公务员养老保险制度改革的政府角色与调适

龙玉其

2015年11月02日14:40

[摘要] 政府在公务员养老保险制度改革中的角色困境体现在多个方面：作为改革设计者与被改革者之间的困境，作为政策制定者与执行者之间的困境，作为资金提供者与受益者之间的困境，作为监管者与被监管者之间的困境，作为宣传者与被宣传者之间的困境。在推进公务员养老保险制度改革的过程中，务必处理好政府的角色困境，明确政府的职责定位，将改革的决策权与执行权分开，完善公务员养老保险管理体制，提高公务员对其养老保险制度改革的认识，充分发挥公民参与改革的作用。

[关键词] 公务员；养老保险；政府角色；角色困境；政府职能

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

政府是公务员养老保险制度改革中的重要主体，在其中履行着多重角色，在这多重角色中，难免会存在利他与自利的矛盾，如何处理好政府的多重角色是有效推进公务员养老保险制度改革的重要因素。

一、政府在我国公务员养老保险制度改革中的应然角色

在各类公共事务与私人事务中，不同的组织与个体往往承担着多重角色，尤其是在经济社会现代化的进程中，社会分工日益精细与复杂，不同个体、群体与组织之间的相互联系日益密切，多重角色更是不可避免。政府是公共利益与国家利益的主要代表者，是公共产品与公共服务的提供者或组织者。在公务员养老保险制度改革中，政府集多重角色于一身，主要体现在以下几个方面：

一是作为政策制定者的角色。作为政策制定者的角色，不仅是我国政府在一切经济社会发展与改革中的重要角色，也是公务员养老保险制度改革过程中的重要角色。公务员养老保险制度改革的重要前提就是要设计一套科学的制度方案，作为政策制定者，这是政府在公务员养老保险制度改革的基础角色。公务员养老保险制度改革需要有一个科学的制度设计，尤其是政府要从整个养老保险制度长远发展的角度开展顶层设计。能否制定出一个科学的改革方案，取决于政府的认识、能力、态度和决心，要求政府综合考虑各类因素，处理好各类关系，通过合理的程序和充分的论证设计出既能体现公平、又能体现效率的公务员养老保险制度方案。

二是作为资金提供者的角色。适度的资金供给是公务员养老保险制度改革的物质基础。政府是目前我国公务员养老制度唯一的资金提供者，也应该成为未来公务员养老保险制度改革最主要的资金提供者。一方面，政府作为公共产品与公共服务的提供者，应该为国民养老提供适度的资金支持与政策支持；另一方面，政府作为我国公务员的雇主，为公务员提供养老的资金支持是其理所当然的责任。从国外公务员养老保险制度来看，虽然一些国家正试图通过公务员养老保险制度改革减轻政府财政压力，但是，绝大多数国家的公务员养老仍然是政府财政负主要责任。[1]政府应该明确公务员养老保险的资金需求量，从需求与公平的角度科学把握公务员养老保险的待遇水平，为公务员养老保险提供适度的资金保障。

三是作为监督管理者的角色。加强监督管理是公务员养老保险制度改革顺利实施的重要保障。政府不仅需要制定公务员养老保险制度的改革方案，而且还要负责对公务员养老保险制度的改革实施和制度运行进行全面的监督管理，确保真正实现改革的意图，使改革不出现偏差。政府对公务员养老保险制度改革的监督管理应该是全方位的，包括资金筹集的监管、待遇支付的监管、基金运营的监管、经办服务的监管等方面。[2]政府作为监督管理者的角色非常重要，直接影响到改革的成败与顺利与否。作为监督管理者，要求政府秉持公平、公正、公开的原则对待公务员养老保险制度改革与运行中不同主体的行为及权义关系。

四是作为组织协调者的角色。从政策的制定到政策的落实，中间需要政府发挥强有力的组织协调作用，组织和运用各类政策资源。政府能否履行好组织协调者的角色直接关系到公务员养老保险制度的公平与效率。在公务员养老保险制度改革过程中，政府需要组织各类资源来实现公务员养老保险制度的改革目标，在政策制定、资金提供、人才培养、服务提供、监督管理等方面都需要政府来进行组织协调，发挥各类主体在公务员养老保险制度中的作用。需要注意的是，政府应该成为组织协调者，而不是完全的执行者。

五是作为宣传引导者的角色。积极有效的宣传引导是公共政策制定与实施的重要基础工作。公务员养老保险制度改革需要不同主体具有科学的认识，对于改革的目标、意图和具体内容都要有清晰的认识，才能顺利推动改革。首先，政府自身对公务员养老保险制度要有全面、科学的审视；其次，作为改革的对象，公务员应该有科学的认识，才能真正支持改革，减少改革的阻力；此外，作为普通公民，需要从整个经济社会发展的整体利益出发，全面、客观地认识公务员养老保险制度改革。因此，政府作为宣传引导者的角色也就非常重要了，需要通过政府的宣传引导来提高不同群体对公务员养老保险制度改革的认识与支持。

二、我国公务员养老保险制度改革中政府角色的实然困境

从新制度主义或公共选择理论的观点来看，政府同样是“经济人”，“公共选择的显著特征是假设政治舞台上的个人像市场上的个人一样，理性地按照他们自己的自利方式行动”。[3]新制度主义中的“诺思悖论”就充分揭示了政府在追求公共利益和追求自身利益之间的角色冲突和内在矛盾性。[4]霍布斯指出，政府公职人员“在政治身份方面虽然留意谋求公共福利，但他会同样谋求他自己以及他的家属和亲友的私人利益。在大多数情况下，当公私利益冲突的时候，他就会先顾个人的利益，因为人们感情的力量一般来说比理智更为强大。”[5]由上可见，政府在公务员养老保险制度改革中履行着多重角色，在这些角色中，很容易导致角色混乱甚至冲突。在现实中，作为政府主要组成人员的公务员既是“组织人”和“社会人”，同时又是“个体人”与“自然人”，往往容易导致二者的对立甚至冲突，形成追求公共利益最大化与实现个人利益最大化之间的矛盾。由于我国特殊的政治制度与行政体制，使得政府在公务员养老保险制度改革中的角色困境更加明显，政府的角色困境体现在多个方面：

一是政府作为改革设计者与被改革者之间的角色困境。政府应该成为公务员养老保险制度改革的主导者，同时也是被改革的对象。从某种程度上讲，公务员养老保险制度改革是政府的自我改革，是对公务员利益的自我调整。政府作为改革者与被改革者之间的角色困境，容易导致政府在改革过程中过分注重自我利益而忽视社会整体利益，形成自利与利他之间的困境。政府的这一角色困境容易使得改革出现偏差，或者容易回避改革中涉及利益调整的难点问题，影响改革的效果。因而，这种角色困境对政府主管部门及其工作人员（公务员）的思想观念和素质提出了较高的要求。

二是政府作为政策的制定者与执行者之间的角色困境。从现实来看，政府是公务员养老保险政策的制定者，同时也是执行者；或者说，政府既是裁判，又是运动员。作为规则的制定者与执行者并存的角色，容易导致出现政府的越轨行为，执行政策不力，或者出现不公正现象。在现实中，诸多政策问题的出现和改革实施不顺利的原因之一就是在具体实施过程中没有按照法制和政策的本意进行，导致实施行为的扭曲和相应问题的出现。就公务员养老保险制度而言，可能会出现降低政策标准或者不按政策标准执行的现象，可能导致公务员养老保险制度改革推进不力。当政府部门在执行公务员养老保险改革政策过程中发现对自身不利的问题时，反过来容易运用自己的话语权和信息优势来影响决策者，使之朝着有利于公务员利益的方向发展。

三是政府作为资金的提供者与受益者之间的角色困境。目前政府是我国公务员养老保险资金的完全提供者，未来也仍将是资金的主要提供者，而作为公务员所在单位的政府各部门又是资金的直接受益者，二者密切关联，相当于钱从一个人的“左口袋流向右口袋”，钱的数量不会流失，只是交换了存放位置。作为资金提供者与受益者之间的困境，容易导致政府过度考虑自身利益而提高公务员养老保险待遇水平，造成对公务员养老保险资金的过度供给，而忽视了作为公共资源的国家财政资金的来源及其性质，造成对公共资源的浪费或不公平使用，也不利于体现整个养老保险体系的公平性和可持续性。

四是政府作为监管者与被监管者之间的角色困境。监督管理是政府在公务员养老保险制度中的重要角色，但是，由于养老保险管理体制的不完善，政府相关部门又成为主要的被监督者，出现所谓的“左脑袋监督右脑袋”的现象，容易出现监督不严的问题。即便监督的对象不是政府部门，也是参照公务员管理而与政府密切关联的事业单位，同样如此。监管者与被监管者之间过于密切的联系，容易导致监管不严而出现一些负面问题。比如，在资金管理中，容易出现政府滥用公务员养老保险资金的现象；在信息公开方面，容易流于形式；在基金投资方面，容易导致任意投资现象，难以实现保值增值。

五是政府作为宣传者与被宣传者之间的角色困境。科学的宣传、引导与动员是推进公务员养老保险制度改革的重要前提，也是政府的重要职责，宣传引导不仅体现在改革的准备工作之中，也体现在改革的实施过程之中，增强公务员与其他人员对公务员养老保险制度改革的认识与支持度。公务员养老保险制度改革宣传、引导的重要对象就是作为公务员身份的政府工作人员。一方面，政府是宣传者、引导者，另一方面，政府又是引导和宣传的对象。因此，这种宣传、引导实际上相当于一种自我宣传、自我说服的过程，而宣传、引导的效果取决于政府工作人员（主要是公务员）的认识、态度和素质。当宣传、引导的对象面临着利益选择的时候，宣传、引导的效果也就具有较大的不确定性。

政府在公务员养老保险制度改革中之所以存在上述角色困境，原因是多方面的，既有公务员个人方面的原因，也有管理方面的原因，还有政府职责定位方面的原因。就个人方面而言，受公务员个人认识与素质的影响，在面临个人利益或群体利益与公共利益或社会整体利益的选择时，一些人很容易选择对个人有利的行为或决策，导致公共权力的部门化或个人化，[6]忽视了包含个人利益在内的社会整体利益。认识上的偏差和对角色认知的错位不仅影响公务员养老保险制度改革的推进，也是影响我国整个社会保险制度发展的重要因素。[7]就管理方面而言，由于养老保险管理体制的不完善或行政体制存在的诸多问题，容易导致公务员养老保险制度决策、管理与执行过程中的不规范。就政府职责而言，在现实中，模糊不清的政府职能定位容易造成政府的角色混乱。

三、我国公务员养老保险制度改革中政府角色困境的调适

政府在公务员养老保险制度改革中的作用十分关键，由于政府在公务员养老保险制度改革中的多重角色与角色困境，未来在推进公务员养老保险制度改革的过程中，务必处理好政府的角色困境，明确政府的职责定位，[8]才能推动改革的顺利进行，实现改革的效果。应该基于国家整体利益与公共利益，坚持公平、公正、公开的原则推进公务员养老保险制度改革，可以从以下几个方面努力：

一是将公务员养老保险制度改革的决策权与执行权分开。应该在批判西方发达国家三权分立的基础上，积极探索符合中国国情和发展阶段的分权制约与监督机制，“以权力制约权力”。[9]应该在中国特色社会主义政治体制的框架内，对公务员养老保险制度改革的决策、管理与执行权力适度分开。应该将公务员养老保险制度改革的决策权和立法权交给人大机关，政府只保留法制建议权和法规制定权。应该将公务员养老保险制度纳入法制化轨道，直接通过立法的形式来推进公务员养老保险制度改革。在暂时不具备进行单独立法的情况下，可以在《社会保险法》的基础上进行修订和完善，增加和补充关于公务员养老保险的内容，并对改革设计进行适度细化。在此基础上，交由国务院拟定出具体的实施细则，负责公务员养老保险制度改革的执行与落实，并对实施过程中存在的问题进行反馈，便于法律的进一步完善。当然，在现有的体制下，立法机关的人员同属于公务员序列，需要增强立法机关的法律意识和大局意识，增强立法的独立性，真正做到立法与行政分开。

二是进一步明确政府职责，完善公务员养老保险管理体制。政府在公务员养老保险制度中的多重角色是其不同职责的体现，如何做到既体现多项职责，又不出现角色混乱，需要进一步明确政府的职责界限，准确定位和认真履行好政府职责，做到不越位、不缺位，在政策执行、宣传引导、监督管理等方面的职能应该加强。尤其是要明确政府作为公民利益和公共利益的维护者身份，从经济社会的大局出发来改革、完善公务员养老保险制度。需要进一步完善公务员养老保险的管理体制，做到公务员养老保险的行政管理、资金管理、基金投资、经办服务等方面既相互独立、相互制约，同时又保持有效衔接。

三是完善政府决策机制、规范决策及实施行为。与政府的其他决策一样，在公务员养老保险制度改革的决策中，务必坚持公共利益至上，公平、公正、公开地进行决策。具体来说，包括公务员养老保险具体方案的制定与完善、筹资机关与待遇计发机制、养老保险基金的管理与投资、养老保险服务等若干关键问题，应该科学决策，从议题的提出到决策的制定与实施的各个环节都应该强调公共性、科学性，强调政府之外多主体的参与，避免政府部门决策的公共性与部门利益之间的矛盾。

四是提高公务员对其养老保险制度改革的认识与觉悟。公务员是政府行政管理与公共服务的重要主体，公务员的觉悟高低与思想认识直接决定着公务员养老保险制度改革的顺利与成功与否。作为负责任的特殊公民，公务员应该从普通公民的角色中分离出来，[10]树立正确的价值观和职业伦理观，应该充分认识到服务国家、奉献社会的职责，站在国家长远发展的角度支持各项改革。公务员应该认识到公务员养老保险制度改革的重要性，自觉维护公共利益，坚持公共利益的首要价值取向，[11]支持公务员养老保险制度改革，而不过多地考虑个人利益、群体利益或部门利益。绝大多数公务员属于共产党员，应该讲求责任意识、奉献意识和大局意识。提高公务员的认识与觉悟不仅是公务员个人思想、道德与职业伦理的内在要求，也是《公务员法》的必然要求。

五是充分发挥公民参与在公务员养老保险制度改革中的作用。由于政府在公务员养老保险制度改革中角色的多重性与复杂性，这就更加需要借助外部力量的参与和监督，需要充分发挥公民在公务员养老保险制度改革中的作用，提高政府行为的公平性与有效性。[12]在公务员养老保险制度改革设计的过程中，在征求公务员意见的同时，也应该将改革的相关信息向社会通报，让社会公民了解公务员养老保险制度改革意义、目标与主要内容，有助于公民为公务员养老保险制度改革提出建议和意见，有助于改革方案的完善。公民参与的另外一个重要作用就是监督，在政府履行多重角色的背景下，尤其需要公民的参与和监督，增强公务员养老保险制度改革的公平性、公开性与科学性。公民参与包括对公务员养老保险的资金筹集、待遇计发、资金管理、基金投资等方面。

参考文献

[1]Robert Palacios， Edward Whitehouse. Civil Service Pension around the World[Z]. world bank social protection paper， No 602，2006.

[2]章萍,严运楼．政府在养老保险基金监管中的定位[J]．财经科学，2008（6）．

[3] [美]布坎南,瓦格纳．赤字中的民主[M]．刘延安译．北京经济学院出版社，1988．91-92．

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[7]戴长征．国家权威碎裂化：成因、影响及对策分析．中国行政管理．2004（6）．

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[9][法]孟德斯鸠．论法的精神[M]．商务印书馆，1961.154．

[10][美]特里?库柏．行政伦理学——实现行政责任的途径[M]．张秀琴译，中国人民大学出版社，2001．47．

[11]广州大学廉政研究中心．我国政府社会保障政策执行的伦理取向[J]．中国行政管理，2007（8）．