王浦劬 张志超
［关键词］德国；中央与地方；事权划分；基本状况；相关启发
［中图分类号］D7516.03 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2015）06-0038-08
［收稿日期］2015-10-11
［基金项目］国家社科基金重大项目“推进我国国家治理体系现代化研究”（14ZDA011）；国家财政部委托研究项目“主要国家央地事权划分的经验及其启示”
［作者简介］王浦劬，北京大学国家治理研究院院长兼研究员，北京大学政治发展与政府管理研究所（教育部人文社会科学重点研究基地）所长兼研究员，教育部“长江学者”特聘教授，北京大学政府管理学院教授、博士研究生导师；张志超，北京大学政府管理学院博士研究生，中共中央编译局助理研究员，德国慕尼黑大学访问学者。
四、央地事权的实际划分
德国联邦与州的事权划分鲜明地体现了其联邦制结构的特色，即职能分立和上下协作。如图1所示，联邦在立法方面占有绝对优势，法律的执行和大多数事务的处理则是各州行政权的任务。如果把中央和地方的事权划分视作主要是中央政府和地方政府的行政事权划分，那么在德国，中央政府的行政事权对应的是联邦自行行政管理，地方政府的行政事权对应的是各州行政管理，其中又包括联邦委托行政、各州以自身事务执行联邦法律和各州自行行政管理三种类型，不同类型下的事项和权项以及相应的支出责任也各不相同。
图1 德国联邦制下立法权与行政权的纵向划分（略）
1. 联邦政府的事权
联邦政府承担的事务主要是联邦必须自行管理而不能委托给各州的事务。这些事务主要包括：（1）联邦机关及其直属机构的行政管理；（2）对外事务，包括国际援助和国际组织间的交往等外交事务以及对外贸易等经济事务；（3）国家财政政策和联邦财政管理，包括国家海关事务；（4）绝大多数国防和军事事务，包括武装力量建设，军队的调用，联邦国防军的行政管理（人事、军需等文职任务）以及联邦边防机关承担事宜；（5）国家安全事务，包括中央警务问询和情报机关、中央刑事警察机关、中央资料搜集机关承担事宜，内政紧急状态应对，国际恐怖主义危险防控等；（6）全国范围的交通管理事务，包括联邦铁路范围以外（并经联邦法律授权于联邦）的铁路交通管理，超出一州范围的国家内河航运事务和法律授权的海洋航运事务；（7）邮政电信事务，包括提供服务和进行监管；（8）部分社会保障事务，包括联邦直属社会保险公法机构承担事宜，如失业救济、医疗、退休保险及家庭社会补助等；（9）货币金融事务，包括联邦银行负责的货币发行和货币政策事务（已转移给欧洲央行，此前独立于政府运行）以及银行、保险、证券等金融监管事务。
上述九项事务都是联邦根据《基本法》的规定而实际承担的任务。除此之外，各领域的专门法律也规定了联邦应承担的任务，因此上文第（1）项“联邦机关及其直属机构的行政管理”事实上涵括了广泛的职责，而联邦各机关正是这些任务的实际承担者。
对于行政机关的日常任务，联邦政府职责一般只涉及两个方面：一个是经过调查研究提供法律草案或政策议案，另一个是代表国家对负责的事务领域履行总的监督管制职能。除了一些专门任务外，大多数任务涉及实体内容的部分实际上还是由各州承担或者由各级政府共同承担的。
对于自身承担的事务，联邦拥有广泛的权力。除法律另有规定外，联邦政府可以就这些事务颁布一般行政规定，自行规定并设立有关的行政机关及直属机构，对其负责人和工作人员享有任免权。此外，联邦还拥有就这些事务发布具体指令的权力以及最大程度的监督权力。联邦履行这些任务所需的支出由自身负担，通常情况下纳入联邦预算，由财政直接拨款。
2. 州政府的事权
州政府的事务可以分为三类，一类是联邦委托给各州执行的任务，一类是各州执行联邦法律规定的任务，还有一类是各州保留给自己的任务。
根据《基本法》的规定，联邦可以根据法律将一些事务委托给各州执行。从原则上讲，在这些事务的范围内，联邦可以选择是由自己执行还是委托给各州执行；但从事实上看，联邦已经将这些事务委托给了各州。
联邦委托给各州的事务从原则上讲是联邦的任务，但是委托关系的成立即意味着权力的分享和责任的分担，尤其是执行权的下移。对于委托事务而言，值得注意的是，联邦可以按照现行法律或修改法律将上述事权收回。
在联邦将这些任务委托给各州的情况下，各州一般有权决定行政机关的设立问题；除了中级行政机关首长任命须经联邦政府同意外，其他工作人员任免由各州决定；此外，联邦政府可以规定公务员和职员的统一培训事宜。就行政领导而言，联邦政府经参议院批准可颁布一般行政规定，还可以向州政府发布具体指令，但紧急情况下也可以向州政府下级机关直接发布指令。在行政监督方面，联邦政府可以监督各州行政的合法性和合目的性，为此目的可以查验文书档案，甚至向各级机关派遣专员。最后，在支出责任上，相关费用都由联邦自身承担。
各州执行联邦法律规定应由其处理的任务主要包括：（1）社会文化教育事业，包括高等学校和文娱设施的建设等；（2）卫生和健康事业，包括医疗及保健设施的建设等；（3）体育事业，包括公共运动场所的建设等；（4）区域环境保护等。
各州保留给自己的事务即联邦法律无权规定且联邦政府没有承担的任务，一般是各州政府执行的本州法律规定的任务。主要包括：（1）州一级的行政事务及财政管理，包括州公务员及州法官的薪资、福利及晋升事务；（2）法律事务和司法管理，包括维护辖区社会公共治安，刑罚的执行，新闻媒体的一般法律关系，对集会的管理等；（3）制定关于家庭的政策；（4）部分经济管理事务，包括对饭店旅馆、娱乐场所、个人展演、展会、展览和集市的管理，商店营业结束时间的确定，农业用地交易和租金确定，田地林地重划等；（5）移民定居及返乡住所事务；（6）大部分高校管理事务；（7）特定环境保护事务，如体育或社会公共活动导致的噪音防治。
各州政府在处理保留给自己的事务时，拥有全面的管辖权，包括相关行政机构和直属机构的设置权、对相关机构工作人员的任免权、行政决策权、发布具体指令权、监督权等。州政府监督相关机构人员行为的合法性和合目的性。履行这些任务的支出责任由各州自身承担。
3. 联邦政府和州政府的共同事权
联邦和州之间除明确划分的事务外，还有些事务由两级政府共同承担。主要包括：（1）地区经济结构的改善，包括促进产业经济结构的建立和调整，开发新兴产业，改造交通网络；（2）农业结构的改善；（3）海岸防护；（4）对具有跨地区意义的科研项目和教育项目的资助；（5）确定教育体系的国际竞争能力，提出相关报告和建议；（6）规划、构建和运行处理事务所需要的信息技术系统；（7）就确立和提高行政管理绩效开展比较研究并发布相关成果；（8）与乡镇和乡镇联合体协作，为待业者提供基本保障。
在这些事务中，就联邦和州各自的权力而言，第（1）、（2）、（3）、（6）、（7）、（8）项由联邦法律确定，第（4）、（5）项由双方以协议方式确定。从总体上看，这些任务之所以需要两级甚至多级政府协作完成，是因为其具有跨地区意义或对国家整体有益，而且各州难以独立完成或是缺乏相应的财力。就支出责任而言，第（1）项由联邦承担一半支出，第（2）、（3）项由联邦承担至少一半支出，第（8）项由联邦承担授权乡镇和乡镇联合体执行相关任务的支出，其余事项所需资金的分担由联邦法律或双方协议确定。不过，一个通行的规则是，完成这些任务缺乏资金时，联邦有义务提供财政援助。
4. 州以下地方政府的事权
虽然德国行政层次从理论上分为联邦、州、地方三级，但按照各州宪法和相关法律法规，实际的行政层次大致上有五级构成，分别是联邦、州、行政区、县（或市）、乡镇（或乡镇联合体）。其中，作为州中级行政机关的行政区政府附属于州政府，基本上可以看作州的派出机构。因此地方（Kommune）是指县（市）和乡镇。县（市）和乡镇在法律上的区别是：县（市）政府是基层国家行政机关，其在法定任务的范围内才享有自治权；乡镇本身就是居民自治团体，其自治权必须得到保障。虽然从概念上讲，县（市）比乡镇涵盖地域较广，人口规模较大，但由于各州差异较大，这实际上不能作为标准。在事权的划分上，县（市）和乡镇几乎都遵循同一模式，即其承担事务都分为自治事务和受权事务。
县（市）和乡镇承担的自治事务分为两类。一类是自愿职责，县（市）和乡镇机关可以选择是否履行，但实际上出于客观需要往往不能推脱。另一类是强制职责，县（市）和乡镇机关必须履行。在自治事务上，县（市）和乡镇机关有完全的管辖权，有权制定相关规章和按照辖区法律法规决定内部职权划分。国家对此只能实行法律监督，即监督其行为的合法性。
县（市）和乡镇受权处理事务是指其机关被借用，以协助执行国家任务。县（市）和乡镇在履行这些任务时所获权力是由法律个别授予的，一般无权制定规章。国家承担相应的行政责任，但国家不仅可以监督县（市）和乡镇行为的合法性，也监督其行为的合目的性，还可以发表指令和派遣专员。完成受权事务的资金由国家财政安排。
5. 央地事权划分的关系特点
从整体上看，德国的中央与地方事权划分较为明晰明确，大多都有明确的宪法和法律依据。这种事权划分模式兼顾了不同事项各自的特点、完成任务所需的资金支出、各级政府的层次功能及其不同的宪法和法律地位，使事、权、责得到了较为恰当的协调。但也应该看到，除了联邦自行行政、各州自行行政和地方自治事务，其他层面的事权划分并没有实现事、权、责的一一对应和完全匹配。
具体而言，事、权、责不完全匹配的情形主要有：
（1）中央（上级）政府有权无事，地方（下级）政府有事无权。由于联邦享有广泛的立法权，但各州却享有广泛的行政权，因此，在很多事项上造成了联邦立法、各州执行的情况。州以自身事务执行联邦法律这种事权划分模式最鲜明地体现了这一情形。
（2）中央（上级）政府和地方（下级）政府在同样的事务方面享有不同的权力。例如，联邦委托各州执行联邦法律。在这种模式下，联邦拥有发布一般行政规定和向州政府甚至其下级政府发布具体指令的权力，也就是享有决策权，而各州只有执行权。
（3）中央（上级）政府和地方（下级）政府在同样的事务方面承担不同的义务。联邦政府由于财力充裕，不仅可以向各州转移支付，而且可以通过设立基金、财政援助等手段影响各州甚至地方政府的施政，而州政府和地方政府只有落实转移支付和其他财政手段附带的任务的义务。
从体制本身的原因来看，这种事、权、责不完全匹配的现象之所以发生，一方面是因为德国实行职能分立的联邦制结构，必然造成立法和行政、决策与执行这些职能在不同层次政府间的分担；另一方面是因为联邦财政实力大于各州，各州财政实力又大于地方，必然造成一定程度的财政依赖关系。有鉴于此，体制本身也提供了一定的补偿或平衡措施，如各种事权划分模式都有严格的法律规范，地方自治不容侵犯，联邦参议院和联邦宪法法院提供争端协调和裁决，等等。
五、德国央地事权划分的历史发展、特点和趋势
1. 央地事权划分的历史发展
（1） 制度依赖：联邦德国建立以前中央与地方的事权划分
在建立民族国家之前的神圣罗马帝国时期，德国实际上是一个邦国联盟，并没有实现真正的政治统一，也就谈不上联邦制国家事权划分的问题。直到1848年，法兰克福国民议会在圣保罗教堂通过《宪法》，才第一次正式规定了统一的德国将实行联邦制。虽然宪法最终没有实施，但是它表达了国民要求实行联邦制的愿望，对此后按照联邦制的原则划分中央与地方事权起到了先导作用。
1871年，德国完成了统一，建立了第二帝国。德国统一之后选择了联邦制的国家结构形式。这种联邦制从一开始就有别于二元联邦制，其对国家权力的划分主要是依据功能。就权限或者权力类型而言，帝国主要承担了立法职能，而各邦则负责法律的执行。立法机构实行两院制，联邦议院（当时这一名称用来指称上院）代表各邦利益，帝国议会代表统一国家的国民利益，前者在立法中居于主导地位。在行政上，各邦不仅执行帝国法律，而且也执行本邦邦君或议会的法令或法律。就两级政府承担的事务类型而言，帝国立法主要针对的是一般法律和经济统一，行政机构只负责外交、帝国海军等军事事宜以及邮政；各邦国的邦君命令或议会法律针对的则是剩余的绝大多数事项，其行政机构管理经济、民生、文化、社会等事务。［41］
第二帝国初期虽然形成了职能分化的联邦制，但在一定程度上还保留着邦国联盟的特色。就事权划分而言，作为中央政府的帝国机构所能管辖的事务领域较为狭窄，在立法和决策上受到各邦的制约，在法律和政策的执行上又必须依赖各邦。因而，这种事权划分实际上反映了第二帝国的政治妥协和不稳定的权力格局。
1914-1918年，随着“一战”的深入，军事上的必要性要求对社会生活各个领域实行全面的统治和计划。在这样的背景下，帝国强行剥夺了各邦国的职权，出现了明显的中央集权化趋势。核心问题是事权如何向中央转移。1918-1919年，由于战争失败引发的广泛抗议和苏维埃运动的爆发，第二帝国瓦解，魏玛共和国诞生。尽管《魏玛宪法》仍然规定实行联邦制，但它对统一的民族国家保留了帝国（Reich）这一称呼，各成员单位则由原来的邦（Staat）改称为州（Land）。魏玛共和国沿用了职能分化的联邦制架构，但与第二帝国不同的是：在立法方面，中央除了专属立法权之外，还获得了大量的竞合立法权，涉及的事务已经延伸到前邦国负责的社会经济等广泛领域；在行政方面，中央设立了自己的财税机构并扩充或新建了其他行政机构，中央政府对各州执行联邦法律拥有监督权，可以发布一般性的行政规定，甚至可以在委托行政的范围内对各州发布行政指令。各州的立法权对象范围和行政事权大为缩减。［42］可见，在魏玛共和国时期，德国已经成为一个具有单一制特色的联邦制国家。1933年，纳粹党掌握中央政府之后，以紧急状态为名向各州派遣专员，夺取了各州政府权力。这实际上是中央行政权以强制手段掌控各州行政权，标志着当时的联邦制走到了终点。
（2）联邦制的确立与中央政府事权的扩大
战后，西德在盟军占领当局的压力下重新建立了联邦制。按照1949年制定的《基本法》，这种体制沿用了第三帝国之前联邦制的职能分立框架，即大多数立法权事项由联邦处理，各州则掌握大部分行政事权。在强调各州“永久存在”、拥有“国家性质”和有权参与联邦政治的前提下，联邦的地位也通过联邦忠诚、联邦法优先于州法、保持全国基本制度和生活方式的同一性等原则而得到强化。
此后，联邦政府的权力就开始不断扩大。在立法方面，《基本法》第72条第2款为联邦掌握竞合立法权提供了有利条件。更重要的是，各州历史上本来就存在着强烈的异质性和独立性，为了达到同质生活条件的目标，联邦不可避免地要扩大自己的事权。在行政方面，联邦充分行使了设立联邦机构处理联邦立法权事务的权利，建立了很多联邦高级机关，有些甚至在地区还有派出机构。联邦还获得了新的行政权。此外，联邦还在很多领域，如联邦铁路和长途公路的管理、“核能法”的执行、战后负担的承担等方面，频繁使用其委托行政权，从而获得了在这些事务上对各州的监督权和指令权。
除了立法和行政以外，联邦雄厚的财力对各州事权的行使产生了很大影响，其形式往往是联邦制定某种专项计划，许诺提供广泛的财政援助。各州为获得这些资金，往往配合联邦的施政目标修正自己的计划，并且在资金使用上接受联邦的建议和监督。
（3）联邦事权的进一步扩大：“金色的缰绳”与合作联邦制的深化
随着联邦德国经济的恢复和发展，联邦政府的宏观调控压力也不断上升。1967年，联邦议院通过了对《基本法》第109条进行修改的法案，并制定了《促进经济稳定与增长法》。《稳定法》规定联邦和州在财政和预算政策上应协调行动，联邦有权制定适用于两级政府的预算法原则和长期财政计划原则。同时，按照该法的规定，联邦和州在联邦银行开设了经济景气平衡准备金账户，设立了经济理事会（Konjunkurrat）和财政计划委员会（Finanzplanungsrat）。［43］这些规定的实施和协调机构的设立为联邦介入各州财政资金的使用打开了方便之门，从而扩大了其对各州经济政策的影响。
1969年，德国又进行了财政改革，并随之在《基本法》中引入了共同任务条款。财政改革通过纵向财政平衡调整了联邦和州掌握的税种和分配比例，使各州的财源有了一定保证，但联邦仍然掌握着较多的财政资金。横向财政平衡要求联邦给予税收较少的州补充拨款。这虽然弥补了这些州的资金缺口，却加强了其对联邦的依赖性。为了落实共同任务条款，联邦对原属各州任务的交通道路、城市建设、卫生医疗和住房建设等项目的出资平均达到了州预算的10%以上，开始了联邦统一规划项目、统一分配资金的时代。［44］这实际上扩大了联邦在相应事务领域的决策权和执行权。合作联邦制已经不仅仅局限于两级政府的职能分立所必然要求的那种“衔接”，联邦的事权日益深入到原由各州掌握的领域，这种交叉现象被德国学界和政界称为“政治纠缠”（politische Verflechtung）［45］。
1990年两德合并之后，为了巩固统一，加强各州团结，联邦事权强化的趋势有增无减，其手段仍然是财政资金。由于统一后新加入的联邦州经济社会发展相对滞后，财政收入较为薄弱，联邦政府便通过“德国统一基金”、各种专项基金、《团结公约》、联邦转移支付等纵向财政平衡手段以及增值税预先平衡、州际财政平衡等横向财政平衡手段向东部转移巨额资金。［46］其后果不仅是新联邦州对联邦的依赖越来越严重，而且是西南部各州通过联邦参议院对联邦政策的影响更加显著。通过“金色的缰绳”造成的这种事权上的转移虽然只是非正式的，没有明确的法律规定，但已经达到了十分严重的程度，以致出现了一些要求改革的声音。
1994年，《基本法》第42修正案对联邦制进行了改革。由于改革只是在两德统一初期，联邦为维护统一而采用的财政手段并没有遭到太多挑战，因此这次改革只是对此前联邦事权和影响力不断扩大的事态予以较小程度的遏止而已。这表明，当时联邦事权的扩大客观上具有一定的必要性，人们还缺乏限制联邦权力和重划两级政府事权的意愿。
（4）2006年联邦制改革对事权划分的影响
进入新世纪以后，德国联邦制的问题越来越突出。代表国民利益的联邦议院和代表各州利益的联邦参议院之间的妥协越来越多，造成政治决策困难，权责对应更加模糊；联邦事权的不断扩大，与《基本法》规定之间的偏离也越来越明显；此外，联邦、各州和地方政府的负债不断上升，府际财政关系也需要进行调整。［47］因此，德国学界和政界要求进行联邦制改革的讨论越来越多，其共识是取消联邦和州的权力交叉，增强各州自主决策的空间，［48］并辅之以财政方面的改革。在这一背景下，德国再次进行改革。2006年6月和7月，联邦议院和参议院通过了《〈基本法〉修正案》和《联邦制改革法》。按照两法规定，德国从当年9月开始对《基本法》进行了建国以来最广泛的一次修改，使联邦与州事权的重新划分取得了历史性突破（见表1）。
同时，为了对联邦通过财政手段影响各州的行为予以规范，2006年的联邦制改革也修改了一些财政方面的规定。包括：（1）规定联邦对各州和乡镇作重要投资时可以给予财政援助，但这些投资必须是为防止整体经济的不平衡，平衡联邦领域内不同的经济实力或促进经济增长而不可或缺的；（2）对州税以及各州在所得税和法人税中的分享部分进行调整；（3）规定联邦和州以65∶35的比例承担欧盟制裁措施造成的负担。［49］为了配合事权调整，进一步理顺联邦与各州财权，德国2009年又进行了第二轮联邦制改革，修订了《基本法》第106、106b、107、108款，对一些税种的归属进行了调整。［50］此外，为了降低赤字从而减轻财政手段的影响，本轮改革要求从2020年起不再产生新债，联邦新增债务自2011年起不得超过GDP的0.35%。但从总体上看，财政改革的力度较小，没有从根本上消除联邦运用财政手段影响各州事务的可能。这表明，联邦通过“金色的缰绳”引领各州施政的做法仍然受到普遍认可。
表1 2006年联邦制改革对联邦与各州立法权事项的调整（略）
2. 央地事权划分的发展特点和趋势
从历史上看，德国中央与地方的事权划分始终在变动，其中既有联邦财政手段不断延伸的微调，也有像2006年那样大规模的改革。但无论如何变动，事权划分都是在职能分立联邦制的框架下进行的。自1871年帝国宪法制定以来，职能分立的联邦制架构一直影响着联邦与各州的权力平衡，实际上始终维持着联邦政府的相对优势。这种优势不仅表现在联邦德国成立以来中央政府事权的不断扩大，而且也体现为魏玛共和国时期单一制特征的强化。甚至在极端情况下，这种体制很容易就被单一制取而代之（正如纳粹时期的情况）。但另一方面，德国历史上的长期分裂、邦国联盟的实践以及在盟军压力下联邦制宪法的制定也为保留地方政府的权力空间提供了保障。在中央政府事权不断扩大的情况下，联邦制的国家结构自动产生了通过改革对其进行制约的要求。这表明，德国中央与地方事权划分的变动在绝大多数时候受职能分立的联邦制框架和各成员单位历史性存在的制约，一直没有突破既定的模式，体现了明显的“路径依赖”效应。
（1）就德国中央与地方事权划分的依据来看，法治原则一直贯穿始终。
在德国人看来，事权划分本质上属于宪法事务。联邦与州的事权划分不仅在宪法中有明确的规定，而且每一次调整都意味着宪法的修改。当事权划分实践游移于宪法之外并得到普遍认可时，宪法便会修改，以便尽快将其纳入规定之中。这种将联邦与州事权划分当作宪法事务的观念意味着人们对事权方面的调整非常慎重，因而相关的改革也较难展开，往往经过广泛的、不断的协商才得以启动；改革的过程中还需要协调各种利益，最终取得的成果也不够彻底。
（2）联邦运用财政手段不断扩大权力的做法表明，财权和财力对实际的权力分配有着巨大的影响。
尽管《基本法》将某些领域的事权划分给了各州，但联邦仍然可以运用财政援助、专项基金、专项投资等形式向相关各州提出意见和建议，而为了获得这些资金，联邦州的施政方向、预算规划和具体行政大多会遵照联邦的意见和建议。联邦虽然在法律上没有获得相关事权，但在相关事务领域对决策和执行都有相当的影响力。这表明，在德国，事权与财权并不完全匹配。正是因为联邦拥有相较其事权为多的财力，它才能对各州事权范围内的事务发挥影响，而其财力充裕的原因则是在财政收入上占据优势。虽然联邦也要承担履行自身任务及委托任务的支出责任，但几十年的实践表明，联邦由于其支出责任而扩大隐性事权的行为似乎也得到了认可。
（3）联邦之所以能够保持强势地位，不断扩大其实际权力，有体制、机制和选举方面的原因。
从体制上讲，德国实行的是职能分立的联邦制，联邦在立法和决策方面的优势与各州和地方政府在执行方面的责任相互配合，决定了两者之间要不断地进行协调。从机制上讲，联邦参议院、为执行共同任务而建立的委员会、联邦委托行政、联邦政府部长与各州部长会议、共同的公法行政团体等为联邦与各州的协商和合作提供了机构保障，也是联邦借以发挥影响力和扩大权力的渠道。德国联邦制几十年的发展史事实上也是这些协调机制和机构的成长史。从选举的角度来看，比例选举制导致联邦政府在大多数时间是多党联合政府。执政的政党为了竞取选民的支持，不断通过扩大赤字的办法增加财政支出，而相应的责任又是由政党联盟承担，结果造成难以追究政党本身的责任。这样一来，联邦政府才有可能获得其为扩大其影响力所需要的大量财源，而德国的财政赤字也曾因此一度超过国际警戒线。
（4） 联邦的强势地位及其对各州履行事权的影响力的不断扩大，固然有体制、机制和选举制度提供的“便利”，但更重要的是它符合现实的需要。
从政治方面来讲，“二战”之后战争责任的承担和国家的恢复重建要求中央政府发挥重大的领导作用。两德统一以后，巩固国家的统一和维护东西部的平衡更需要联邦政府的协调，而运用财政方面的纵向平衡和横向平衡也确实发挥了相应的效果。从经济方面来看，随着经济全球化的深入，生产要素的流动越发自由化。联邦适当上收事权和扩大对各州履行事权的影响，有助于消除政策方面的壁垒，建立统一的社会保障体系，促进各地经济社会的同质化，强化市场统一和市场要素的流动。而经济形势的复杂化和国际竞争的加剧也要求加强联邦政府的宏观调控能力。从另一个角度来讲，德国也必须以联邦政府为依托，才能在欧洲一体化的过程中为本民族争取到更多的权益。
当前，在欧洲一体化已经发展到相当水平的情况下，德国已不再是以整体国民经济参与竞争，各地区面对的不再是国内市场，而是统一的欧洲市场甚至全球市场。从客观上讲，作为投资目的地的各州也需要被赋予更多的自主权，才能在地区竞争中增强灵活性。从主观上讲，在经济增长速度较为缓慢的条件下，德国西南部较富裕的各州也有脱离财政平衡框架的巨大动力。与此相反，联邦与各州的“政治纠缠”却越来越严重，各州决策空间过小，再加上各级政府的财政赤字越来越严重，德国才从2006年启动了联邦制改革。但应当看到的是，改革采取的分权措施是在联邦对各州履行事权的影响力不断扩大的情况下进行的调整。这次改革不但保留了导致“政治纠缠”的体制和机制，而且仍旧保留了联邦“金色缰绳”的巨大影响力。这是因为在当前阶段，东西部的差距仍然较大，而且人们也认为联邦应保持较强的宏观调控能力。但是随着经济形势的发展，联邦将继续有限度地向各州分权，各州有望获得更多事权，特别是自主决策权。如果东西部经济平衡措施在未来若干年还是没有达到预期效果，或者联邦与州的“政治纠缠”再度出现，那么再次进行联邦制改革就无法避免，其重点也必将是财政改革，而财政改革也最有可能大大降低联邦政府对各州履行事权的影响力。
六、德国中央与地方的事权划分对我国的启示
对于中国这样的大国治理而言，中央与地方关系始终是重要的问题，而事权划分则是合理处理和运行这一关系的基础。德国事权划分的经验和教训具有一定启发意义。
1.事权划分是涉及央地关系的治国要事，应以法律的形式予以明确规定。
德国将中央和地方事权划分视为宪法事务，在《基本法》中对立法权事务和行政权事务在联邦和州之间的分配有较为明确、清晰的规定。除此之外，还有许多单项法律对相应领域的事权划分做了具体规定。这不仅使得中央和地方的权力有法可依，而且也有助于避免权力责任不清晰引起的权力缺位和越位问题，同时也为财权财力的匹配和机构人员的配置提供了前提条件。相比之下，我国宪法、组织法和预算法的规定则太过于笼统，而单项法律又自成一体，不利于构建科学、规范、高效的行政体系。因此，使得央地事权划分法治化，是重要的国家治理途径。
2.关于中央与地方事权划分的规定应尽量详细、具体，避免事务领域和权限范围重叠不清。
德国《基本法》相关规定一般采用列举法，详细开列了联邦政府和州政府的立法权与行政权及其相关事务范围，各单项法律也大多列举了各级机关的事权，可操作性强。我国在事权划分相关规定的形式上也可考虑采用这一办法，较为明确地列举各级政府的任务、权力和责任：任务的规定应当细分到环节和程序；权力应明确立法权、决策权、指令权、监督权、机关人员配置权等类型；责任应明确行政领导责任、法律责任、赔偿责任和支出责任。此外，我国也可借鉴德国，区分自身事务、委托事务、法律分配事务和共同事务，并明确各类事务相关权力和支出责任的一般配置原则。特别是在事务领域和权限范围可能发生交涉的情况下，更要小心地加以区分。
3.事权划分的内容应根据政治体制和国家结构形式的特点，以尽量减少行政成本和提高效率为目的，并结合受益对象和受益范围确定。
德国之所以采取职能分立的联邦制并按照这种基本结构划分联邦和州的立法权和行政权，是因为这种结构与其议会内阁制的政体、比例代表制的选举制度和长期的多党联合政府经验相匹配，也充分发挥了联邦、州和地方政府的优势。我国事权划分也应当从单一制结构和党政机关关系紧密的现实出发，合理配置各级政府事权。具体而言，中央政府应主抓影响全国的宏观大事和基础性事务，最大限度减少对微观事务的干预，承担起军事、外交、国家安全、统一市场的宏观调控、生态环境、重大跨区域工程、海域和海洋使用管理等领域的事务；省级政府应主抓科教文卫事业（尤其是相关设施的投资和监管）、辖区经济社会事务监管、协助中央完成重大工程等事务，起到承上启下的作用；地方政府应结合当地居民的需求，运营、维护和管理当地的公共交通、能源、文体、教育、卫生设施和提供市政服务，同时按照法律规定完成上级政府交办的任务。
4.事权划分应考虑冲突情形，建立协调和仲裁机制。
详尽、具体的法律规定主要是为了预防冲突发生，但如果真的发生冲突，就应当有事后机制予以补救。在德国，一旦发生事权冲突的情形，除了可以通过政府内部的协商、联邦参议院的调处解决之外，还可以提交联邦宪法法院诉诸司法。另外，德国也从联邦与各州冲突的诉案中总结了若干原则，使其成为具有指导意义的判例法，从而将事后教训转变为事前警示，有效减少了冲突的发生。我国在事权划分方式的设计过程中，也应考虑建立什么样的冲突解决机制，比如，可以将相关仲裁权赋予全国人大常委会。
5.事权划分是一项系统工程，应当从国情出发，与其他改革工程结合起来系统进行。
从德国央地事权划分的历史可以看出，几十年来虽然有几次大的调整，但整个框架依旧是职能分立的联邦制，联邦财政手段的影响始终在扩大；此外，近来最大的一次改革是在联邦的权力和影响过大的情况下才启动的，而且改革也没有从根本上削弱这种地位。这表明，改革要考虑到路径依赖效应。对我国而言，事权改革要从我国长期以来的中央和地方关系尤其是1994年实行分税制以来央地关系模式出发，充分认识事权划分改革不仅是政府权力和职责的一次调整，而且与机构改革和财政改革有着十分密切的互相影响关系。特别需要注意的是，即便关于事权划分的法律调整到位，也未必意味着实际的事权划分与法律完全一致。这种差距之所以存在，不仅是因为其无法克服，而且也是因为现实的需要。比如，德国保持财力充裕的联邦政府对州和地方政府的影响，就是为了满足经济社会平衡和加强宏观调控的需要。
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