矫勇：加快补齐补强贫困地区水利短板

2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议，对水利扶贫工作提出了明确要求。习近平总书记指出，要把脱贫攻坚重点放在改善生产生活条件上，着重加强农田水利等基础设施建设，特别是要解决好入村入户“最后一公里”问题；进行农村基础设施建设，有的需要整村推进，有的需要整乡整县推进，有的需要整流域或整片区推进。李克强总理强调，解决贫困地区缺水问题是一项迫在眉睫的任务，必须下大力气抓好，并对加快重大水利工程建设、小型农田水利、解决饮水安全问题、水库移民和库区后续发展等做出重要部署。做好贫困地区的水利扶贫工作，对打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会具有十分重要的意义。

一、我国基本水情

我国南北跨度大，地势西高东低，大多地处季风气候区，加之人口众多，与其他国家相比，我国的水情有其自身的特殊性。

（一）总量多、人均少

我国多年平均水资源总量为2.8万亿立方米，仅次于巴西、俄罗斯、美国、加拿大、印尼，居世界第六位。而我国人均水资源量2100立方米，仅为世界平均水平的28%，列世界第125位。耕地亩均占有水资源量1440立方米，约为世界平均水平的1/2。京津冀地区人均水资源量239立方米，仅为全国平均水平的1/9，是我国缺水最严重的地区之一。新疆南疆地区单位面积水资源占有量低，仅为全国平均水平的1/6。水资源成为经济社会可持续发展的主要制约因素。

（二）水资源时空分布不均

全国降水量由东南向西北递减，东南沿海及西南部分地区年平均降雨量在2000毫米以上，黄河流域以北地区为400~600毫米，西北部分地区不足200毫米。降水年内和年际变化大，60%～80%主要集中在汛期，洪旱灾害频繁发生。地表径流年际间丰枯变化一般相差2～6倍，最大达10倍以上。而欧洲的一些国家降水年内分布比较均匀，比如英国秋季降水最多，占全年的30％，春季降水最少，也占全年的20％，丰枯变化不大。从水资源空间分布来看，北方地区国土面积、耕地、人口分别占全国的64%、60%和46%，而水资源量仅占全国的19%。从总体看，我国水资源禀赋条件并不优越。

（三）地形地貌条件决定取用水困难

我国地势从西到东呈三级阶梯分布，地理气候条件复杂，形成了我国独具特色的江河水系格局。西北地区河流密度低，比如，全国平均河流密度为48，而内蒙古为36、甘肃为38、新疆为21，降雨量小，许多为季节性河流，资源性缺水严重，不得不建设一批引调水工程。西南地区山高水低，不得不在中小河流上建设大量的中小型蓄水工程，保障城乡供水。比如，滇桂黔三省区包括大水电的水库库容分别为751亿、718亿、468亿立方米，但由于取水困难不能为县乡村供水提供稳定可靠的水源保障。我国江河水系的特点,决定了我国水资源开发利用难度很大。

（四）水土流失严重，水生态环境脆弱

由于降雨集中、土地过度开发，导致水土流失十分严重。全国水土流失面积295万平方公里，主要集中在西部地区，占全国的83%。西南石漠化地区土壤贫瘠，农业基础十分薄弱，当地群众赖以生存的水土资源条件缺乏。西北干旱半干旱地区，水土流失严重，地下水超采，生态环境严重退化，个别地区甚至一度出现生态难民，不得不远离家园。

我国的基本水情决定了我国是水旱灾害频发的国家，现阶段经济发展总量和结构特征、用水方式的不合理，在水旱灾害频发的基础上，又叠加了水资源短缺、水污染严重和水生态损害等因素。这些问题既制约了国家持续健康发展，对贫困地区产生的伤害也更为严重。

二、因水致贫主要问题

我国贫困地区分布与水资源禀赋条件高度相关，“有水难存”、“无水可蓄”都是贫困的根源之一。经过改革开放以来特别是“十二五”期间的艰苦努力，贫困地区水利面貌发生了翻天覆地的变化，取得了巨大成就。但要看到，由于自然条件恶劣、历史积累问题较多，贫困地区水利基础设施薄弱的状况仍未彻底扭转，因水受困、因水成疾、因水致贫现象仍然较为突出。

（一）因干旱缺水致贫

我国西北地区干旱少雨，资源性缺水严重；西南地区水低田高，工程性缺水严重。农民缺少旱涝保收的基本口粮田，是影响农业生产、导致贫困的重要原因。全国832个贫困县中，有690个贫困县地处干旱和极度干旱地区。全国14个集中连片特困地区中，有10个片区人均供水量低于全国平均水平。缺水导致作物在旱时得不到及时灌溉，群众吃水条件也十分困难。我国农村饮水不安全人口中，贫困地区约占1/3，大量农村劳动力因吃水难禁锢在背水和挑水上。“十二五”期间，我国解决了3.4亿农村人口的饮水不安全问题，其中1/3在贫困地区。

（二）因洪涝灾害致贫

我国832个贫困县中，有771个为山洪灾害易发县，占贫困县总数的92.7%。受极端天气事件影响，近年来我国水旱灾害呈多发频发重发趋势，贫困地区每年有上千万人口受到影响。特别是这些地区中小河流治理相对滞后，山洪灾害隐患点多面广，每年造成的死亡人数占当地洪涝灾害死亡人数的80%左右，有的年份高达90%以上。

（三）因水污染致贫

一些地方工业污染水源重大事件频繁发生，农业面源污染加重，饮用水水质存在安全隐患，地下水污染不断加剧。水污染致贫，说到底就是因病致贫。近些年来，我国出现了大量的水污染事件，再加上一些企业违法排污的问题，地下水的污染情况非常严重，个别地方出现了“红豆水”，网络报道一些地方出现“癌症村”。由于水污染造成的因病致贫问题也很突出。

（四）因生态恶化致贫

我国832个贫困县大多处于山区、丘陵区，暴雨强度大，坡地垦殖率高，属于水土流失重点防治区域和生态环境脆弱区，水土流失面积分布广泛，水土流失面积约139万平方公里，占全国水土流失总面积的47.1%。大量的水土流失，导致了土地的贫瘠，老百姓缺少旱涝保收的基本口粮田。一些地方因生态恶化造成贫困。比如14个片区中，六盘山片区水土流失面积占片区国土面积的60%、吕梁山区占55%、新疆的南疆地区占45%，这些地方的贫困与水土流失直接关联。

（五）因水利基础设施薄弱致贫

我国832个贫困县耕地灌溉率平均约为36%，比全国平均水平低17个百分点；农村人均有效灌溉面积0.86亩，其中313个贫困县人均不足0.5亩，远低于全国1.31亩的平均水平。大部分贫困县工程性缺水严重，有225个县无大中型水库。贫困县农田水利基础设施相对薄弱，农村人均生活用水量只有50 L/d，仅为全国水平的60%。吕梁山、六盘山等部分片区农村人均生活用水量不足40 L/d。全国832个贫困县中，有690个县是受旱县，占贫困县总数的83%，其中严重受旱县290个，占贫困县总数的34.8%；有防洪任务河段治理的比率仅为22.8%，比全国平均水平低10个百分点。此外，基层水管机构缺乏，水利管理设施差，人才匮乏，管理能力薄弱。

三、水利扶贫开展的工作

长期以来，水利部在水利扶贫方面做了大量工作。从20个世纪80年代开始，水利部在三峡地区开展水利扶贫工作。20世纪90年代，国家实施“八七”扶贫攻坚计划，水利部在全行业开展水利扶贫工作。进入21世纪，水利部形成了行业扶贫、定点扶贫、片区扶贫“三位一体”的水利扶贫工作格局。在此基础上，还在贵州铜仁和毕节地区开展了试点扶贫工作，取得了很好的效果。

（一）坚持规划先行，加强水利扶贫顶层设计

多年来，水利扶贫坚持规划先行，加强顶层设计。“十二五”期间，根据扶贫开发工作要求，水利部先后组织编印了《全国水利扶贫规划》《全国水利定点扶贫专项规划》《滇桂黔石漠化片区水利扶贫实施方案》《贵州省铜仁地区水利扶贫试点规划》等10多个水利扶贫规划或重点项目实施方案。这些规划和方案作为水利扶贫的支撑性文件，在资金落实、项目安排、政策倾斜等方面发挥了重要的引领作用。

（二）坚持倾斜支持，加大水利扶贫投入力度

实行差别政策，加大投资倾斜力度，将西部地区农村饮水安全、病险水库除险加固、大型灌区续建配套与节水改造等公益性水利工程的中央补助比例提高到项目总投资的80%。“十二五”期间，中央水利投资用于中西部的比重达78%，用于民生水利建设的比重近80%。民生水利主要包括农村饮水安全、农田水利建设、中小河流治理等水利建设项目，是农民受益最直接的水利工程。

（三）坚持精准扶贫，健全水利扶贫工作机制

按照中央精准扶贫的要求，水利部建立并逐步完善水利扶贫需求调查、项目储备、投资倾斜、扶贫统计和考核等5项精准扶贫机制。需求调查机制，就是要求地方水利部门和当地驻村工作组建立联系机制，把群众脱贫对水利的需求搞清楚。项目储备机制，就是在需求调查的基础上，以县为单元，按照项目效益到贫困村、到贫困户的原则，确定水利建设项目，建立水利扶贫项目库，实行3年滚动管理。投资倾斜机制，就是通过提高补助标准、扩大补助范围等措施，使水利投资向贫困地区倾斜。扶贫统计机制，就是通过建立水利扶贫统计工作制度，及时全面掌握水利扶贫工作进展和成效，为水利扶贫决策提供依据。扶贫工作考核机制，就是通过组织年度水利扶贫工作考核，引导地方水行政主管部门把扶贫资源集中用于贫困地区。

（四）坚持智力帮扶，提高贫困地区发展能力

根据贫困地区缺人才、缺技术的实际，水利部印发了《关于推进贫困地区水利人才队伍建设的指导意见》和《加强对贫困地区水利工程建设技术支持工作方案》，采取多种方式，加强对贫困地区水利人才和技术支持力度。“十二五”期间，水利部派出60多名干部到贫困县挂职，举办了100多期各类培训班，为贫困地区培训水利干部7000多人次。

“十二五”期间，水利部共安排贫困地区中央水利投资2375亿元，占中央水利总投资规模的31.7%，贫困地区水利建设明显加快，取得了显著成效。累计解决1.15亿贫困地区农村人口饮水安全问题，农村集中式供水覆盖率提高到75%以上；新增、恢复和改善灌溉面积5300万亩，新增节水灌溉面积3400万亩；172项重大节水供水工程中，已开工的85项中有60项效益覆盖贫困地区，总投资达5600亿元；贫困地区共完成7700多座病险水库和大中型病险水闸除险加固，新建或加固江河堤防3900余公里，新增中小河流治理河长1.45万公里，山洪灾害死亡人数降低了60%以上，有效解决了5000多万人次因旱临时饮水困难问题；治理水土流失面积约7万平方公里，新增坡耕地治理面积307.4万亩；新增农村水电装机750万千瓦，解决44万户农民的生活燃料问题。

四、“十三五”水利扶贫重点任务

党的十八届五中全会提出，到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。国务院扶贫领导小组明确，水利扶贫是脱贫攻坚十大行动之一。打赢脱贫攻坚战，必须加强水利扶贫工作，充分发挥水利的基础性、先导性、保障性作用，加快补齐补强贫困地区水利短板。

（一）总体考虑

做好“十三五”水利扶贫工作，要深入贯彻落实中央关于脱贫攻坚的战略部署，按照党中央国务院打赢脱贫攻坚战的决策部署，针对因水致贫的突出问题，紧紧围绕精准扶贫精准脱贫的方略和区域整体脱贫解困的要求，加快水利基础设施建设，着力解决事关群众利益的民生水利问题，增强贫困地区发展后劲，全面推进行业扶贫、片区联系、定点扶贫、对口支援等水利扶贫工作，为打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会提供坚实的水利支撑和保障。这不仅是贫困地区增强发展能力的治本之策，也是“十三五”时期水利系统的一项重要政治任务。

（二）工作目标

到2020年，贫困地区水利基础设施公共服务能力达到或接近全国平均水平，因水致贫的突出水问题得到有效解决，支撑贫困地区长远发展的水利保障能力得到较大提升，水利良性发展机制初步建立，基本建成与全面小康社会相适应的水安全保障体系。具体目标是：

1.农村饮水安全巩固提升。到2020年，贫困地区农村饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高，农村生活供水保障最低标准达到40L/人 日以上，水质达到国家规定饮用水标准。全面解决2000万建档立卡贫困人口的饮水问题。

2.农田水利。基本完成贫困地区大型和重点中型灌区续建配套与节水改造任务，新增和改善农田有效灌溉面积5980万亩，发展高效节水灌溉面积2010万亩；田间灌排渠系基本配套。

3.防洪抗旱减灾。贫困地区县城和重要乡镇达到国家防洪标准，抗旱水源保障能力明显提升。

4.水资源开发利用和保护。贫困地区新增供水能力110亿立方米，人均供水量达到400立方米。重要江河湖泊水功能区水质达标率达到80%以上。

5.水土保持与生态建设。治理完成水土流失面积4.2万平方公里，改造坡耕地470万亩。

6.农村水电。实施贫困县小水电扶贫项目，增加装机200万千瓦，使100万贫困户受益。

7.水利行业能力建设。基本建立水量水质、水土保持、用水计量等监测体系；基本建成山洪灾害预警、防汛抗旱指挥以及水资源管理信息系统，水利人才队伍不断壮大。

（三）各片区水利扶贫主攻方向

1.滇西、滇桂黔、乌蒙山、武陵山等西南集中连片特困地区，以水资源配置和水源工程建设为重点，缓解工程性缺水对经济社会发展的制约，加强灌区和农村“五小水利”工程建设，加快中小河流治理和石漠化水土流失防治。

2.燕山、太行山、吕梁山、六盘山、大兴安岭南麓等北方集中连片特困地区，以灌区节水改造与水生态修复为重点，适度建设引调水工程，提高用水效率，加强水土流失治理，改善和修复生态环境。这些片区要重点抓好高效节水项目，兼顾一些区域性重大工程，比如，在吕梁山片区建设黄河提水等工程，将对解决片区水的问题发挥重要作用。

3.大别山、秦巴山、罗霄山等中部集中连片特困地区，这些区域暴雨集中，一场暴雨可能造成人员伤亡和财产损失，是因灾致贫的重要因素。因此，这些片区要以防洪工程尤其是中小河流治理为重点，解决群众的防洪保安全问题。同时也要加强供水工程建设，改善贫困群众生活生产条件。

4.西藏、南疆三地州及四省藏区等集中连片特困地区，加快推进南疆农业节水、山区水库、生态治理与保护等工程建设。加大对四省藏区重大引调水、重点水源和高效节水灌溉等工程建设的投入。加强对西藏水利的支持力度，着力实施一批重大水利工程，统筹推进民生水利建设，为打造“一江两河”和澜沧江河谷经济带提供水利支撑。

此外，还要进一步加大革命老区、民族地区、边疆地区的水利扶贫工作力度，使这些地区的水利发展更快一些。

（四）实施水利扶贫重点任务

1.实施农村饮水安全巩固提升工程。“十三五”期间农村饮水巩固提升工程要与建档立卡贫困村贫困户相衔接，加强农村饮水安全巩固提升工程建设，对分散性供水和供水保证率不高的贫困村实行集中供水改造，对水质不达标工程开展净水设施改造和消毒设备配套工程，全面提升贫困地区自来水普及率、供水保证率、水质达标率，力争贫困地区与全国一道实现自来水普及和集中供水达效目标。

2.实施农田水利基础设施建设工程。“十三五”期间，基本完成贫困地区列入规划的大中型灌区续建配套与节水改造任务，实施大中型灌排泵站更新改造，加快推进贫困地区青海湟水北干渠扶贫灌溉二期、广西桂中治旱乐滩水库引水灌区二期、云南麻栗坝水库灌区、四川大桥灌区二期等新建灌区建设。结合农村特色产业发展，以建档立卡贫困村为重点实施小型农田水利工程、“五小水利”工程和高效节水灌溉。重点在内蒙古、四川、甘肃、青海的贫困地区加强牧区水利工程建设，为牧区发展提供水利保障。实施水利专项扶贫工程，推进青海浅山干旱区水利扶贫工程、甘肃中部生态移民扶贫开发、云南滇西边境水利扶贫灌溉工程等区域扶贫重点水利工程。

3．实施水源及引调水工程。加快西藏拉洛、新疆阿尔塔什、贵州夹岩等在建大型水库建设，加快甘肃马莲河、广西驮英、贵州黄家湾等水库前期工作，早日开工建设。以贫困县乡为服务对象，建设一批中小型水库工程。加快甘肃引洮供水二期工程、青海引大济湟、宁夏南部引水工程等在建工程建设，解决贫困地区区域性缺水问题。重点在六盘山区、秦巴山区、燕山—太行、吕梁等干旱问题比较突出的片区建设抗旱应急水源工程，着力提升集中连片特困地区供水保障能力。

4.实施防洪安全保障工程。继续开展大中型病险水闸（水库）和小型病险水库除险加固工程；加快列入规划的赣江、湘江、乌江等大江大河主要支流、独流入海和内陆河流治理，继续开展中小河流和山洪沟治理。对大别山区、罗霄山区、武陵山区、滇桂黔石漠化区等涝灾问题突出的易涝区进行重点治理；继续实施山洪灾害易发县洪水预警预报系统建设，不断提高抵御自然灾害的能力，为贫困地区实现稳定脱贫、贫困群众安居乐业创造条件。

5.实施水土保持和生态建设工程。通过实施生态清洁小流域综合治理、加强石漠化及水土流失综合治理，有效改善贫困地区农民生产生活条件，增加贫困群众收入。以贫困村为单元，在坡耕地相对集中和侵蚀沟相对密集的滇桂黔石漠化区、乌蒙山区及滇西边境区及非集中连片地区重点加快实施坡耕地改造。大力整治农村河道堰塘，在贫困地区打造一批“河畅水清、岸绿景美”的美丽乡村，使水生态环境得到明显改善。

6.实施水资源管理和保护工程。强化最严格水资源管理制度，将水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污控制“三条红线”指标逐级分解到省市县三级行政区，实施水资源消耗总量和强度双控行动。严格落实水污染防治行动计划，推进河长制等管理制度，防治水污染，保护水资源，提高贫困地区水环境质量。完善水资源监测、用水计量等能力建设。

7．实施农村水电扶贫工程。加快农村水能资源开发利用步伐，重点在滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、乌蒙山区、武陵山区以及秦巴山区等水能资源丰富的地区，实施农村小水电扶贫工程。实施农村水电增效扩容改造，新增装机59万千瓦，消除农村水电站安全隐患，促进水资源综合利用。同时，积极探索财政资金转化为贫困户水电股权机制，让更多贫困人口在小水电开发中直接受益，实现脱贫。

8.实施技术支持和智力帮扶工程。选派优秀中青年干部到贫困地区挂职；对贫困县水利前期工作实行组团式帮扶；加大对贫困地区行政管理和工程技术人员培训；充分发挥水利科研院所优势，加强对贫困地区科技帮扶；推动贫困地区中小水利工程管理体制改革；加强贫困地区防汛抗旱和农田水利服务基层组织建设。

（五）水利扶贫工作的保障措施

做好水利扶贫工作，支撑贫困地区打赢脱贫攻坚战，责任重大，使命光荣。我们将带着对贫困地区的深厚感情，全力以赴抓好各项措施落实。

1.加强组织领导。充分发挥水利部扶贫领导小组的指导、监督、问责功能。建立健全省级水利部门扶贫领导组织，明确水利扶贫工作机构，充实人员力量，形成上下联动、齐抓共管、协调推进的工作局面。

2.完善工作机制。进一步完善和落实水利扶贫需求调查、项目储备、投资倾斜、统计分析、扶贫考核等5项水利精准扶贫工作机制。充分发挥机制的导向、激励和约束作用，使水利扶贫项目安排精准、资金投放精准、脱贫成效精准。

3.强化规划引导。要加强顶层设计，编制实施“一规划三方案”，即全国水利扶贫专项规划、水利部定点扶贫工作方案、滇桂黔石漠化片区和革命老区水利扶贫实施方案。实现规划和方案统领水利扶贫工作，提高水利扶贫的精准度和有效性。

4.加大投入力度。加大公共财政投入，确保中央和省级财政在贫困地区投入有较大幅度增长。积极协调金融机构，加大过桥贷款、抵押补充贷款、专项基金、信贷资金的支持力度，鼓励和引导社会资金投入贫困地区水利建设。

5.严格监督检查。水利扶贫资金是民生资金，要加强使用管理，严防出现问题。进一步加大对水利扶贫工作的跟踪问效、督促检查力度，充分发挥稽查和审计部门的监督功能，努力保障水利扶贫资金安全高效。

（作者系水利部党组副书记、副部长。）