他们不仅要受到党纪的处分，而且要受到国家法律的制裁。此类党员，一般来说是手中掌握一定权力，对人、事、物具有支配权力的领导干部。当然此类也包括对违法犯罪的普通党员的纪律处分。因此，一般来说，这“四种形态”所针对党员和党员领导干部的级别存在着层层递进的逻辑关系。

　　最后，这“四种形态”既体现了党的纪律的严肃性和权威性，又体现了党在监督执纪问责中，对党组织和党员违反党纪的行为是以事实为依据，以党章及其他党内法规和国家法律法规为准绳，准确认定违纪性质，区别不同情况，恰当予以处理的。“四种形态”内含着实事求是的精神和求真务实的态度。

　　监督执纪“四种形态”在管党治党中的地位作用

　　政党是人类社会进入近代以来世界上大多数国家相继产生的，政党是一个国家社会中一部分人的政治组织。政党总是在一定的理想、信念、宗旨的指导下，与一定的价值、愿景、目标、任务相联系，建立在一定的社会基础之上的。纪律是构成政党的关键要素，是达成目标、完成任务的根本保障。政党纪律及其执行力决定着政党的兴衰成败。

　　中国共产党作为唯一的长期执政的政党，有8700多万党员，是当代世界最大的政党，领导着一个当代世界人口最多的大国，它所需要的政党纪律的严格程度和执行力的强度是不言而喻的。在新的历史条件下监督执纪“四种形态”的提出，是对党的十八大以来监督执纪问责的党纪执行情况的概括总结和理论归纳，是对党的纪律执行情况的清醒认识，使纪律的执行力得到了新的提升，为执纪的常态化作了新的铺陈。

　　在新的《条例》中，针对党的十八大以来发现的党员的各类违纪行为，将党的纪律类型归纳为政治、组织、廉洁、群众、工作、生活六大纪律，结合长期以来所施行的对党员纪律处分的五大种类：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍，现在所提出的监督执纪的纪委执纪“四种形态”，使党的纪律从“制”到“度”，从规范到执行，可以有更明确更清晰的思想认识和程度、分寸的把握。围绕“四种形态”，可以把监督执纪问责做深做细做实。通过党的纪律检查体制，纪委能够全面履行党章赋予的职责，检查党组织和党员是不是尊崇和执行党章、贯彻党的路线方针政策，以此推进党风廉政建设和反腐败斗争，维护党中央权威、确保政令畅通。同时这也势必要求各级纪委把纪律挺在前面，克服能力不足的危险，切实转变政绩观，在线索处置、纪律审查、执纪审理各个环节，都要以纪律为尺子。也就是说，监督执纪“四种形态”，能使党的纪律检查制度落到实处，能充分体现党的纪律在管党治党中的重要作用。

　　党的十八大以来，我们党既治标又治本，以治标促治本。《条例》的制定，是为维护党的章程和其他党内法规，严肃党的纪律，纯洁党的组织，保障党员民主权利，教育党员遵纪守法，维护党的团结统一，保证党的路线、方针、政策、决议和国家法律法规的贯彻执行。我们党将与时俱进，探索党长期执政条件下强化党内监督和对国家机器监督的有效途径，在依法治国、依规治党的历史条件下，努力实现党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。

　　(作者：中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师，中纪委监察部特邀监察员)