10月13日，中共中央总书记习近平在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上强调，中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。
全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。基层改革创新，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法，坚持问题导向，着力解决好改革方案同实际相结合的问题、利益调整中的阻力问题、推动改革落实的责任担当问题，把改革落准落细落实。会议审议通过了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》、《深化国税、地税征管体制改革方案》、《关于进一步推进农垦改革发展的意见》、《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》、《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》等文件。
更加关注改革规划布局和改革动力布局
中国经济时报：应如何看“改革允许不同地方进行差别化探索”、“基层改革创新允许试错”？
时红秀：这涉及到十八届三中、四中全会部署的改革方案如何实施的问题：一是改革规划布局；二是改革动力布局。
所谓改革规划布局，是对各项改革举措落实的目标、进度、任务分解和完成指标的规划。例如中央全面深化改革领导小组2014年8月18日通过的《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划（2014年—2020年）》和2015年4月1日通过的《党的十八届四中全会重要举措实施规划（2015年—2020年）》。政府每年也有本年度的改革方案，如2015年5月初国务院批转国家发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》（国发〔2015〕26号）。在此基础上，各地区、各部门或行业，也制定了各自的改革规划。这些规划形成体系，层层分解，面面配套，相互衔接。
所谓改革动力布局，是指各方面改革的推进主体、实施主体、承受主体和监督与评价主体之间的互动所形成的总体格局。十八届三中全会启动的我国全面深化改革，一个重要特征是成立了中央全面深化改革领导小组，下设各专项任务小组，并以相应的办公室作为工作机构。同时，各级政府也没有成立专门的改革委员会之类的机构，而是与中央类似，成立相应的领导小组及其办公室。这些构成了改革顶层设计和规划协调机构，但具体改革举措的实施，仍由现有部门和机构负责。甚至一些专门领域的改革方案也由这些部门分别拟定。
全面深化改革进行了两年，各方面改革推进较快，至少是方案和规划日趋完善，在推动现代市场经济、现代社会和现代国家治理的形成方面，有的进展是令人振奋的。但下一步改革，至少要关注两大问题：
一是在改革的规划上，要切实以问题为导向，细化改革方案，比如要梳理哪些改革需要等中央“发令枪”；哪些是形成大多数共识的，不必等待观望，而要抓紧落实，同时要建立第三方评价机制，定期向社会公示；哪些似乎仍需要把握时机、创造条件推进的，由各地结合本地具体情况，先行先试。要明确改革就是试错，允许改革犯错，但不允许因循推诿、踯躅踏步而不改革。要明确将改革创新智慧、改革担当精神，作为选拔新一代领导干部的依据。
二是在改革动力布局上，要注意一些部门或地方动辄以等待上级“顶层设计”、等待其他部门“改革配套”为由，消极行动，或者“改革不作为”。尤其需要警惕一些部门或机构，本来就是改革的对象，但摇身一变以“改革”者的面目，以各种名目将现有模式或既得利益固化，这就不仅可能延缓改革，而会形成改革的潜在阻力。对此不仅要重视改革的第三方评价机制的作用，还要考虑是否还要依靠现有部门或机构来推进改革？能否或者如何“做实”独立的从事改革推进的机构？
中国经济时报：对会议审议通过的这几个方案，可否有针对性地谈谈看法？
购买公共服务，民企与国企应当一视同仁
何文炯：对《关于进一步推进农垦改革发展的意见》，我的看法是：农垦是特定历史时期的产物，这个系统对国家经济社会发展做出过重要贡献，并且已经具备诸多优势，但目前也面临不少困难和问题。从国家建设大局和发展趋势看，除部分地区保留戍边任务之外，农垦系统大部分应该作为企业，充分利用其土地、资本和劳动力优势，向现代企业发展，尤其是要努力成为国家现代农业的骨干企业，为保障国家粮食安全和主要农产品供应发挥重要作用。关键是三条：一是对农垦系统的职责给予清晰定位，明确其为一个生产经营组织，逐步剥离其行政管理职能，交给所在地的地方政府，减少其社会服务职能，变“企业办社会”为“社会办企业”，今后农垦机构只承担作为一个企业的社会责任。据此，农垦机构所在地政府要把农垦机构职工及其家属列入基本公共服务对象；二是按照现代企业的要求，在进一步明确产权的基础上，建立更加科学的企业治理结构，形成更加有效的运行机制和经营管理机制，按照企业生产经营的要求，设置职能部门，选聘与岗位相适应的经营、管理、服务人员，并加以认真培养，形成有效的考核激励机制；三是把握好改革的节奏，实现平稳过渡。农垦系统改革是一个复杂的过程，既要考虑生产经营转型发展，也要充分考虑各类人员的生涯规划和权益保障，尤其是创业者的历史贡献，通过合理的评估和补偿机制加以解决。
对《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，我的看法是：以功能定位为基础对国有企业进行分类很有必要。分类之后，公益类国有企业主要承担提供公共产品和公共服务，这既有益于这类国有企业发展，也有益于政府转型和公共服务事业发展。把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，这是现代政府的基本职责，但公共服务，未必都是由政府部门提供，其相当部分可以通过购买服务的方式提供，这就是基本公共服务供给机制创新，既有益于政府“精兵简政”，也有益于提高服务质量和效率。公益类国有企业即可担当此任。但需要注意的是，政府也可以向民营企业购买服务，因而需要有一个公平的市场环境，即当政府向企业购买公共服务的过程中，民营企业与国有企业应当一视同仁，防止歧视民营企业。
对《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，我的看法是：随着经济社会转型，各类主体之间的利益冲突、矛盾纠纷增加，这是一种社会风险，需要妥善处理。如果处理不当，则会影响老百姓生活质量，甚至影响社会稳定。解决纠纷的渠道和方法很多，我们需要根据国情，形成中国特色的有效处理机制。
从文化传统和几十年来的经验教训看，需要从以下几个方面加强：一是提高制度和政策质量，因为有些纠纷源于国家制度安排和政府政策设计；二是通过平等对话解决官民冲突，因为有些冲突源于官方的生硬与粗暴，建议政府多采取疏导方法，释放群众情绪；三是培育契约精神，提高履约能力和自觉性，因为有些纠纷源于约定不清和不守约定；四是培育公德意识和公共精神，因为有些纠纷源于个体行为不当和自私自利；五是加强调解，鼓励协商和解，防止因纠纷而结“世仇”，因为这种办法成本最低，效果最好。
现代市场经济中，有的非诉讼业务本身是带来高收益、高就业的服务行业
时红秀：先谈下对《深化国税、地税征管体制改革方案》的看法。1994年税制改革后，我国实行国家（中央）和地方税务机构分设的体制。当时的目标是避免中央与地方政府在征税问题上的混淆，从征管机构上保障各自的税收权益。但在两个问题上，人们应对这样的体制进行反思：一是在一个单一制政治制度的国家，中央和地方政府（其实仅“地方政府”是指省本级及其以下各级政府）是否有独立的财政权益，换言之，其事权和产权边界能否真正明晰。二是征税成本是否过高。有研究提出，我国的征税成本远远高于欧美等发达国家，部分地区征税成本是美国的100倍。美国征税成本为0．58％，新加坡为0．95％，澳大利亚为1．07％，日本为1．13％，英国为1．76％。而根据对国家税务总局公布的数据测算，1994年税制改革前，我国征税成本为3．12％，1994年税制改革和税务机构分设后，征收成本上升，到1996年约为4．73％。据估算，到上世纪末中国的征税成本约为5％—8％。也就是说，每征收100元的税收，需要支出5元—8元的费用。其中，中西部地区的征税成本更高，如内蒙古为9．6％，贵州为11％，河北为7．96％。另据广东商学院教授于海峰对两个地级市以及更低层级区县的调研发现，税收成本甚至占到税收收入的26％，一些地区征税成本更达到50％。
由于上述原因，每次机构改革，总会出现地税与国税两个机构是否合并、人员怎样分流之类的议论。税务部门对此也总是讳莫如深。现在看，国地税机构简并是大趋势，原因有两个：一是现代网络广泛应用提供的技术可能性；二是适应现代国家治理需要而进行机构职能变迁。
就技术可能性来说，目前政府确认、收集和处理纳税人的交易、收入和财富信息的能力，已经不是十年前更不是二十年前所能比拟的。技术进步极大地提高了税收征管效率，必将极大地节约相应的人工投入。
就国家治理方式来说，确认纳税义务、征收税款和在政府间国库的分解以及评估税款流失风险，既属于财务信息处理问题，也属于征税权主体和纳税义务主体之间的法律问题，总之是财务和法律方面的“专业问题”，税务机构更多需要的是财务专家、信息技术专家和法律专家，并不再是“养活”普通行政干部、完全按照行政区划、行政级别和行政身份进行设置和管理的“行政机关”。其中现行管理方式下的大多数“税务管理”工作业务，如税务登记、税款交纳和库款划拨、税务记录的收集和汇总、税务信息处理等，本来属于市场行为或服务产业的内容，不必再作为行政管理范畴，即不必再通过公权力的行使来完成。例如在美国，我们常译的“联邦税务局”，全称叫“InternalRevenueService”，从语义上讲是个“服务”机构，而且是按片区设置的，全国只需要划分为十几个片区就足够了。不仅个人、企业，而且约200万个社会组织，也都纳入该机构的信息和管理体系（所以美国不需要类似我国的工商行政管理部门来管理企业信息，也不需要类似我国的民政部门来管理社会组织）。但在我国，每个省都设征管机构，并且分设国税和地税两套系统，每个系统内部完全以行政方式进行科层式管理，专业性远远不够。
简并国地税务机构，可大大降低我国的征税成本。目前的关键不在于中央与地方税收权益如何保障，而是人员怎样安置。近年来，国税系统按照规定严格控制人员规模，引入税务风险评估和测算模型，引入电子底账等，提高现行税收的管理水平。相对而言，地税系统则参差不齐，很多地方税务机关近年来税收征收任务不见多大规模增长，但人员却在大大扩充。因此，有理由认为，如果国地税机构简单合并，不一定有利于整体上税收征管能力的提高。
再谈下对《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》的看法。从全国法院受理案件数量看，1978年为61万件，2014年增加到近1566万件，增长近25倍。仅2004年—2014年就几乎翻了一番。但法官人数，从1978年的6万余人增加到2014年的19．6万余人，只是1978年的3．2倍。其中自2007年以来，全国法官总人数几乎未再增长，审理案件却猛增近50％。不仅如此，近年来法官流失问题却十分突出。
尽管司法的根本价值追求不是效率，而是公正，但当社会公众在很难得到来自法院审理和裁判这种“公正”的服务时，正如有人说的那样，“迟到的公正不是公正”：求告无门的立案、旷日持久的等待、马拉松式审判，都谈不上什么司法公正。
一个社会定分止争、化解矛盾，除了统一、强制的法院司法审判事务之外，还有社会仲裁、行业规范、社区自律等社会性的调解处理机制。人们是经由司法程序还是运用上述社会调处机制，既取决于后者是否足够通畅，也受司法程序的成本收益影响。这意味着，可以鼓励行业组织、社会组织或社区组织发展，使更多的案例通过这些组织仲裁，分流一些对法院司法审判业务的需求，并培育相应的服务业发展。
其实在现代市场经济中，很多貌似民商事诉讼事项，是可以通过非诉讼程序解决的。有的非诉讼业务本身就是一个市场，是带来高收益、高就业的服务行业。例如在英国，2013年全国的“调解市场”增长了9％，全年有9500件案件获得调解解决，共涉及标的90亿英镑的商事案件被调解，当事人通过调解而节省的成本，包括管理时间、关系处理、生产力和诉讼费用等，共计2．4亿英镑，而且调解员和调解机构的职业收入达2250万英镑。可见投资回报率非常可观。
完善地方税体系是我国财税体制改革的重要内容
石光：《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《方案》）提出要发挥国税、地税各自优势，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合，着力解决现行征管体制中存在的一些突出问题。对偷骗税违法犯罪行为，要依法惩处。要依托现代信息技术，提高税收征管质量和效率。
从这次《方案》出台的背景来看，国税、地税征管体制改革是财税领域全面深化改革的必然要求。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》共有16个部分，其中第5部分专门论述了财税体制改革，其重点之一是完善税收制度，特别是要完善地方税体系。深化税收征管体制改革，对于完善税收制度具有基础性作用。
国税、地税两套系统起源于1994年的分税制改革。分税制改革奠定了过去二十余年我国中央和地方政府间关系的基调。改革开放至上世纪九十年代初期，我国财政体制经历了多次调整变化，最终形成了以财政承包制为主要特征的体制。在财政承包制下，地方政府的增收积极性被充分调动，财政资金主要集中在地方政府。但这导致中央政府财力薄弱，中央财政收入占全部财政收入的比重仅有20％左右，中央的政策意图难以实现，也不利于区域均衡发展。因此，1994年的分税制改革，旨在增加中央政府的财政收入，将财权重新集权化，在全国范围内实施了统一的分税制政策。
与财政承包制不同的是，分税制将所有的税种划分为三种类型：中央税、地方税和共享税。其中，关税、消费税等属于中央税，营业税等为地方税，增值税等属于共享税，中央财政分享75％的增值税。与此同时，我国建立了以流转税为主体的税收体系，增值税、营业税和企业所得税为最主要的三大税种，2010年，这三大税种之和占总税收的62％。分税制取得了明显成效，显著改善了中央财政的不利地位。我国财政收入占GDP的比重从1994年的10．8％上升至2010年的20．7％，中央财政收入的比重在1994年有一个大的跳跃，从之前的22％上升至55．7％。
为了避免地方政府对中央财源的干扰，在实施分税制的同时将原来的税务系统分设为国家税务局和地方税务局两个完全独立的系统，并延伸至省、市、县。国税局实行的是垂直管理模式，国税局系统在机构、人员编制、经费、领导干部职务等方面采取下管一级的原则，其中，地方各级国家税务局正、副局长由上一级国家税务局直接任免。地方税务局的管理权限则划归地方政府，其机构设置、人员编制和管理体制等都由地方政府负责。国税和地税的分工不同，国税局负责征收增值税、消费税、关税、中央企业所得税等中央税收；地方税务局负责征收营业税、地方企业所得税、个人所得税等地方税收。
但是，经过二十余年的运行，国税、地税体制也逐渐出现了一些问题：
第一，国税和地税的职责有一定交叉，信息共享不足，征税成本高。国家税务局不仅征收中央税，还负责征收中央与地方的共享税，地方税务局只负责征收地方税。它们所面临的课税对象都主要是本地的各类企业，企业缴税时，不同税种要分别跑两个部门，二者信息不完全共享，程序上也有差异。例如，一个工业企业向国税局上缴增值税，同时又要向地税局上缴企业所得税。这给企业带来了很大不便，也提高了征税成本。
第二，征管力度有别，不利于形成法制化、可预期的市场环境。由于国税的硬件建设较为领先，征税过程相对简单，而地税税种繁多，需要投入大量人力物力征收。很多研究表明，国税和地税两个系统对税收征管力度不同，尤其是地方政府干预因素对于税收影响很大。很多地方政府为了招商引资，常常承诺税收减免等政策优惠，但地方政府能减免的税种主要是地税，因为每个地方的地税局都是当地的一个直属政府部门。地方政府对地税的干预，不利于形成全国统一的市场环境。而国税局与地方政府之间不存在直属管理关系，因此受到地方政府干预较少。由于国税局对中央税和共享税的征管效率的不断提高，在1993年至2010年间，中国的财政收入年均增长19％，而中央本级财政收入的增速高达25％，明显高于地税增幅。
第三，“营改增”后，地税面临新的挑战。营业税是地税系统征管的主要税种，但是“营改增”后，原本缴纳营业税的服务业企业逐步转向缴纳增值税，而增值税主要由国税负责征收。目前在过渡阶段，受“营改增”影响的企业仍然向地税缴税，但未来这个问题难以回避。“营改增”后，地税将何去何从，这是当前的一个重要争论。增值税征管是未来必须要解决的问题。因此，《方案》提出要厘清国税和地税、地税和其他部门的税费征管职责划分，着力解决国税、地税征管职责交叉以及部分税费征管职责不清等问题。
本次《方案》出台，是解决上述问题的重要契机。目前我国地方政府缺乏主体税种，这也是导致土地财政、地方债务高企的重要原因。完善地方税体系是我国财税体制改革的重要内容，随着房产税、资源税等地方税的逐步完善，未来需要保持独立的地税系统。因此，此次《方案》明确国税和地税保持分设格局，而不合并；要进一步理清国税和地税的职责划分，优化管理服务，提高企业和民众缴税的便利程度；同时，要加强信息化在税收系统中的应用，强化信息共享和征缴合作。（赵姗）
