优化我国行政区划的原则、思路和策略

[摘 要] 随着我国市场经济和新型城镇化发展，行政区划体制改革滞后的矛盾和问题增多。从现代化发展全局和战略需求看，加快优化行政区划的改革势在必行，意义重大。在统筹考虑政治、经济、行政、社会、文化、历史、地理、民族等多因素的基础上，对行政区划这一十分复杂而敏感的课题进行研究，提出当前优化我国行政区划的原则、思路和策略。

[关键词] 行政区划；优化设置；策略研究

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

行政区划，是国家为进行分级管理，而实行的国土和政治、行政权力的划分。一般说来，行政区划是以在不同区域内，为地方全面实现国家机构各种职能顺利贯彻，而建立的不同级别政权机构作为标志。行政区划是分层级的，行政区划的层级是指一个国家的中央与地方关系模式。党的十八大报告提出，要“优化行政层级和行政区划设置”。党的十八届三中全会《决定》则着重提出，要“优化行政区划设置”。我国现行行政区划是在长期历史发展进程中形成的。伴随着我国市场经济特别是区域经济和新型城镇化的发展，行政区划体制改革滞后的矛盾和问题增多。从现代化发展全局和战略上看，加快优化行政区划的改革势在必行，意义重大。同时，行政区划改革涉及政治、经济、行政、社会、文化、历史、地理、民族等多个领域，十分复杂而敏感，必须深入研究，实行正确的原则、思路和策略。

一、优化我国行政区划的原则

（一）统筹内外因素，因时因地制宜

一是优化行政区划设置要内部各层面协调配合，不能单打独斗，有时要同步进行，有时要依次递进，有时要互为补充。二是行政区划体系要与其它各制度体系相互协调。三是行政区划改革必须进行周密的调查研究，因地制宜，在宪法和法律框架内进行，在实践中创新，在创新中规范。

（二）推进区域协调发展，加快城镇化建设

城镇化建设作为引领我国经济发展的重要动力，我国行政区划应适时跟进调整。行政区划作为行政管理的基本组织方式，适时合理调整有利于城镇化健康发展。近些年，我国行政区划调整还基本停留在传统意义上名称的改变方面（如整县改市、区），还不适应新型城镇化对行政区划管理体制提出的更高要求。

（三）保障国家安全，维护社会稳定

行政区划改革要贯彻有利于社会稳定的原则。从我国行政区划演变历史看，行政区划设置特别是高层政区设置事关政权稳固和国家稳定大局。所以，优化行政区划必须在有利于国家安全和稳定的前提下进行。

（四）缩小城乡差距，促进民族地区发展

优化行政区划的目的是促进城乡协调发展、缩小城乡差距。在行政区划改革中，应构建一种社会主义新型城乡关系，合理配置城乡资源，使城市和乡村均能充分发挥各自优势，实现协同发展。同时，优化行政区划设置要有利于维护各族人民的大团结，有利于民族区域自治政策的贯彻实施，有利于加快民族地区的社会经济发展步伐，实现各民族的平等和共同繁荣。

（五）尊重历史传承，遵循文化融合

行政区划设置具有历史和文化承袭性。一方面，现行行政区划设置是长期演变而来。另一方面，文化相融是行政区划改革的内在要求。任何一个国家或地区行政区划体制的创设、发展，均深深烙上本国或本地区文化的印记。所以，在行政区划改革中，应尊重行政区划内蕴的历史和文化背景，体现文化相融的价值理念，顺势而为，以取得最佳效果。

二、优化我国行政区划的基本思路

在指导思想上要树立战略观、整体观、综合观、全局观、协同观，着眼于国家和人民群众的根本利益，从有利于推进国家治理体系和治理能力现代化、有利于巩固政权、有利于经济社会发展、有利于国家长治久安出发，妥善处理好中央与地方、地方和地方的利益关系。

（一）以“五个结合”统筹中国行政区划改革全过程

一是积极改革和稳健推进相结合；二是方便治理与提高行政效率相结合；三是自上而上的顶层设计与自下而上摸着石头过河相结合；四是行政区划与经济区划相结合；五是规范统一与因地制宜相结合。

（二）以增设直辖市作为划小省级行政区的突破口

适当增加直辖市，提高部分大城市的行政地位，使之成为国家新的增长极。新设直辖市要合理布局，从区位、规模、实力、辐射力、可操作性、改革成本等因素综合考虑，科学论证。

（三）以促进城乡一体化完善中国特色行政区划制度

坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。实行城市分等，试行发达镇升格为副县级市，县辖副县级市体制。

（四）创新我国大都市行政区管理体制

在统筹设计我国大都市区管理体制的基础上，采取摸着石头过河的方式先行改革实验，以探索、丰富和完善适合中国国情的大都市行政区管理体制，及时总结新经验，做到典型引路，并在条件成熟的地区进行推广。

（五）加强行政区划法制建设

我国目前有关行政区划的法律法规保障了中国行政区划改革的有序推进，但也存在一些亟待解决的问题，如：大多数法规位阶较低、没有统一的行政区划法等。所以，修改完善相关法律法规，制定完善的《中华人民共和国行政区划法》成为一项十分紧迫而重大的任务。

三、优化行政区划设置的策略

切实处理好改革与发展、稳定的关系及局部利益与整体利益、眼前困难与长远发展的关系，找准改革的突破口，有计划、有步骤地推进行政区划改革，是行政区划改革成功的关键，也是发展社会主义民主政治和市场经济、构建社会主义和谐社会的客观要求。

（一）渐进推进省级行政区划优化工作

1. 以优化地区布局和强化全方位协调发展为基本出发点。我国存在较为严重的地区间发展不平衡状况。省级行政区划改革的有利因素至少有两个：其一，省级行政区划改革中因新省份的建立，随之而来的是新的省级行政中心的出现，这就产生了一批新的中心城市；其二，省级行政区划改革的结果，将在新的省会城市周边产生大批中小城市。可见，省级行政区划改革，必然产生以新的省级行政中心为龙头的大批中小城市，这些中小城市中的大部分将分布在经济欠发达地区或经济落后地区。理论和实践都说明，合理、适时调整行政区划能促进地区协调发展。

2. 以划小省级行政区规模、增加省级行政区划数量为中心。目前，我国部分省级行政区存在面积偏大、人口偏多情况。中心城市综合实力的大小，以及与中心城市连为一体的的中小城市群、小城镇的数量及综合实力的大小，决定了省级行政区域的范围和规模。在区域中心城市——新省会选址问题上，重点考虑城市的人口和经济规模以及水源、交通等因素，以能够在较大区域内发挥中心城市辐射作用的大中型城市作为首选，以适应区域政治、经济、文化可持续发展的需要。

3. 以增设直辖市、发挥中心城市的辐射带动功能为重点。除4个直辖市外，还有广州、深圳、武汉、成都、杭州、南京、沈阳、大连、青岛、西安等大城市，具备或基本具备超级中心的实力或潜力。把其中的部分城市增设为中央直辖市，有助于充分发挥其超级中心城市的作用。鉴于增设直辖市的巨大成本，应首先考虑在一些双中心省份中非省会城市设直辖市，例如深圳（广州和深圳双中心）、大连（大连和沈阳双中心）、青岛（青岛和济南双中心）等。在这些地方，把双中心的非省会城市划成直辖市，不用搬省会，可节约很大一笔行政成本。

4. 以分阶段有步骤地优化省级行政区划为推进方略。按照“总体设计、分步实施”的基本要求，逐步实现中国省级行政区划的优化设置。可分三个阶段进行：第一阶段：国土整理阶段。即近期的“小改”方案。侧重从自然地理角度，解决飞地等人为造成自然地理分割的问题。第二阶段：重点攻坚阶段。即中期的“中改”方案。侧重从区域经济发展、国家治理、区划布局、政治管控的角度，在条件较为成熟的粤、苏、鲁、豫、辽、新、内蒙古等省级行政区可先行实施省级行政区划改革。第三阶段：全面优化阶段。即远期的“大改”方案。从经济发展、政治稳定、文化融合、社会治理、生态保护“五位一体”协同推进的视角，在已取得省级行政区划改革经验的基础上，对其他人口规模较大、面积较大的省级行政区全面优化，最终在全国形成45－50个省级行政区，从而实现省级行政区划的全面科学、优化配置。

（二）推动计划单列市升格为中央直辖或归位为省辖

计划单列是我国计划经济时期的一种特殊管理方式。目前，我国共有深圳、青岛、大连、宁波、厦门等5个计划单列市。随着我国工业化、城镇化进程的发展，昔日的单列市何去何从，是一个亟待重视、研究和解决的问题。笔者认为，应当推动计划单列市升级为中央直辖或归位为省辖以更好地融入周边城市群，发挥其在全国和区域经济发展中的引领作用。根据各单列市的实际不同情况，综合考虑管理幅度、竞争制衡状况、资源环境空间制约和发展改革活力方式等多种因素，推动单列市改革，通过合并周边城市转为中央直辖市或转为普通副省级城市以更好融入周边城市群。具体设想是：

1. 将深圳、青岛、大连升格为直辖市。将深圳、青岛、大连升格为直辖市，主要是将深圳、青岛、大连的行政由省管理改为国务院直管，同时通过行政区划的调整，扩大其辖区范围，缓解其资源环境和空间制约。深圳、青岛、大连三市通过适度与周边城市合并，扩大其管辖范围，三市均有经济和财政基础支撑，同时又能更好发挥对区域乃至对全国的辐射作用。

2. 将宁波、厦门归回普通副省级城市。就是取消计划单列市设置，将宁波、厦门由单列转变为省直管理，理顺中央和省与宁波和厦门2市的关系，宁波、厦门的城市级别和享有的省级经济管理权限仍保持不变。宁波、厦门回归副省级城市，不会对中央、省、宁波和厦门2市各方造成利益损伤，并且实际操作成本也较低，是一个可行性较高的方案。

（三）分类推进省直管县（市）改革

中国国土面积广阔，人口总量大，各省、自治区、直辖市自然、社会经济条件相差很大，实施省直管县（市）体制的紧迫性和必要性不尽相同。因此，推行省直管县（市）体制的模式、时机和路径有所不同，不应“一刀切”，而应分类推进。

1. 逐步调整省、县规模，把大省缩小、把小县扩大。划小省（区）的办法有三，一是将一个省一分为二，二是从几个省中划出一块设一个省，三是以一个特大城市为中心增设直辖市。另外还可以扩大现有直辖市的行政区域，如北京、天津可以与河北一起统筹规划，上海可以与江苏、浙江一起考虑。在划小省（区）的同时，对规模过小的县也可以合并。一些规模过小的县被合并后，县的总数减少了，更有利于省直接管县体制的推行。特别是近年来随着乡镇的撤并和乡镇数量的减少，在此基础上撤并小县的条件已经成熟。

2. 实行市县分等制度。为了更进一步调动市县发展的积极性，应该将市县分成几个等级，各等级间的党政干部可以竞争交流。根据经济发展水平、人口地域规模等因素综合考虑，将省辖市县分为一二三四五类，各类市县机构编制数量和党政领导干部的职级和工资待遇不一样，同是县长，一类县的县长可以享受司厅级待遇，三类县的县长则是处级待遇，三类县干得好的县长可以晋升到一二类县做县长，这样干部晋升的空间大，不仅有利于调动广大干部的积极性，更主要的是有利于形成市县之间的竞争机制，从而更有力地激发市县经济发展的活力。

3. 因地制宜，分类指导。按照东部经济发达与中西部欠发达省区不同的情况，确定实施省直管县体制所选择的时机和模式。中国经济社会发展的地域差异十分明显，行政区划体制所面临的问题各不相同。同样是市领导县体制，在东部地区已经暴露出明显的制度性缺陷，而在中西部地区仍然处于完善和转型阶段，其制度性优势还没有体现出来。因此，东部与中西部省区在实施省直管县（市）体制的时机和实施模式具有很大的选择差异。

（四）丰富乡镇政区体制，推进强镇改市进程

改革开放以来，我国乡镇一级分化明显。在东部地区，有的中心镇人口规模已经超过10万，经济规模达到许多县级市、甚至中西部的地级市的水平，有巨大的发展潜力。但现有的乡镇政区与管理体制已经不适应这些乡镇经济社会发展、城镇规划建设管理的需要，权力小，责任大、能力弱是这些乡镇普遍存在的矛盾。

笔者认为，应当丰富乡镇城区体制，在强镇进行改市试点，即根据各县域的经济水平、空间格局、城镇体系布局、交通网络系统和未来发展前景等条件，按照一定标准，选择县以下个别规模较大、条件优越的乡镇改设为市。能进行强镇改市的“市”应体现以下基本特征：一是强镇改“市”后，空间范围适度，不搞“切块设市”，实行“城乡合一”，其范围大体为经过调整后的乡镇（主要是中心镇）范围，适度微调；二是强镇改“市”后的建成区人口积聚规模近期大致在8万人以上，镇域人口10万以上，人口密度每平方公里1000人以上。随着经济发展、产业积聚力增强，非农人口的增加，这一标准可逐步提高；三是强镇改市后的“市”，其行政等级一般为副县级；对个别超强“市”，其行政等级可直接提升为县级，并实现省直管。

（五）创新跨区域行政治理，促进区域协同发展

1. 构建跨区域协同发展的政策体系和法律法规体系。（1）建立完善跨区域协同发展的精准政策体系。一方面要进一步深化地区差异性的研究，缩小政策单元，提高区域政策的精准性；另一方面，要大力推动形成跨行政区、跨区域板块的经济区，促进经济要素在更广大的地域内流动配置。（2）建立完善跨区域协同发展的法律法规体系。在国家层面，通过立法将国家区域发展的战略目标、重大政策和行之有效的经验做法等明确下来，为区域协调发展提供法律保障。在地方层面，加强区域法制建设，构造区域协调机制和合作协议顺利实施所需要的法制化的制度基础。在地方协同层面，要把跨区域规划上升为跨区域共同上级的立法；同时，明确跨区域的各级政府及其与管理机构的关系，为跨区域深入合作提供保障。

2. 建立完善跨区域协同发展的体制机制。（1）创新行政管理体制机制，推动区域一体化发展。一是坚持政府引导、多方参与，以市场为基础、以企业为主体，形成多层面、多形式、多主体合作的体制机制。二是健全领导小组和专责小组的统筹和协调功能。三是探索设立跨区域协同发展委员会。四是实施科学、高效、精准的政绩考核体制改革。（2）创新经济体制机制，增强企业和市场活力。一是探索土地使用制度改革，在跨行政区域内建立异地开发、补充耕地制度。二是推进公共财政体制改革，探索建立财政预算编制、预算执行和监督审查既相互制衡又相互协调的跨区域财政管理体制。三是明确功能定位，深化产业分工，形成科学合理、富有竞争力的区域产业协作体系。四是统筹交通基础设施建设，完善跨区域交通网络体系，提升一体化管理和服务水平。五是加快推进跨区域紧密合作示范区重点项目建设，促进跨区域先进高端产业深度融合发展。（3）创新社会管理体制机制，促进社会公平与和谐。一是大力发展、壮大各类社会组织，充分发挥其社会协同的巨大潜能，发挥社会组织在跨区域经济社会发展中的作用；二是加强资源共享，推进公共服务均等化。

3. 做好国内国际两个区域合作的统筹与协调问题。我国既需要扩大对内开放，深化国内区域合作，通过国内重点地区的合作提升自身的产业竞争力，进一步密切长三角、珠三角、京津冀等东部沿海地区的区域内合作，拓展合作领域，提升合作层次和水平。又需要通过扩大对外开放，积极参与国际交流与合作，申请利用国际金融组织贷款、外国政府贷款、环保机构基金，吸收国际产业转移来促进后发地区的发展，同时探索与国内外著名教育机构合作开展联合办学。通过实施开放带动战略，共同培育参与国际经济合作竞争新优势，大力发展内陆开放型经济。

4. 处理好政府与市场、行政区与经济区、行政区与行政区的关系。（1）处理好政府与市场的关系。一方面，要打破区域行政区划限制，促进资源要素跨区域合理流动；另一方面，要拆除各种“玻璃门”、“弹簧门”，促进民营企业不断发展壮大。（2）处理好行政区与经济区的关系。一是建立跨区域统一的人力资源市场，完善人才评价体系和人力资源开发配置机制。二是建立跨行政区综合试验区统一的资本市场，推动产权交易市场合作。三是建立跨区域统一的技术市场，实施统一的市场规范和技术标准。四是建立跨行政区域的市场准入标准和资格认证政策，实行统一的市场准入制度。（3）处理好行政区与行政区的关系。处理好行政区与行政区关系的关键是创新行政区组合体制，这种行政区组合可通过建立决策层、协调层和执行层“三级运作”来实现。决策层为跨区域内各政府牵头的跨区域经济社会发展委员会，协调层为跨经济社会发展委员会下设的专项协调委员会，执行层为跨区域内各行政区的政府。

总之，优化行政区划设置是大势所趋。我国行政区划改革要从国家整体利益出发，既要从长计议、系统运筹，又要立足当前、突出重点，兼顾各方关切，系统、科学、精准推进行政区划改革工作，为经济社会全面协调可持续发展提供基础支撑条件与保障。 

（作者：安森东，北京经略咨询有限公司董事长、高级经济师、管理学博士。来源：行政管理改革）