贾茵
［关键词］公私合作（PPP）；都市更新；台湾地区
［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2015）06-0056-05
［收稿日期］2015-10-23
［基金项目］2014年国家社会科学基金重大项目“国家治理体系现代化与法治政府建设研究”（14ZDA018）
［作者简介］贾茵（1987-），女，中国政法大学行政法学博士研究生，2015年台湾政治大学访问学者。
城市作为人与物结合的有机体，本身经历着产生、发展、衰落的自然规律。当早先的规划无法满足后来的需要，老旧街区无法提供良好居住条件和对公共设施，滞后于城市整体规划发展时，陷入“瓶颈”阶段的旧市区就有改造更新的必要。早在上世纪中叶，城市化进程较早的西方国家已提出都市更新理论，美国1949年制定《住宅法》（The Housing Act），提出了“都市再发展”（Urban Redevelopment）概念，并在1954年正式使用 “Urban Renewal”概念。德国1971年出台《都市促进法》（Stdtebaufrderungsgesetz）使都市更新作为法律制度正式生效。［1］1997年，台湾地区“行政院”通过了“都市更新方案”，次年《都市更新条例》正式公布，奠定了公私合作型都市更新的法律基础。
一、 台湾地区都市更新的背景和动因
台湾都市更新的动因详见《都市更新条例》第一条“立法目的”中的陈述，“为促进都市土地有计划①之再开发利用，复苏都市机能，改善居住环境，增进公共利益，特制定本条例。”城市老化是城市化发展的共同问题，但不同国家和地区人文和自然条件不同，台湾地区都市更新具有独特的地质情况、自然环境和社会背景。都市更新动用主要来自四方面。一是地质防灾的需要。台湾地处环太平洋火山地震带，加之近年来气候变迁，复合型地质灾害发生频繁。亦有学者将这种类型的都市更新②总结为“防灾型都更”（台湾地区习惯将“都市更新”简称为“都更”，下同），认为是都市更新的一项“刚性需求”。二是地理环境的制约。台湾地区地狭人稠，多山地、山坡地及非都市土地，缺少平原和耕地，难以扩大城市规模。因此城市从以空间扩张为主的“增量”发展进入以建成区优化调整为主的“存量”发展。三是改善民生的需要。台湾都市环境老旧，欠缺公园绿地等公共空间，居住品质并不理想，仍有相当大的改善空间。一些老城区逐渐没落，既影响城市发展，也造成了社会治安、消防、公共安全隐患。四是发展经济的需要。政府将都市更新产业列入十大重点服务业，可以带动民间投资，在经济普遍不景气的环境下，希望能吸引投资、促进消费。
二、台湾地区公私合作型都市更新的法理与制度
（一）理论基础：都市更新的公私法交织属性
都市更新具有典型的公私法交织的属性，既涉及民法等私法问题，也包含公法上的公共利益与城市公共建设问题，是公私合作的典型领域。
1.适足居住权、给付行政与辅助性原则
从行政法视角观之，都市更新的理论基础首先是适足居住权和给付行政理论。适足居住权（Right to Adequate Housing），联合国《经济社会文化权利国际公约》第11条第1款规定，“本条约各缔约国承认，人人有权为他自己及其家人获得适当的生活水准，包括‘适当’的饮食、衣着、居住并能持续改善其生活条件。”现代政府负有保障居民生活的生存照顾义务，从事公共建设以使人民享有文明及便利之生活。支配给付行政的三大基本原则是社会国家原则、法治原则和辅助性原则。［2］辅助性原则（Subsidiarity）强调政府在公共行政中起辅助性、补充性作用，［3］而把主导地位还给市场和市民，这些基本原则构成了都市更新的法理基础。
2.“强制迁离之避免”
联合国界定的“强制迁离”是指以各种理由迫使居民非自愿地迁出家园或土地，使居民在一定时间内处于 “流离失所”的状态。尽管许多强制迁离是“进步或发展的必然代价”，但在愈发重视“土地正义”理念的台湾地区，如何设计制度来最大程度上实现“强制迁离之避免”，是一个涉及公民财产权保护的重大法律问题。强制迁离的避免也涉及居民在城市发展中的主体性地位。宪法保护的公民合法的私有土地和房屋产权，但现代社会中个人财产权并非孤立的存在，而要在城市共同体中实现。居住在城市中的人与城市规划息息相关，城市公共设施归根结底是为城市居民服务，因此居民对规划的参与权正是居住权的延伸，也是居住正义的体现。当诸多社会义务附加于公民财产权之上，有时为了实现更高层次的公共利益，强制迁离亦不可能完全避免。而公私协力的都市更新模型能够更好地争取居民参与的合意，在最大程度上避免强制迁离。
（二）制度表现：都市更新中的公私合作
1.公办、自办更新与公私合作
我国台湾地区都市更新发展历程可以划分为政府主动办理都市更新时期、奖励民间投资办理时期以及公私合作办理时期。［4］由于台湾地区城市土地私有化程度高，政府要发展都市更新提升都市品质，就必须征得所有权人的同意和配合。台湾地区政府财力局促，无法自力大量征收土地，加上深受“辅助性理论”影响，在“小政府大社会”的台湾，政府定位为辅导、辅助者而非主导者。仅当民办都更进行遇到困难时，政府应承担担保责任。［5］这就决定了台湾地区都市更新以“自办”为主，政策设计利用容积奖励等诱因将公共建设需要巧妙“融入”都市更新中，都市更新成为结合个人住宅与公共环境的整体改善工程。当然，仅依靠私部门开展都更也存在诸多问题，如地段真正破败、老旧的地区可能因为建商无利可图而被忽视，背离了制度设计初衷。因此“公办”都更是必要的辅助方式。
2.自办更新分为协议合建和权利变换
根据《都市更新条例》，自办都市更新分为协议合建和权利变换两种方式。前者主要规定在第25条，“经全体土地及合法建筑物所有权人同意者，得以协议合建或其他方式实施之”，以及部分协议合建，即未达100%同意者，得经更新单元内私有土地和建筑物面积超过五分之四同意，对同意部分采取协议合建。对于不愿意参加协议合建者，得以权利变换方式实施之，或由实施者协议价购剩余面积。然而现实中很难达到“百分之百同意”，协议合建形式的运用受到限制。事实上，权利变换制度正是为了解决“推动都更效力不彰”难题而设置的。
三、 台湾地区公私合作型都市更新的动力机制
（一） 奖助制度简述
台湾地区都市更新的奖助制度规定在《都市更新条例》第五章。包括容积奖励、税收减免的以及因其带来的不动产增值构成台湾地区推动公私合作型都市更新的动力。［9］区别于传统单方行政行为，公私双方的合作必须要靠双方形成合力。难点在于公私双方如何合作，强制和命令显然无法使行政相对人自愿协助，只有利益的诱因才是促进民间参与的重要动力。在《都市更新条例》中明确规定的奖助制度有两种，分别是第44条规定的建筑容积奖励和第46条规定的税捐之减免制度。
（二） 容积奖励制度
1.制度背景：法定容积管制的附条件解除
法定容积的概念，是指“都市计划或其法规规定之容积率上限乘以土地面积所得之乘积”，规定在《都市更新容积奖励办法》第13条第2项。法定容积率，简单的说就是单位面积土地上，法律允许盖几倍面积的楼房，实际控制的是楼房层高。也就是说，通过符合以下条件，更新建筑可以突破法定容积的约束，增建楼层和楼板面积，而在寸土寸金的市区，无疑是巨大的财富诱因。
2.更新后提供公用面积不计入法定容积
《都市更新条例》规定，“更新后提供社区使用之公益设施，该公益设施之楼地板面积不予计算容积”。由于台湾地区建筑法中实行严格的建筑物容积管制，根据不同土地规划用途，设定法定容积率的最高限制，超过限制即为违法建筑。这条法规就意味着，在单位面积土地上，建筑物容积总量不变的情况下，新建住宅中划出的公益空间完全不占用法定容积，即居民在提供公共空间时不损失建筑面积，是鼓励民间在都市更新过程中提供公共设施的基本法律保障。
3.容积奖励的具体类型
依《都市更新条例》第44条第3项授权订定的《都市更新建筑容积奖励办法》（1999年）中详细规定了十种受奖励的类型，包括：
第一，提供公益设施之奖励。经主管机关认定“更新后额外提供社区使用的公益设施”，不仅不计入容积，还可以为更新建筑赢得额外容积奖励，奖励限度以法定容积的15%为上限。
第二，协助开辟公共设施之奖励。协助开辟、管理、维护更新单元内或其周边的公共设施，并将其产权登记为公有，或者捐赠经费给当地政府设立的都市更新基金以推动都市更新事业，可获得最高为法定容积的15%的奖励。
第三，保存历史建筑之奖励。全部保留、立面保存、原貌重建或其他主管机关认可的方式保存维护历史建筑的，可以获得最高15%的容积奖励。
第四，提升都市品质之奖励。更新单元的整体规划设计具备科技创新，对都市环境和景观、防灾和生态具有突出贡献的，或其采用的建筑、消防标准高于现行法定标准的，得给与高达20%的容积奖励。而且这一项甚至留有开口，即“但配合都市发展特殊需要而留设之大面积开放空间、人行步道及骑楼，其容积奖励额度不在此限”，充分可见法规的灵活规定为创新留下了空间。
第五，绿建筑之奖励。绿建筑是一个台湾地区立法借鉴欧美的典例，也是将环保政策融入法律的例子。建筑基地及建筑物内部采用“内政部”绿建筑评估系统取得绿建筑候选证书并通过绿建筑分级评估“银级”以上者，可以获得10%的容积奖励。
第六，一定时程内更新之奖励。主管机关优先划定或迅行划定之更新地区，在一定时程内申请实施更新者，给予适当之容积奖励。旨在鼓励迅速实施更新，提高都市更新运转效率，规定时限是六年，奖励额度是10%。
第七，完整计划街廓之奖励。旨在鼓励规模化的都市更新，具体规定是，一完整计划街廓或面积达3000平方公尺（即3000平方米）以上者，给予法定容积10%的奖励。
第八，处理旧违章建筑户之奖励。处理占有他人土地之旧违章建筑户，给予最高20%的容积奖励。这就涉及台湾地区的一项历史遗留问题，早在容积管制之前就已经存在一些违章建筑，但这些建筑大都面临老旧危险，成为都市更新的重点。
第九，未达居住面积之奖励。都市更新事业共同负担由土地及建筑物所有权人自行缴纳，更新后超过二分之一原土地及建筑物所有权人之分配未达最近一次“行政院”公布的平均每户居住楼地板面积，更新后不增加更新前住宅单元10%的给予一定奖励面积。
第十， “兜底条款”， 即第44条规定，“其他为促进都市更新事业之办理，经地方主管机关报中央主管机关核准者”以及“前四款容积奖励后，多数原土地及建筑物所有权人分配之建筑物楼地板面积仍低于当地居住楼地板面积平均水准者，得适度增加其建筑容积。”为简明起见制成下表：
都市更新容积奖励类型及幅度（略）
4.容积奖励制度的意义和作用
容积奖励制度是 “双赢”的制度设计，政府鼓励私人在更新建设自己的建筑物时同时履行政府鼓励的政策，不仅所建设的公共面积不占用法定容积，而且还能拿到更高倍数“容积奖励”所赠送的楼板面积；另一方面，主管机关通过核准容积奖励，在不付出成本的情况下，最大程度调动私人的积极性达到公益目标的实现。建设一种良好的机制，使任何为公共利益做贡献的行为，都能得到相应的正向激励。
容积奖励政策还能巧妙地将“社会住宅”等保障房建设的政策融合进来。“囿于政府财政困难，政府资源有限”，重点推动租金补贴和社会住宅政策来解決部分青年居住问题。政府结合邻近的公有地并案更新，投入一定预算支持私人的都更建设，与容积奖励相结合，在权利变换阶段换回一定户数作为公营的“社会住宅”。［7］
5.容积奖励的边界：“滥用容积奖励”判例
在实践中容积奖励应该如何运作，一个典型的相关案例可以给我们答案。台湾地区最高行政法院100年度（2011年）裁字第1904号涉及元利公司滥用容积奖励的争议。设计者和实施者经过巧妙设计与计算，获得了来自法规条文规定的各项容积奖励，使其承建的建筑更新后可达到深挖至地下7层，地上建筑38层，高度达142公尺（即142米）之“超高大厦”。而周边居民的住宅距该楼盘最近距离仅4米，不管日照、景观还是通行便利均受严重影响。法院认定相邻居民作为利害关系人起诉原告适格，并支持了原告诉求。判决中称，“本案更新后形成巨大突兀建筑，破坏当地平缓之天际线与周遭建筑之协调感与平衡关系。……且抗告人之住家分别距离系争计划案约4公尺至442公尺不等，如果准许元利公司实施系争更新计划案，将影响邻近居民通行便利、防灾、日照、景观、公共设施使用及房屋安全等环境权益，并影响邻人之生命、财产权益，不应获得建筑容积奖励等情。”［8］
《容积奖励办法》第13条第3项规定，“给予奖励建筑容积时，应考量对地区环境之冲击及公共设施服务水准之容受度。”本案作为容积奖励运作中的重要判例，解决了如何合乎立法目的地适用法定容积奖励，如何正确理解容积奖励上限，以及均衡容积奖励与周边建筑、居民、环境利益的关系的问题。同时为容积奖励确立了符合实质正义的标准，即在容积奖励的行政裁量判断过程中，不能仅仅局限于法条规定，须考量更新单元之整体规划设计与“邻近地区建筑物”之体量、坐落方位相互调和，保护更新单元外邻近地区居民之环境、景观、防灾等权益，而非仅限于更新单元内土地或建物权利人之财产权。［9］
（三）租税减免制度
台湾地区土地税制的现实背景是房屋土地税目林立，与都市更新相关的税种包括土地税、房屋税、契税、土地增值税等房屋税针对持有房屋收税，属于地方税收，是地方公共建设的重要资金来源，其总的征税原则是征收累进税。税收作为行政征收的一种，提高土地房屋的持有和交易成本，是旨在使分配更加均衡的调节工具。《都市更新条例》第46条（税捐之减免）规定，更新地区内之土地及建筑物，依下列规定减免税捐：例如更新期间土地无法使用者免征地价税；仍可使用者减半征收；更新后地价税及房屋税减半征收两年；依权利变换取得之土地及建筑物减征40%土地增值税及契税等。［10］《都市更新条例》第46条规定的土地增值税及契税两税的租税优惠，仅限于以“权利变换”方式实施的都市更新。
四、台湾地区公私合作型都市更新的评价
（一）对都市更新奖助制度的检讨和评价
都市更新条例发布若干年来，台湾地区学者从未停止对奖助制度功能效用的分析和检讨。有学者认为都市更新奖助机制的成功之处贵在能突破长期的重整瓶颈，使穷陋地区均能顺利更新，极大推动了当地居民积极性，甚至称为都市更新的“万灵丹”。［11］也有学者指出，运用城市规划的容积金融化手段推动都市更新，但容积奖励作为“国家机器”打造的虚拟商品机制，牵涉庞大的利害关系，驱动了家园的强制金融化。文林苑事件爆发了激烈的社会运动抵抗，正是因为容积奖励过度加剧资本化对社群关系的破坏。总的来说，奖助制度一方面以最低成本促进民间参与，推动了都市更新的发展，另一方面也存在一些不能忽视的问题。
（二）台湾地区“促进民间参与”的传统和公私合作（PPP）的行政常态
台湾地区各种奖励措施作为调动民间积极性的实施动力，善用公私合作（Public-Private Partnership，PPP）模式引入民间资源参与公共建设已形成传统。据公告显示，自2002至2014年1月1日完成的促进民间参与案共计1088件，签约金额高达新台币9183亿元，共计预期减少政府财政支出8559亿元，以及增加政府财政收入5491亿元，同时创造就业机会15万个。［12］如1994年《奖励民间参与交通建设条例》以及2000年《促进民间参与公共建设法》之后，陆续建成台湾高铁、高雄捷运等重要成功案例。除此之外还有多部地方性法规，如《台北市奖励民间投资兴建公共设施办法》、《奖励民间投资兴建停车场办法》、由此可见台湾地区促进民间参与和公私合作法制产生了显著成效。
五、结 语
都市更新在大陆还是一个比较陌生的概念，具有一定对应性的概念是城乡规划法中的“旧城改造”。尽管面临的经济、社会和自然条件均与台湾地区不同，但无论是防灾型的危房治理，还是“城中村”、棚户区改建的需求同样存在。我国大陆现行都市更新的主要模式是政府主导的规划和征收土地的方式进行大规模的旧改，而原住户的参与权利被淡化，具有较强的政府主导色彩。实际上都市更新中政府、居民与开发商实际上处在一个利益共享、风险共担的“利益共同体”中，任何一方的越位或缺位都会造成整体失衡。市场化因素和公众参与能够对公权力形成制约，公私合作有其必然性。公私合作型“新行政法”的兴起是世界各国的普遍趋势，在政府的大力提倡下，PPP模式在我国当下正受到热捧，但如果公法规则和公益原则不能有效监督，很可能成为公权力一方追求政绩，私主体一方狭隘逐利的“危险游戏”，甚至可能蕴藏权力寻租空间和腐败的温床。本文探讨的奖助制度为代表的动力机制，正是一种制度化、法治化的轨道，将追求原始利益的动力纳入符合公益的渠道中。“公法学的持续发展，在如今比在任何时候都更加依赖于针对具体问题的、富有成效的研究。”［13］台湾地区的都市更新就像一面镜子，有助于思考和改进公私合作型都市更新的发展。
［参考文献］
［1］林明锵. 论德国都市更新制度［A］.国土计划法学研究，元照出版，2006. 186-187.
［2］王贵松. 支配给付行政的三大基本原则［A］.载刘茂林主编.公法评论（第一卷），北京大学出版社，2003.195-197.
［3］刘莘，张迎涛. 辅助性原则与中国行政体制改革［J］.行政法学研究，2006，（4）.
［4］刘波. 我国台湾地区都市更新制度研究——以台北市为考察对象［D］.郑州大学宪法学与行政法学，2011年硕士论文.
［5］陈英钤. 国家对民办都更的担保责任［J］.月旦法学教室，118， 6-8.
［6］梁仁旭，陈奉瑶. 台湾推动都市更新的助力与阻力［A］.节约集约用地及城乡统筹发展——2009年海峡两岸土地学术研讨会论文集［C］.2009.30.
［7］林明锵. 对“都更条例”之十点修法意见［J］.全国律师，2012，（11）.
［8］李建良. 行政基本六法法规判解辑要［M］.台北市：新学林， 2014.207-210.
［9］傅玲静. 台北的天空，谁的天际线？都市计划奖励容积与保护规范——最高行100裁1904裁判评析［J］.台湾法学杂志，185.
［10］廖义男. 都市更新引发之思辩，载氏著土地法制度论集［M］.台北市：元照出版，2015.151-153.
［11］唐惠群，吴韵吾. 都市更新条例奖助机制之检讨［J］.建筑学报，2007，（3）.
［12］林明锵. 两岸都市计划法制之比较研究［A］.国土计划法学研究，台北市：元照出版，2006.330.
［13］ ［德］格奥格·耶利内克.主观公法权利体系［M］.曾韬、赵天书译.北京：中国政法大学出版社，2012.6.
| 相关专题 |
| · 《中共中央党校（国家行政学院）学报》 |
