盖程程 徐丽娜
[摘 要] 中国气象局是国务院直属事业单位，又是垂直管理部门。近几年来，在履行气象行政管理职能过程中，多地先后发生了一些有重要影响的案例，涉及防雷领域的尤为突出。气象行政审批制度改革、履行气象行政管理职能从一个侧面反映出国务院部门的全面深化改革正在逐步、深入的进行。中国气象局正着力解决影响和制约气象事业发展的体制机制弊端，推进气象部门简政放权、放管结合、转变职能。
[关键词] 简政放权；行政审批改革；行政管理职能
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
新一届政府把加快转变政府职能、简政放权、放管结合作为开门的第一件大事，考验着中央各部委和各级地方政府的执政智慧和改革决心。[1]面对国家全面深化改革的新形势，中国气象局作为国务院直属事业单位在2014年出台了《全面深化气象改革的意见》。这一场问题倒逼的改革，对垂直管理的气象部门而言，具有“牵一发而动全身”般的影响。
随着改革开放后经济社会的迅速发展，在气象有偿服务的夹缝地带，一些与市场经济规律不相适应、违背依法行政精神的问题逐渐凸现，特别是防雷领域。近年来，在全国各地陆续被媒体曝光的防雷服务与社会管理案例受到社会质疑、甚至诟病，违背了气象事业作为基础性公益事业的本真。[2]
历史上，从1983年起，经国务院批准，全国气象部门有计划、分步骤地进行了领导管理体制改革，实行了气象部门与地方政府双重领导、以气象部门领导为主的领导管理体制。气象工作是政府工作的一部分，气象服务是政府公共服务的一部分，各级气象主管机构经国务院授权担负全国气象行政管理职责。气象局既是一个服务型事业单位，也是一个法律授权承担行政管理职责的主管机构。
气象行政审批制度改革、履行气象行政管理职能从一个侧面反映出国务院部门的全面深化改革正在逐步、深入的进行。本文试图通过分析发生在江苏、浙江、广东、山西四省的气象社会管理案例，检视目前在推进气象行政审批制度改革、履行气象行政管理职能中存在的问题，并提出对策思考。
一、地方气象行政管理部门履职的几个案例
案例一：宿迁气象行政审批制度改革做法
江苏省宿迁市气象局响应地方政府简政放权号召，成为全国地市级气象行政审批改革实践的先头兵。2013年11月10日，央视《焦点访谈》栏目聚焦宿迁市行政体制改革，报道了宿迁市气象局的施放气球改革。施放气球审批被暂停，职责由“许可”转向“监管”。 从行政审批要“跑衙门”，到主动加强现场监管力度和气球施放人员的培训，实实在在地进行职能转变。
在推进气象行政审批改革的过程中，宿迁市气象局设立了行政审批改革领导小组。先后制定出台了《行政审批权力运行规范》、《行政审批事项监管实施办法》、《公开事项与服务承诺》等制度。对保留的行政审批项目：防雷装置设计审核和竣工验收，市县两级全部进入行政审批大厅，优化审批流程，简化审批手续，压缩审批时间，流程再造，提高服务质量。暂停施放气球行政审批后，方便了企业业务办理，进一步优化宿迁市投资环境。另一方面，由于事前审批取消，增加了管理的难度和工作量。为避免在监管过程中可能存在的盲点，宿迁市气象局加强与其他部门的沟通协调，通过联合执法检查的途径，提高监管能力。
案例二：科安公司申请防雷检测资质的曲折
2014年11月20日，央视《经济半小时》栏目以“蹊跷的收费：避雷针里念歪‘经’”为题对浙江防雷检测领域的现状做了报道，涉及防雷装置检测单位资质的行政许可，引起行业内极大震动。浙江科安的行政诉讼案，揭开了防雷检测行业的“冰山一角”。
科安公司依据浙江省质监局发放的《资质认定计量认证证书》，在市场上从事防雷装置检测等项目。2008年、2010年两次向浙江省气象局申请防雷检测资质，浙江省气象局都以准入细则未出台为由，不予受理。2010年7月，科安公司向法院提起行政诉讼。该案一审、二审皆以浙江省气象局败诉告终。2012年5月，浙江省气象局受理了科安公司申请，8月作出延缓评审。2013年2月，科安公司再次向法院提起行政诉讼。11月，法院判决撤销延缓评审通知书。2014年1月，浙江省气象局向科安公司发出评审通知书。2014年2月，浙江省气象局依据新制定的《浙江省防雷装置检测监督管理（暂行）办法》，对科安公司申请进行实质审查后，作出不予行政许可的决定。
按照《行政许可法》对行政许可设定权的规定，科安公司认为，该《办法》在有意提高准入门槛，变相阻碍民企进入该领域，给社会市场竖起了“篱笆”。因质疑浙江省气象局没有权限制定资质条件，遂向当地政府提请行政复议。截至目前，科安公司已取得防雷装置检测的丙级资质，可以从事指定范围内的防雷装置定期检测。
案例三：博腾公司防雷工程资格证的真伪
2011年7月25日，市民杨树晖、杨师耕实名举报了广州市博腾电子科技有限公司，涉嫌盗用其二人的《防雷工程资格证》，非法实施“挂靠”行为，在广州市非法从事防雷工程活动多年。广东省气象局成立调查组，经查，博腾公司通过伪造他人防雷资格证或冒用他人之名为项目经理的形式，在广州市承接防雷工程；并使用虚假材料申报骗取行政许可。在查办案件的同时，广东省气象局还对防雷监管不力的问题进行了追查。经查：存在防雷装置设计审核和竣工验收中审核不严；气象行政许可审批工作未严格执行；防雷工程专业资质管理、防雷工程技术人员资格证管理混乱等问题。
广东省气象局严肃查处了此案，案后，制定了针对性的办法、措施，构建了广东省防雷信息共享业务平台，加强了防雷工作的规范化管理，建立健全相关工作制度，增强干部职工的责任意识。
案例四：侯马棉麻公司“7.1”火灾问责
2013年7月1日，山西省棉麻公司侯马采购供应站的棉花仓库发生火灾，导致4个棉库、2.46万吨棉花被烧，官方统计直接经济损失达4800万，火灾起因认定疑似雷击。火灾事件在央视《东方时空》、《朝闻天下》栏目均有报道。
火灾发生前，临汾市防雷中心曾对采购站防雷设施进行过防雷检测，8个砖混结构的仓库检测合格，新增的露天堆放的棉垛不符合防雷要求，综合检测结果为不合格。侯马市气象局执法人员只口头告知单位责任人，但未对其进行书面行政处罚和限期整改，执法程序缺失，督查落实不力。事故调查组虽未追究气象局的防雷安全监管责任，但却敲响了警钟。
按照《中华人民共和国气象法》第三十一条的规定，“各级气象主管机构应当加强对雷电灾害防御工作的组织管理”。此案暴露出基层气象执法人员法律意识不强，执法水平不高，程序不规范，监督不严，雷电灾害调查经验不足，相关技术标准缺乏等问题。后续，侯马市气象局积极整改：强化了防雷安全检查；细化了人员岗位分工；建立防雷重点单位数据库；加强与防雷中心的信息共享等。
二、履行气象行政管理职能问题检视
本文透过地方气象部门改革和履职中的实践与个案，对推进气象行政审批改革、履行气象行政管理职能中存在的问题与产生的原因进行归纳、分析。
（一）行政管理理念存在偏差，依法行政意识不足
首先，一些地方的气象部门在行政理念上仍保持着部门管理、业务管理的惯性。重管理、轻服务，重事前审批、轻事后监督，重经济效益、轻责任担当。譬如防雷工作定位不准确，政绩观导向存在问题。而过分注重防雷科技服务创收的经济效益，导致雷电灾害防御监管责任意识的缺失。安全监管让位于经济利益，最终伤及公共利益。
其次，一些领导干部依法行政意识不足，把依法办事当作局部性和阶段性的工作，存在“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的观念；一些地方还局限在对部分法律条款利用的实用主义思想，先“依法脱贫”、再“依法致富”。
（二）基层气象部门行政能力与经济社会发展不相适应
目前，一些地方的气象部门履行气象行政管理职能的能力与经济社会快速发展的需求间的矛盾日益突出。一些领导干部和执法人员缺乏必备的法律知识，学法、用法的意识不浓，行政执法水平和质量不高。既有因不懂法而出错的，也有滥用权力而违法的。有的执法人员不按法定程序执法，或者不敢执法；也有的过于依赖行政手段，而对法律、市场化和技术手段运用不够。这些问题在县级气象部门更为突出。究其原因，过去县级气象部门一直是从事气象观测、预报和服务的业务部门，没有被赋予行政管理职能。直到2013年2月，国家公务员局才批复同意县级气象管理机构参照公务员法管理，社会管理的职能才被列入职责范畴。面对在职能定位上发生的根本性变化，一些县级气象部门的人员还不能完全适应，行政管理的素质和能力也亟待提高。
（三）气象行政管理履职 “越位、错位、缺位”
一是越位。表现在一些地方气象主管机构超越自身应有的职能范围，过多干预，挤占市场机制的空间和作用。如包办社会事务，不注重对社会组织（如行业协会）给予必要的培育和规范，出现气象学会官办化、行政化的倾向，等等。
二是错位。其一，政事企不分。法律法规赋予了气象主管机构雷电灾害防御职能和行政执法权，明确了防雷安全监管职责。然而在地方上，一些气象局下属的防雷中心作为事业单位还开展雷电灾害评估、防雷检测等中介服务；气象局下属的防雷公司又在承揽防雷工程业务，明显存在政事企不分。防雷社会管理与科技服务纠缠不清，行政管理、技术服务和市场经营的界面不清晰，存在“执法推动创收”的趋利化现象。在个别地方上，“红顶”防雷公司、防雷中心和气象局复杂的利益关系，不但影响气象局依法监管效能的发挥，而且影响企业、事业单位独立在市场经济中发挥作用。
其二，防雷检测行政垄断、部门垄断。目前，我国开展防雷检测服务的，都是隶属于各级气象主管机构的事业单位，防雷检测没有对社会资本开放，背后是防雷检测市场的巨额利润。防雷检测中介服务，一方面存在着收费过高、成本较低、利润过高的情况；另一方面还存在收费随意性大和有选择检测的问题。由于气象部门双重计划财务体制在一些地方未能得到有效落实，有的基层气象部门主要依靠防雷检测收入来弥补事业发展经费的不足，客观上导致其通过建立行政壁垒，提高市场准入门槛来巩固垄断地位，从而影响了市场公平。
其三，职业资格许可的隐形门槛。我国防雷专业技术人员资格证书分为防雷工程资格证书和防雷检测资格证书，曾被视为一道“隐形门槛”。其中，防雷检测资格证书考试原只限于气象局内部，现已有部分省份向社会放开。但个别地方的气象学会还存在收钱就发资格证，造成了跨区域的水平不统一、考核不公平、管理不到位的情况。
三是缺位。表现在应当由气象局履行的职能没有得到履行，主要包括社会管理缺位、公共服务缺位和市场监管缺位。在气象社会管理中，存在着监管缺失、监督不严、行政执法的监督制约机制不够完善等问题。如因管理体制上存在多头管理，电力、通信防雷装置检测单位资质认定开展实施不到位；因地方经济发展和城镇化建设带来矛盾，气象探测环境保护的监督检查履职不到位；因履职能力不足，对气象灾害预警信息违法发布的案件查处不到位。缺乏“责、权、利”对等的认识，有利的事就勤政，没利的事就懒政。出于利益考量，疏于培育国内气象服务市场发展，导致没有市场可以监管。
三、推进气象行政审批制度改革和正确履行气象行政管理职能的若干对策
面对国家全面深化改革的新形势，面对改革倒逼、问题倒逼、需求倒逼，全面深化气象改革势在必行。中国气象局已先后研究制定了《关于全面深化气象改革的意见》，《关于全面推进气象法治建设的意见》、《气象行政审批制度改革实施方案》，着力解决影响和制约气象事业发展的体制机制弊端，推进气象部门简政放权、放管结合、转变职能。下面，笔者就推进气象行政审批制度改革和正确履行气象行政管理职能提出几点对策、建议。
（一）职权法定，依法履职
“法定职责必须为，法无授权不可为”，是对政府的法治要求，是依法行政的最基本内涵。[3]气象改革越深入，越要强调法治。以气象法治引领气象改革方向，全面梳理“三定方案”和相关法律法规赋予的气象行政管理职能，逐步建立各级气象部门权力和责任清单制度，完善职能清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的气象行政管理体系。加强对气象防灾减灾、应对气候变化、气候资源开发利用、气象信息发布与传播、气象设施和探测环境保护、雷电灾害防御、人工影响天气、施放气球的管理，依法规范全社会的气象活动。
（二）顺应国家改革政策，推进气象改革
国家行政体制改革、财税体制改革和事业单位分类改革逐步推进，气象事业发展改革须置于国家各项改革也必之中进行谋划，建立气象事权与支出责任相适应的制度；深化气象预算和财务体制改革，推进气象事业单位分类改革。其中，当务之急是要做好规范和清理气象行政审批中介服务工作。按照中央编办的要求，以防雷体制改革作为突破口，逐步开放防雷检测市场，推进管理体制改革。
（三）强化顶层设计，维护政策、标准规范等的统一性
中国气象局承担全国气象工作的政府行政管理职能，负责全国气象工作的组织管理。作为垂直管理部门，气象主管机构在履行行政管理职权过程中，必须强化顶层设计，做到“全国一盘棋”，维护政策、标准规范的统一性。切实保障上下形成共识，放眼长远，通盘考虑，避免将改革中的矛盾下放，避免基层面对改革倒逼无所适从，造成明天的问题来源于今天政策“挖坑”的尴尬局面。与此同时，提升政策和规划制定环节质量，避免陷入“一放就乱，一收就死”的循环。
（四）简政放权，放管结合，科学分类
把握气象部门简政放权、放管结合、转变职能的内涵，依法科学地对气象行政审批项目进行客观分类。涉及公共安全、生态环境保护等重要法律责任的项目要履行监管职能，并要强化管理和服务，如施放气球和防雷安全监管等。规范气象行政审批行为，切实加强事中、事后监管，加强气象行政审批窗口建设。[4]明确国家与地方气象行政审批制度改革工作的权限，做好气象行政审批事项取消和下放的有序衔接。
（五）政事分开、政企分开、政社分开
抓住转变气象行政管理职能的关键，尽快实现政事分开、政企分开、政社分开。这关系到气象部门如何深化改革，如何树立形象和增强公信力。要形成气象主管机构、事业单位、企业、社会组织明确的界面，[5]实施规范管理，科学运行。政事企不分家、不脱钩，转变气象行政管理职能就是一句空话。
（六）培育行业组织，清理规范中介服务
首先，发展行业协会、职业协会，是提高整个社会的职业化水平的重要一环。气象主管机构制定发展政策、职业标准和评价规范，具体认定工作逐步交给行业协会、学会承担，提高气象行业水平。气象主管机构通过对行业中介组织加强监管，不断提高管理水平。其次，推进深化社会组织管理制度改革，清理规范行政审批中介服务，加快行业协会商会与行政机关脱钩，斩断中介服务机构与政府部门之间的利益链条。需要注意的是气象学会要与气象局脱钩，增强与市场的联系，完善法人治理结构，真正实现承接气象主管机构转移出来的职能。
（七）培育气象服务市场，激发社会参与活力
把政府、市场、社会的力量结合起来，在非基本的公共服务领域，更多更好地发挥市场和社会的作用。气象主管机构要做好开放市场的服务支撑，开放基本气象资料和产品，研究技术规范、标准，促进气象服务产业发展。同时要加强引导，鼓励民营企业发展，激发社会参与活力，逐步建立统一开放、竞争有序的气象服务市场体系。加强对气象服务市场主体行为的监督管理，完善气象服务社会监督和评价制度，维护公平竞争的气象服务市场秩序。
（八）创新监管方式，强化责任意识
减少气象行政审批事项，将气象部门的管理由事前审批更多地转为事中监管和事后备案，实行“宽进严管”。一是行政监督。加强基层气象执法队伍建设，因地制宜采取不同执法模式，如探索推进综合执法的途径。对于专业化程度要求高的领域，要增强执法队伍的职业化水平，探索推进跨地区联合执法。二是行政问责。简政放权不是“一放了之”，与职权相适应的监管责任还在。特别是防雷、施放气球等涉及公共安全的领域，为避免因监管真空、运转失灵而导致的安全生产责任事故，要推行行政问责制度。
（九）加强培训交流，提高履职能力
继续加大对领导干部和执法骨干队伍的培训力度，创新形式，分层、分类组织培训。
建立履行气象行政管理职能交流制度，及时通报各地工作动态，征集基层普遍反映的热点、难点问题，进行分析、研究找到解决方案，以对基层工作进行指导；推广典型经验和成功做法，对负面案例以示警戒。
参考文献
[1]张双. 简政放权——从“当头炮”到“连环炮”[EB/OL].经济日报，http://paper.ce.cn/jjrb/html/2014-08/18/content_212306.htm.
[2]王守荣.强化气象公共服务职能 提升气象应急管理能力[J]. 行政管理改革.2010（2）.
[3]杨小军. 依法深入推进行政审批制度改革[J]. 行政管理改革.2014（12）.
[4]陈炳才. 行政审批并非简单的权力下放[J]. 行政管理改革.2014（12）.
[5]黄文平. 推进政府职能转变需处理好几大问题[J]. 行政管理改革,2012（8）.
（作者：盖程程 徐丽娜。盖程程，国家行政学院应急管理培训中心博士后，中国气象局气象干部培训学院讲师；徐丽娜， 中国气象局气象干部培训学院副教授。来源：行政管理改革）
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