徐晓明
在当前经济面临下行压力的大背景下，推进新型城镇化对于我国转变经济发展方式具有重要意义。积极稳妥推进城镇化，最重要的是提高城镇化质量，促进城镇化转型升级。当前应继续依靠改革创新推动城镇化转型升级，特别是合理确定城镇化方针和推进城镇化体制机制改革创新。
我国的城镇化之路已经走过了30余年，经历了从支持小城镇到重点发展大城市，再到大中小城市和小城镇协调发展的路径，多次为经济增长提供动力。而在30%至70%的城镇化加速阶段和工业化后期阶段，在52.57%的城镇化率这个数字背后，我国城镇化发展表现出的现状、特点与挑战都很突出。以物为主的导向造成土地的城镇化快于人的城镇化，而人的城镇化同时也滞后于工业化水平，滞后于经济发展水平。城镇化“跑偏”带来的问题也在逐渐凸显；圈地卖钱、拆除旧建筑、无约束扩大城市面积、大搞工业等，一系列短视的行为，使得“大城市病”突发，并引发了城市盲目扩张、布局不合理、投资过热、债务负担加重，以及环境资源受到破坏等负面效应。
如何提升发展质量，走好新型城镇化道路？当前，土地城镇化超前于人口城镇化积累起来的问题和矛盾如果不认真解决，就会产生城镇化方向走偏的风险。首先是脱离信息化、工业化驱动的风险。当前，信息化和信息产业爆发式增长正在引发第三次产业革命，现代城镇化必须依靠信息化、工业化驱动。如果依靠征地卖地支撑城镇化，凭借大片廉价土地吸引投资和劳动力，重投入、轻产出，重速度、轻效益，就会陷入脱离信息化、工业化驱动和滋生城市经济泡沫的风险。其次是脱离以城带乡、统筹城乡发展的风险。如果失地农民不能得到应有的补偿，一些人断了务农的路又不能成为真正的市民，就业和收入不稳定，就会增加落入拉美“城市化陷阱”的风险。还应看到，如果长期推行政府主导型城镇化，将土地财政用过了头，就有可能累积地方债务风险，给改革发展带来一些隐患。因此，当务之急是以改革创新推进城镇化转型升级。
推进城镇化转型升级，需要改革政府主导型机制，特别是改革地方政府土地财政机制。一是应进一步推进财税体制和各级政府公共服务事权改革，认真研究中央和地方间的财力事权关系，以财力定事权，完善转移支付制度，健全公共财政体系，构建地方税体系，促进形成有利于经济结构优化、城镇化健康发展的税收制度。二是政府对城镇建设的投资主要是引导性的，还需要发动社会各方面的力量。发展农村城镇，需要民间投资，但政府的引导性投资是不可或缺的。应把基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村城镇。政府按照规划在城镇进行基础设施、公共设施建设，并给农村集中供水、供电、供气，通路、通电话、通电视、通网络，建生活污水处理设施，办学校、办医院。三是需要创新体制机制。首先，过去的城镇化重点是城市面积扩大和人口比例增加，而新阶段城镇化的重点应是城市要素出城进入城镇，包括产业和人口向城镇分流。这是与市场调节的方向相背的，需要政府的积极引导。其次，目前农村城镇与大城市经济社会发展水平和市场化水平的差距十分明显，如果任凭市场调节，在优胜劣汰机制的作用下，农村城镇不但没有能力吸引城市发展要素，自身的发展要素还可能被城市吸走，因而需要政府发挥积极引导作用。
推进城镇化转型升级，需要进一步推进基本公共服务城乡均等化。这方面的主体是政府，首先由于历史和经济的原因，优质的公共设施和公共服务资源特别是优质的教育和医疗资源基本上集中在城市，这就造成城乡享用优质公共服务资源的巨大差距。推进城镇化，应扩大基本公共产品在农村的覆盖面，同时逐步把优质的教育、医疗等基本公共服务资源安排到城镇，使农民在当地城镇就可以就近享受城镇化的成果。其次，基本公共服务能否实现均等化实际上同地方政府的财政能力相关，说到底同现行的财政体制相关。目前，不同地区的公共产品供给能力取决于当地的经济发展水平，经济发展水平越高，地方财力越强，公共产品的供给能力就越强。显然，要实现基本公共服务城乡均等化，就要将其同各地经济发展水平脱钩。政府需要对基本公共服务供给进行城乡统筹协调。
推进城镇化转型升级还需要规划先行。目前，城镇实际上是涉及县城、中心城镇、小城镇和新农村的结构。分散的城镇区位形不成集聚效应，达不到规模经济。新阶段推进城镇化需要政府科学规划、统筹安排，做到规划先行。应科学合理地规划大中小城市和小城镇的布局和功能，实现城市和城镇规划一体化。除了功能规划，还应重视空间规划，突出城镇发展的集中、集约和生态要求。与此同时，推进城镇化必须从我国基本国情出发，遵循规律，按规律办事，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成、符合经济发展阶段要求的过程。各级政府在确定城镇化目标时须遵循实事求是、切实可行的思维，不能靠行政命令、政绩考核的办法，以避免拔苗助长式的城镇化政绩工程或形象工程。总之，推进城镇化既要积极，又要稳妥，更要扎实，方向要明、步子要稳、措施要实，不能指望“毕其功于一役”。
总之，城镇化的本质是一个自然的历史过程，是与经济发展相伴的客观现象，作为改革的总抓手和指针，新型城镇化以“人”为核心既是基调，也具有高度的现实指向性。推进以人为核心的新型城镇化，势必成为重启改革、经济转型升级的破题之举。
（作者单位：国家行政学院）
