基层公务员亟待克服法治思维“惰性”

党的十八届四中全会，首次把法治建设提到前所未有的高度，强调要“弘扬社会主义法治精神”，“加快建设法治政府”，“推进基层治理法治化”。基层公务员作为国家行政权力终端的施行者，直接为民众提供公共服务，面对冗杂繁多的具体事务，其法治精神塑造的成功与否，不仅关乎基层群众的法治利益，更关系到整个法治目标的实现程度。

强化基层公务员法治观念尤为重要

基层是法治建设的“晴雨表”，面对当今法律制度体系尚未完善、法治信仰有待确立的社会现实，强化基层公务员的法治观念、塑造其法治精神显得尤为重要，这将直接决定法治中国建设的进程和高度。

一是法律至上。法律至上来源于英国17世纪《权利法案》中提出的“王在法下”原则，该原则明确了个人的自由和权利不受国王和政府的侵害，奠定了法治的基本思想。这在我国法治建设中也得以体现。特别是改革开放以来，我国进一步确立了实行法治建设的基本原则，明确了任何组织和个人都必须在宪法和法律的范围内活动，必须依照宪法和法律办事。二是正当程序。正当程序是英美法系的一条十分重要的法律概念。虽然我国宪法中没有明确使用正当程序，但在保障公民程序权利的法律和法规中，均体现了正当程序原则。如《行政诉讼法》《行政赔偿法》《行政处罚法》和《行政复议法》等法律，规定了我国行政领域的几大主要程序。这些程序的确定，为遭受偶然侵害的民众提供了权利救济，也可有效避免在司法过程中因偶然失误造成不可逆的影响，从而提高权力运行的公信力。三是人权保障。党的十八大以来，对人权司法保障制度作了重大改革部署，彰显了中国特色社会主义法治人权的新境界。宪法宣誓制度的建立，更加彰显了宪法权威，表明了国家权力“尊重和保障人权”的基本目的指向。党和政府、军队、司法等权力机构的精简，以及相互关系的合理化调整，实质上扩大了民众权利。医疗、教育、社会保障等层面的民生实践，则体现了国家保障人权职能的扩展和积极作为。

当前一些基层公务员存在法治思维的“惰性”

当前我们应该清醒地看到，仍有少数公务员尤其是基层工作者法治素养不高，思想观念相对老旧，慎用权力经验欠缺，对党和政府公信力的破坏性较大，严重制约了改革发展的推进和实施。

一是“权力主治”多于“规则至上”。即使在大力倡导法治中国建设的今天，仍然有相当普遍的民众甚至公务员存在“人治”和特权思想，基层尤为严重。例如，有的地方重政策、轻法律，以政策代替法律，甚至用不符合法律的“土政策”来对抗法律。由于土政策“有效”发挥作用，破坏了法律的权威，加深了基层公务员对它的依赖与服从，并因此动摇了民众对法律效能的信心。二是“注重实体”多于“履行程序”。长期以来，我国司法界一直存在着“重实体、轻程序”的现象，基层司法行政工作中的问题较为突出，程序法沦为摆设，认为程序费时费事、影响效率。这样看起来工作效率很高，但是缺乏科学、理性、民主的程序公正，决策和执行结果的正确性很难得到保障。正是受这种“程序虚无主义”影响，使基层公务员与民众之间缺少了平等对话、达成共识的过程，从而导致矛盾激化、群体性事件频发。三是“选择性执法”多于“法律面前人人平等”。选择性执法是法治实践中客观存在的现象，即为节约执法资源和成本，国家根据情势变化，在时间、空间及客体上有所选择的执法，以获得执法灵活性和实效性。这在一定程度上具有合理性，但是基层公务员在执法中根据个人利益、甚至主观好恶进行执法的现象还突出存在，侵害公民人身自由、人格尊严、合法财产以及生命健康的事件还时有发生。

以上现象的出现，是由诸多因素造成的。首先是受传统文化消极因素的桎梏。我国有着漫长的封建历史，极大阻碍了法治权威的确立和法治信仰的形成。其次是体系和制度设计的缺陷。如有的法律法规在民众意愿上体现得不充分，有的过于宽泛和抽象，甚至违反客观规律，针对性、可操作性不强，还有的立法存在相互矛盾。最后是法治思维的“惰性”。实践中，不少基层公务员懒政怠政，作风不实、效能不高、纪律不严、业务不精，不学法不懂法更不用法，法治意识缺失、法治能力薄弱。

基层公务员法治精神塑造需要多层次、多领域的努力和完善

基层公务员法治精神的塑造，就是以法治思维、法治方式和法律途径解决问题的素质养成。这是一项长期、系统的工程，需要多层次、多领域的努力和完善。

第一，树立法治信仰是基础。培养基层公务员的法治信仰，就是要通过加强法治教育宣传，引导基层公务员自觉学习实践，牢固树立“国无法而不治，民无法而不立”的治国主张，高度认同“法律神圣不可侵犯”、“法律具有最高权威”的“至上”理念，充分信任“正义先于真实”、“程序先于权利”的程序公正，必须坚持“法律面前人人平等”的法治原则，自觉抵御消极、错误观念的干扰和影响，做到信赖法律、尊重法律、推崇法律、敬畏法律。

第二，完善制度体系是根本。在制度体系建立完善的过程中，需要有机协调普遍利益与个人利益、自由人权与平等和谐、公平正义与效率效益等诸多价值，以适应我国国情、符合民众意愿。在国家创制法律的过程中，需要围绕提高立法质量的各项环节下功夫，包括司法和执法的过程也要符合法治精神的要求，能够保障民众的根本利益，凸显法治精神的本质特征，这是培育良好法治精神的根本所在。

第三，公务员人事制度改革是关键。培养和提高基层公务员的法律精神，必须从公务员任用体制上下功夫。要建立健全科学的任用与评价体系，完善基层公务员考察制度和用人失察责任追究制度，从根本上杜绝“亲属准入”、“裙带提拔”的现象，并结合普法教育和行政实践总结，为塑造基层公务员法律精神提供现实依据。

第四，健全监督和激励机制是保障。一方面，要完善和加强监督检查和责任追究，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。①这就需要充分发挥人民民主制度作用，拓宽基层人大及政协的监督渠道，赋予民众对于地方事务更多的参与权，完善基层部门各领域的办事公开，推行监督的法治化、规范化、程序化。另一方面，要健全激励机制，发挥基层公务员法治能力的最大潜能。这既是提高基层公务员行政水平和行政效率的迫切要求，也是让基层公务员队伍充满法治精神和活力的重要保证。

（作者分别为吉林农业大学副校长；长春工业大学硕士研究生）

【注释】

①《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社，2014年。