构建基层“不敢腐、不能腐、不想腐”长效机制的对策思考

中共南昌市新建区委党校 党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒，基层干部作风直接关系着党群和干群关系，影响着党和政府在人民群众心目中的形象以及党的方针、政策的贯彻落实。十八大以来，各级纪检监察机关严格按照中央的要求和部署，始终坚持党要管党、从严治党，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，以长期持久的高压态势努力营造着更为良好的政治生态。当前，“苍蝇”群体的数量相比“老虎”更为巨大，传播力更强，危害面更广、更深，引起了党和群众的高度关注。

为进一步深化党风廉政建设和反腐败斗争，中央纪委十八届三次全会和中共十八届四中全会先后提出了“不想腐、不能腐、不敢腐”和“不敢腐、不能腐、不想腐”的两个提法，提法的提出和调整一方面凸显了“三不”机制在当前反腐败斗争阶段的重要价值，另一方面更深刻说明了“三不”三者之间存在的密切联系。从成效上看，当前“不敢腐”的震慑效应已经初步显现，但离“不想腐”和“不能腐”的实现还有一段距离。基层是反腐败斗争的重要战场，责任重大，本文拟对基层近期发生的典型基本案例进行梳理，从基层腐败的共性探寻发生腐败的特点和原因，进而探索如何构建基层“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制，这也是当前和今后反腐败工作中亟待深入思考的重要内容。

一、基层干部的概念厘定及贪腐案件的具体表现

（一）基层干部的概念厘定。

本文研究的基层干部主要是指在乡镇党政机关、政权组织、农村群众自治组织和基础党组织以及乡镇地域内其他公共权力部门担任公共职务的工作人员。

（二）当前基层干部贪腐案件的具体表现。

近年来，各级纪检监察机关严格按照中央、省委的有关要求和部署开展党风廉政建设和反腐败工作,及时发现并处理处置了一批党员干部的违纪问题，其中基层干部不在少数。根据案情实际可以看出，当前基层党员干部违纪案件主要有以下具体表现：

1．目无组织，目无群众。一些干部心中无党，没有组织纪律观念，心中没有群众，工作不顾全大局，在群众关心的一些焦点问题上有失公道，甚至滋生腐败，获取不法利益。比如，青山湖区昌东工业园区梧岗村原党支部副书记吴某某，无视计划生育政策超生多，无视法规违法建设面积多，无视党纪国法行贿腐蚀干部多，存在严重违纪违法问题，目前已被移送司法机关依法处理。再如青云谱区青云谱镇城南村原党支部书记史某某，因一己私欲将南昌市“双带”工程这一惠民利民的民生工程变成了自己赢取私利的违心工程，大肆侵占村集体土地，获得高额非法所得，后经法院判决，被判处有期徒刑八年。

2．独断专行，任性专权。部分基层干部作风不民主，奉行自己说了算，财务不完全公开、决策不征求民意，严重违反了民主集中制原则。比如，青云谱区洪都街道太和村原党支部书记傅某某，长期村委会书记主任一肩挑，村里大小事情基本就他一人说了算，村委会没有制定财务公开、“三资”管理及村民议事等制度，民主流于纸面口头，任性专权，以权敛财，在土地征用、房屋拆迁、建设农民公寓、土地置换等问题上处置不利，导致村集体资产大量流失，此外更是公款私存、公私不分，伪造手续骗取巨额拆迁补偿款，最终难逃法律严惩。

3．滥用职权，公款私用。一些基层干部在审报宅基地、安置失地群众中，大肆捞取好处，甚至贪污集体财产、侵占挪用公款、滥发补助。比如，进贤县温圳镇路边村原党支部书记何某某，利用其管理职务之便多次将该村委会土地征用补偿款借给朋友，累计金额达850万元，虽案发前已归还，但构成犯罪。后经法院判决，以挪用公款罪被判处有期徒刑三年，缓刑五年。再有进贤县钟陵乡罗盘村委会原会计金某某，利用职务之便虚报水稻种植面积，骗取国家惠农补贴资金10万余元，后经法院判决，以贪污罪被判处有期徒刑十年一个月。

4．吃拿卡要，搜刮民脂。政之所兴，在顺民心，但是就有一些基层干部，在贯彻执行计划生育、惠农补助、民政救助等国家政策过程中，乱作为、胡作为，在兑现农村优惠政策款项时索要好处费、为群众办事吃、拿、卡、要，影响极坏。比如，高新区艾溪湖管理处北沥村原副主任徐某某，在协助管委会从事农房拆迁安置工作中为他人上报遗漏的分房份额收受现金4万元人民币，经法院判决，以受贿罪被判处有期徒刑三年，缓刑四年。

二、基层贪腐案件发生的主要原因

当前，在统筹城乡社会发展的过程中，基层腐败案件屡有发生，涉及面越发广泛，通常涉及新村建设、旧村改造、土地征用和流转、拆迁地补偿、低保评估等诸多事务。问题发生的诱因也很多，主要体现在以下几个方面：

（一）素质偏低意识淡薄，教育学习效果不佳。

从收到的反映基层干部信访件来分析，大多数人员文化程度偏低、服务意识、法律意识较为淡薄，贪占心理和侥幸心理严重，极易在价值观极度物化的农村社会中，抹杀农村社会的正义、良知，损害村民的公共利益，漠视终极关怀等道德诉求。究其原因，一方面是因为在之前一段时间内长期存在的买官卖官、带病提拔问题影响了基础干部的质量，而多数农村干部也因为地域限制原因，本身素质不高；另一方面是因为上级有关部门对农村基层干部的政治教育还存在许多薄弱之处，思想政治教育抓得不实。当前的基层干部的教育、培训不乏“两张皮”现象，有相对比较多的空点，加之许多干部自身对业务素质培训和思想道德建设工作缺乏正确认识，造成素质得不到有效提升，法纪防线极易垮塌。

（二）干部权力过于集中，财务管理相对混乱。

权力意味着管理，也意味着资源。公权力过度集中，一旦缺乏有效监督，就容易造成官员贪腐。从通报的案件案情中我们不难看出，犯案的基层干部通常是集决策权和资金支配权于一身，大小事情均由一两个人说了算，极易引发腐败。此外，当前许多农村村组的财务人员普遍缺乏专业知识，难以胜任财务工作，有的村会计更是由村支书或村主任的亲信担任，造成村支书、村主任、会计三人沆瀣一气。农村财务缺乏监管，村级理财小组和村民监督委员会形同虚设，根本无法对帐目进行真正有效的稽核。村级财务制度不健全，账目管理不规范，不仅给违纪人员有机可乘，还在案发后给调查人员造成不小的调查难度。

（三）民众监督意识薄弱，权利监管几近失效。

一方面，基层民众受旧思想影响，监督意识薄弱，不敢对公共权力掌管者的权力行为进行监督，担心被人得知后遭到报复。还有相当一部分群众由于受教育程度偏低，根本不知道应该如何合理的行使监督权利。另一方面，越是基层，权力生态中“熟人社会”特征越是明显，一些群众受人情影响，不愿监督。许多基层干部与基层群众接触多，人情、利益、亲情，关系网错综复杂，群众碍于情面，监督的积极性也不高。再者，基层监督机关在行使监督职责时常有为难情绪，往往采取避重就轻的方式予以应对，认为在同一地区工作，低头不见抬头见，质疑一件工作就得罪了一批人，担心批评其他同志被认为是搞不好同志关系、怕遭到排挤，怕工作得不到支持，甚至影响自己升迁，进而放松了监督意识，宁作“老好人”。

（四）干部体制性质特殊，监察监管存在空位。

按照我国现行的管理机制，乡镇是我国最基础的行政机构，而村民自治委员会属于村民自治组织，对一些非党员村干部来讲，在体制内的监管中留下了空白和漏洞。在这样一种权力容易失控的背景下，村干部群体作为具有特殊利益诉求的团体，势必对公共权力进行集体私有化，在一定程度上为其违纪创造了“心理侥幸”的空间和余地。

三、构建基层“不敢腐、不能腐、不想腐”长效机制的对策思考

腐败的存在和产生有着复杂的社会原因，因此推进反腐斗争是一项长期而又复杂的系统工程，只有及时有效的结合反腐斗争形势合理调整工作重点才能打好这场战役。当前，我们不仅要坚持继续“打老虎”、“拍苍蝇”，维护好“不敢腐”的工作成果，还应该在思想建设、制度建设和文化建设上多下功夫，在推进干部“不能腐”和“不想腐”实现的道路上稳步前进。

（一）坚持依法严惩毫不放松，构建“不敢腐”的环境基础。

实践证明，腐败的干部并非天生就想贪污受贿、无视法纪，真正将他们推向犯罪的，是他们在一定工作环境下的侥幸心理和“能捞一把是一把”的不良心态。因此，形成“不敢腐”的政治机制和社会氛围就要求我们继续强化惩治力度，保证腐败行为的必罚性，不论情节轻重、数额高低，有恶必除、有责必究，不因恶小而“知之不理”，不因初犯而“下不为例”，不因面广而“法不责众”，让每一个干部“常思贪欲之害，常怀律己之心”，让腐败分子在政治和经济上付出高昂的代价，切实消除任何情况下贪腐的侥幸心理。当然，腐败作为一种社会现象，单纯依赖打击之“严”并不一定就能够从根本上解决问题。

（二）坚持民主监督双管齐下，构建“不能腐”的制度基础。

1．分散个人权力，推行集体决策。一方面要建立基层干部权力清单和责任清单并向社会公布，明确各个干部享有的权力权限、监督的责任主体、惩处的实施主体以及举报的处理主体，通过责任体系的构建形成对权力行使的明确约束力，对违反职权的行为依法依规严肃处理。另一方面要积极推进各乡镇村监督委员会的建立，分散公权力。涉及到土地、资源、集体工程建设等关键领域的重大决策问题应该交由当地监督委员会集体研究决定，监督委员会有权对运行中出现的问题提出建设性意见，督促基层干部整改、完善，彻底剔除“一把手”“一人说了算”的现象。

2．推进制度完善，狠抓制度执行。当前各级政府已基本建立了较为完备的纪律监察和监督制度，为防腐治腐提供了很好的指导作用，但是仍有部分乡镇村在制度建设方面落实不严，存在漏洞。尤其在农村集体“三资”管理、集体工程建设项目管理、村“两委”干部参加组织活动以及公务活动接待等方面应当建章立制，坚决执行。习近平同志指出，不能让制度成为纸老虎、稻草人。如今我们不缺少制度，不缺少纪律，不缺少对反腐败的力度和深刻认识，缺少的就是执行，缺少的是按制度办事，缺少的是把制度做细做实，缺少的是让制度去管人去治理腐败。制度面前人人平等，用制度去管人、管事、管钱，不断规范基层干部的履职行为，腐败现象才会慢慢消失，权力才在阳光下运行。

3．规范监督机制，调动群众合力。基层干部腐败在一定程度上说是因为监督缺位。加强监督就必须从规范国家公权和社会治权的权力运作机制、调动基层群众监督主动性等方面入手，形成防治村干腐败的合力。一方面上级纪检监察机关要加强对乡镇村纪律监察制度执行情况的监察，与对应的下属乡镇村干部签订《任内廉洁承诺书》，明确“一岗双责”，发现问题及时督促纠正，坚持“一案双查”，追究有关干部的具体责任。另一方面，实践证明仅凭纪检及检察机关力量治理基层的贪腐行为是难以奏效的，必须联合各方面力量，充分发挥村民监督的作用，走共同预防的道路。客观的说，对任何权力的监督都是需要付出成本的，村民对村干部的监督同样需要付出诸如经济、人情等成本甚至人身安全的成本。如果监督行为的回报远远低于其付出的成本，则不可能取得实效。因此，在制定权力监督机制的同时，必须兼顾对于举报人或监督者的安全保护措施，建议设立农民维权与监督专项资金及配套机制对相应的行为给予奖励，对相应的事故予以补偿。

4．拓宽监督渠道，用好网络平台。近年来，网络反腐作为一种互联网信息时代的新型反腐败模式，以不断壮大的网络监督浪潮，成为网民表达诉求的重要渠道和反腐倡廉建设的重要力量。在基层构建不敢腐不能腐不想腐长效机制过程中，要充分发挥网络反腐的力量。要加大信息化建设投入，提高基层电子政务整体水平。建立完善的网上政务公开机制，加大政务网站的透明度，为群众反映诉求、信息充分流动提供足够空间。深入推进网上在线监督，建立完善网络举报和受理机制。探索将电子监察系统推向外网，增强系统开放性，扩大群众参与度。实现跨层级、跨部门的信息交换和共享，建立网络举报系统平台，完善系统对举报件的快速分流、跟踪督办、统计分析等功能，建立完善各环节的相应工作制度。

（三）坚持思想文化双线并行，构建“不想腐”的自律基础。

加强基层干部的思想道德建设，首先就是要着力提高基层干部的基础素质，一是严把乡镇干部用人关，凡进必考，严格选聘；二是积极探索引入适合农村选举实际的正当竞争机制，依法打击贿选拉票行为，削弱家族、宗族势力对村干部选举的影响；三是推行更多惠农政策，吸引外流人才“回归”农村；四是提高“大学生村官”人才引进政策向农村输入更多村治精英，为“村官”队伍培养后备人才。其次要加强宣传警示教育，深入开展党的群众路线教育、理想信念教育、社会主义核心价值观教育、政策法规和党纪条规教育、廉洁履职教育以及“三严三实”等主题教育活动，加强乡镇村之间的互学互帮互相监督，形成较为浓厚的宣传教育氛围。对身边的违纪案例要坚决传达到位，以起到良好的警示作用。

科学推进法治文化建设是时代发展的需要。“文化是制度之母”，成熟的法治文化是公民法律法治意识的基础，具体体现为包括官员在内的每个公民都能充分认识并理解违法行为将受到的惩罚，对法律心存敬畏、模范遵守，自觉维护法律的尊严。公民在追求平等和公正的法治价值的引导下，为了国家利益和公共利益，能够积极主动地监督并揭发违法乱纪行为，自觉把对党政干部的监督当作一项应有的权利。

综上所述，“不敢腐”、“不能腐”和“不想腐”存在深刻的内在联系，不能孤立存在，思想教育和文化建设很难根除腐败的欲念，需要制度保障，制度建设也很难扫清贪腐的死角，需要不断完善，更离不开惩戒的威慑。只有“不敢腐、不能腐、不想腐”三管齐下，相辅相成，建立长效机制，才能“把权力关进制度的笼子里”，最终实现习近平总书记提出的“树立正确的权力观，为人民掌好权、用好权”的具体要求。（作者单位：中共南昌市新建区委党校）