协同治理是一种主动预防性的而非被动应付式的治理方式。协同治理所欲寻求的组织间的协同关系，其要义在于各政府部门主动积极的意愿与行动落实。
水利部最新公布的《地下水动态月报》（2016年1月号）显示，我国地下水“水质评价结果总体较差”。这一结果是基于对广泛分布于松辽平原、黄淮海平原、山西及西北地区盆地和平原、江汉平原的2103眼地下水水井监测作出的断定。上述2103眼水井的水质监测结果表明：IV类水691个，占32.9%；V类水994个，占47.3%，两者合计占比为80.2%。这就意味着，超八成地下水遭受污染威胁。
地下水污染严重，保护困难，实际上只是碎片化治理困境的冰山一角。在地下水的管理中，这种“碎片化”表现为：深层地下水作为矿产资源，由国土资源部门负责水文地质勘查和地下水资源监测等；浅表层地下水作为水资源，由水利部门负责水资源行政管理等；涉及地下水污染的环保部门，主要负责组织污染防治等；住建部门和相应的地方政府同样也有一定的管辖权。更多的碎片化治理困境，常见于多个彼此平行或没有隶属关系的地方政府或政府部门之间，它们分块或分工负责密不可分的公共事务时彼此隔离、互相推诿，民间形象地称之为“九龙治水”。
今天饱受诟病的碎片化治理，本有其恰当的理论依托与合理的组织形态。在现代社会，专业人做专业事，不仅是时代的必然要求，更体现了一种价值追求，即以更专业的办事效率提升人类的整体福祉。如果没有专业知识的合法性，专业人员就不可能获得对专业实践的自主权和控制权，难以高效地完成任务。现代政府及其公务员也是专业分工的产物。人们挑选公务员，要看其是否受过专门训练，是否具备完成其职责所需的专业技能。人们组建一个公共部门，也因为“每一个公共行政部门都是一种技术性业务，它有它自己的特殊原则和传统的规则”。韦伯意义上的现代官僚制，正是这样一种“专业人做专业事”的组织形态。
作为一种在技术上优越于所有其他形式的组织形态，官僚制的一个基本特征就是专业分工和功能专业化。通过将复杂的组织任务分解为更小的、相对独立的目标，每个专业的组织单元各自处理这些目标，从而实现组织的总体目标。分工从两个维度展开：一是依职能进行分工，形成组织的各职能部门，即通常所说的“条条”；二是依地域进行分工，形成不同的行政区域，即所谓的“块块”。
无论是“条条”还是“块块”，都有其边界。这种边界既是职权的边界，也是职责的边界。当人们遭遇到某个难题时，会习惯性地发问：这是哪个部门（或地方）的事？当出现突发事故时，人们也会习惯性地发问：该谁（哪个部门或地方）为此负责？比如，去年8月16日天津港特大爆炸事故第六场新闻发布会上，记者不停追问“谁是救援总指挥”，天津市新闻发言人则回应：“这个问题下来以后我再尽快详细了解”。
这一问一答，形象地展示了以边界为根本的分部制组织模式在新形势下所遭遇的困境。记者一方针对的是事故本身，其提问依据常理而非依据学科、专业或组织的边界，即出了事总得有人负责，对这个问题的回答不应遮遮掩掩；发言人一方有苦难言，其回答基于政府权责区分的复杂性与边界冲突的敏感性，但又不便在大庭广众之下公然展现政府条块之间的隔阂与碎裂，只好耍起太极拳。笔者无意为当事新闻发言人辩护，只是想借此强调，发言人的尴尬实质上是传统碎片化治理无法有效回应公众需求的尴尬。
必须承认，官僚制组织模式以其专业的职能分工、严格的层级节制等法理型特征，为现代社会的高效运转提供了强有力的组织保证。然时至今日，这种组织模式遭遇到了越来越多的挑战：首先，全球化与信息化的叠加，引发了越来越多跨越行政管辖边界的行为，也使得行政管辖边界越来越模糊；其次，我们今天面临的许多公共问题本身的复杂性远非传统社会所能比拟，一些问题本身无法落在任何一个单一的行政区域或管辖范围内，任何单一的政府部门或地方政府都难以独自解决这些棘手的问题；最后，公民意识的高涨、公民需求的多元化与个性化，对政府的要求越来越高，要求政府能够提供无缝隙式的公共产品和服务。
新的治理理念由此应运而生，本文将此称为“协同治理”。在不同的学者与实务者口中，它还有着其他不同的叫法，如“整体政府”“无缝隙政府”“网络化治理”“跨域治理”“全观型治理”“协作型公共管理”等。虽名称各异，但它们传达了一个共同的治理理念：即以协同的方式，解决单一组织不能或不易解决的问题。
在通往协同治理实践的路上，我们需要从以下三个方面作出努力。
从技术层面建立起协同治理的网络平台。“九龙治水”的困境之所以存在，一个重要的原因就是相关职能部门与地方政府之间存在信息壁垒，国土、水利、环保、住建、地勘等部门资料信息化共享程度低，统一和相互联动的监测预警指挥体系有待完善。信息化的发展与大数据时代的来临，不仅是一场技术上的变革，也将极大地推动政府的治理变革。信息科技的发展，能够将政府业务毫无限制地连结起来，突破传统的政府管辖边界，这就要求我们走出信息孤岛，在现有“一站式”“一门式”服务平台的基础上，建立融合、共享、服务导向的公共数据平台。
从理念层面确立起协同治理的价值追求。如果说网络平台是协同治理的硬件支撑，价值理念就是协同治理的精神内核。这一精神内核由两部分构成：一方面，各协同主体之间是一种伙伴关系。正是这一点将协同治理与我们通常所说的“协调”或“合作”区分开来。即使最严格的官僚制组织也会承认：有分工就会有协调，有分工就会有合作。协调与合作具有明显的层级特点，通常采用高位推动的方式进行整合，即往往由一个高层机构通过更清晰的组织分工来实现下属单位之间的协调。协同治理超越了传统官僚制的等级偏见，更强调平等的伙伴关系，要求将原有垂直的、自上而下的、单一的控制结构转变为网络的、多元互动的参与结构。这种参与结构是开放型的，没有一方拥有最终的权威，没有一方知道问题该如何解决，问题的答案最终产生于参与各方的平等协商与互动中。另一方面，协同治理是一种主动预防性的而非被动应付式的治理方式。协同治理所欲寻求的组织间的协同关系，其要义在于各政府部门主动积极的意愿与行动落实，而非象征性的结构表象之呈现。在这个意义上，协同治理理念“最深刻的见地是，必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，并根据新兴的各种网络建立起横向的行动线”。
从制度层面明确协同各方的主体责任。在传统的等级制中，各地方政府与各职能部门之间的责任是法定的，但协同治理中的各方应承担怎样的责任呢？套用埃莉诺·奥斯特洛姆的观点来说，协同主体间伙伴关系的建构并不基于利维坦的权威性，也不源于市场化的交易，而是类似于一种自组织的公共池塘资源，它们必须解决的困境是：如何在面对搭便车、规避责任或者其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益？简单地说，确保负责任的制度供给何以可能？目前，我们主要还是借力上层推动这一“外部变量”，比如党的十七大报告中明确指出的，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，因而，重要的是如何确认各协同方在制度供给中的主体地位。
