中国公共经济研究会课题组：构建“商保融合”的新型市场化保障房模式

　　［关键词］市场化保障房模式；商保融合体制；政府管理思路创新；制度性优点

　　［中图分类号］F293.31　　［文献标识码］A　　［文章编号］1008-9314（2015）06-0116-03

　　［收稿日期］2015-12-02

　　［作者简介］课题组成员：韩康，国家行政学院原副院长，教授，博士生导师，中国公共经济研究会会长；张占斌，国家行政学院经济学教研部主任，教授，博士生导师，中国公共经济研究会副会长；史美兰，国家行政学院科研部主任，研究员，中国公共经济研究会副会长兼秘书长。

　　保障房建设是一项具有重大战略意义的政府安居工程。中央和各地政府陆续投入巨大资源，社会各方面寄予重大期望，但从几年来的实践情况看，民众满意度并不太高，存在问题、矛盾很多，需要有新的思路加以改进。

　　以全国保障房建设典型的青岛市为例，有公共租赁房3797套和限价商品房6253套的白沙湾保障房社区，正在变为一座空城，其中公开销售限价房从2012年底销售至今，仅收到了不足200份申请，若再除去审核没通过的申请，销售情况将更不理想。再看陕西省，该省制定的建设210万套保障性安居工程计划中，目前已竣工91万套，分配入住80.47万套，入住率为88.43%，空置总数达到10万套。河南省审计厅的数据显示，该省已建成的保障性住房2.66万套空置超过一年。根据我们的调查，上述情况绝非个例，而是国内比较普遍的现象。

　　产生上述情况的原因，首先是配套基础设施和公共服务设施不到位、不完善，一些保障房小区距中心城区远，部分小区房屋质量差、环境脏乱差、物业管理缺失，以及房屋分配制度不合理、不公平等等。这里更深层的问题是，一些地方政府并未真正认同保障房建设是政府公共职能的份内之事，事关安民稳政和社会经济长远发展，而是“虚应差事”，一切为了考绩达标，只求数量规模，不论质量与需求。

　　为了解决当前保障房建设存在的问题，有人提出中央政府应当严查、严控、严管，加大提高监控力度，同时增强地方政府的公共服务理性，但这实际上是空泛之论。也有的地方政府采用购买商品房转为保障房的办法，在完成保障房指标的同时消化商品房库存（局部实践），这个办法也只有短期之效而不可能长期大规模实行，因为商品房大都是高端户型和中高端户型，如果统统按市场价出售，保障人群肯定买不起，如果大幅降价，厂商又赔不起，其巨大价差只能由政府埋单，各级政府如果统统用这个办法解决保障房问题，昂贵的花费是任何政府都无法长期承受的。

　　我们经过深入调研和比较分析后提出，关于保障房建设的总体思路需要重新研究，应当从根本上改变当前保障房建设的行政化运行模式，把保障房由政府行政系统支持和商品房由市场机制调控的双轨运行合并起来，构建“商保融合”的新型市场化保障房模式。

　　政府保障房建设的行政化运行模式，是当前很多问题、矛盾的源头。中央政府推进保障房建设的力度和强度很大，但作为实际操作者的地方政府，基本上没有内在动力。为了完成保障房建设的量化指标，地方政府既要大量筹资融资，又要直接参与保障房的规划、建设、管理，需要投入大量人力、物力行政资源，这就同商品房开发建设可以给政府带来巨额财政收入的情况，形成了非常鲜明的对比。由于保障房建设由政府行政运作包办，市场盈利度很低，房地产企业更没有积极性主动参与。这样一来，保障房建设的内在推动机制就大成问题了。

　　经过比较分析，我们的方案提出，应该考虑从根本上改变现状，从市场化改革的思路出发，把中央作为重要社会经济发展战略的保障房建设，纳入国内房地产市场发展的大体系中，让保障房建设和商品房开发双轨合一，构建商品房和保障房融合的新型市场化保障房体系。改革方案要点如下。

　　1.政府不再直接参与保障房的筹资、建设、管理，不再划定区位统一建房。地方政府在城市房地产发展的总体规划（包括中长期规划和年度规划）中，必须把保障房的建设规划统一纳入其中，商品房和保障房的开发建设相互融合。具体办法是，每个房地产开发项目都要有一定数量的楼盘，按照一定比例要求（例如5%左右，可以有弹性差异），设置符合政府保障房要求的中小型面积房屋（例如50-90平米左右，也可以有弹性差异），逐步成为政府的行业管理要求。

　　2.保障房的出售价格和租赁价格完全市场化。房价同整体楼盘一样，完全由厂商按市场定价。政府可以先按市场价把这部分用于保障房的中小户型房屋买下来，再以保障房价格出售或租赁给符合政策规定的购买或租赁人群，差价由政府机构支付。为了节省实际开支，政府也可以在确定保障房的法定拥有者和租赁者之后，住户先按市场价把房子买下来或承租，然后由政府支付差价。在这里，保障房的价格形成与定价完全由市场调节，区别只是政府给特定房屋的特定保障人群——无论购买还是租赁，支付一定的住房保障费用。

　　3.保障房的总量调控和商品房的总量调控统一规划。地方政府在规划和调控城市商品房建设的总量规模时，应该同时把保障房建设的总量规模计算在内，二者统一协调。如果某一时期商品房开发建设的总量规模偏小，为了完成保障房的建设规模，可以适当扩大商品楼盘中用于保障房的比例，同理，如果某一时期商品房开发建设的总量规模偏大，可以适当减少商品楼盘中用于保障房的比例。这样做，政府只要保证按市场价购买商品楼盘中的订购房屋，通过比例调控，就可以稳步增加保障房的总量规模。

　　4.政府不再直接参与保障房的筹资、建设、管理。政府主要职能有三项：第一是规划，但不是对保障房进行专项规划，而是把保障房寓于房地产开发中进行整体规划；第二项职能是筹资融资，因为政府只需要支付商品房和保障房的差价，同投资保障房的整体开发建设相比，政府实际支付费用要小得多；第三项职能是监控监察，主要是监控监察商品房楼盘中的保障房户型是否达到质量标准，如果质量出现问题且无法弥补，政府可以依法拒购；第四项职能是分配，包括制定分配规则、监控分配过程、评价分配结果等。

　　5.构建“商保融合”的新型市场化保障房体系可以分步实施，建议在“十三五”时期开始逐步推开。具体实施可能有两种情况，第一种是，对准备新上马的保障房建设项目，不再按照原有行政化方式运行，转为新的思路、新的模式进行；第二种情况是，可以和消化商品房库存联合行动，但不是由政府无条件买下整体楼盘转为保障房，而是只选择那些楼盘结构中有中小户型的开发项目，这些有政府预期购买（部分房屋）的楼盘，销售和租赁应更具优势。再次重申，没有合适户型的楼盘特别高档楼盘，坚决不能整体购买用作保障房，否则后患无穷。

　　经过综合分析评价，我们认为，同保障房建设的行政化运行模式相比，“商保融合”的新型市场化保障房模式，有许多显而易见的优点：

　　第一，可以大量节省政府投入费用。政府除房价补贴所必须的纯粹资金和资本性投入外，不必在筹措建设资金、购买土地、施工建设等方面投入大量公共资源，简言之，政府不必像房地产商那样大量筹资、投资，而只需用很小比例的有限投资即可，投入产出效率大大提高。

　　第二，有利调动和激励房地产企业参与保障房开发建设的积极性。在市场化的保障房运行模式中，很多相关商品房楼盘因为有部分户型被政府预购，等于拥有一部分固定客户和市场收益，房地产企业肯定有市场兴趣，这种情况在国内楼市进入调整期时尤其重要。

　　第三，地方政府也有内在动力参与保障房的开发建设。把保障房纳入商品房开发建设的市场化体系中，等于变相扩大了商品房的市场份额，当然会成为激励房地产发展的利好因素，政府由此进一步助推房地产市场发展，也就等于巩固了自己财政收入的重要产业基础。

　　第四，有利房地产开发和城市建设的全面统一规划。行政化的保障房开发建设模式，政府按照成本最低原则，必然把商品房和保障房的发展规划分开进行，后者常常成为规划边缘、规划填空和规划补缺，不但质量问题多多，更重要的是影响城市房地产开发和城市建设的全面统一规划，这样的案例并不鲜见，新的模式可以有效改变这种状况。

　　第五，不会再出现政府保障房大量空置的情况。一旦保障房纳入商品房的市场开发体系，房地产企业在盈利最大化动机下，对楼盘建设的区位选址、周边商业环境和公共服务环境的配套，必然进行认真细致的销售可行性分析，绝不会因非经济原因而投资那些市场卖不动的楼盘。保障房大量空置将成为历史。

　　第六，有利于消化房地产库存。库存过大是房地产不景气的重要原因，2015年10月末商品房待售面积增至6.9亿平米，增长14%，不仅绝对值再创历史新高，待售面积与上年销售面积之比也达到56.9%的历史峰值。构建“商保融合”，政府可以购买，也可以长期租赁开发商一部分房源用于保障房，从而帮助消化房地产库存，促进房地产市场健康发展。

　　我们认为，构建“商保融合”的新型市场化保障房体系，还有一个特别重要的制度性优点，就是有利于社会不同收入阶层、人群的居住融合。

　　按照现在的行政化保障房建设模式，会有越来越多的低收入人群和中低收入人群聚集在同一楼群内，又大量集中在城市边缘区域，这样就必然形成社会收入阶层和贫富阶层的城市区域分布差别，从而收入阶层和贫富差别的划分会越来越明显地在居住区域特征上体现出来。这样长期发展的结果，同我们建设社会主义和谐社会，弱化收入差别和贫富差别的发展目标，是明显背离的。比较之下，构建“商保融合”的新型市场化保障房模式，通过市场运行方式，让不同收入阶层和人群居住融合，实际上也是一种居住形态的社会化融合，从长远看，一定会对创建社会主义和谐社会产生深远影响。由此，我们认为，构建“商保融合”的新型市场化保障房模式，不仅具有经济发展方面的重要意义，还有更加积极的社会政治发展方面的重要意义。