陈文华
四川是全国食品医药产业大省、消费大省。2014年，全省共有食品生产经营单位604943户，规模以上食品企业累计实现工业总产值6621.18亿元、销售产值6376.4亿元。共有药品、医疗器械和化妆品生产经营单位48024户，规模以上医药企业累计实现工业总产值完成1224.26亿元、销售产值1175.40亿元。近年来，四川省坚持以建设“食美药安，诚信四川”为目标，以最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责为导向，不断织密监管安全网，推进治理能力现代化，食品药品安全形势总体稳定向好，连续多年未发生重特大食品药品安全事故,2014年一般事故总数同比减少14%。主要做法，可以概括为建立健全五大体系。
一、构建四位一体责任体系 形成共管共治格局
为有效防止食品药品监管缺位，实现单纯依靠食品药品监管部门向多方主体参与、多层次协同、多要素发力的综合治理转变，四川省坚持以“纵向贯通、横向衔接、协调联动”为目标，创新推动“大体系”建设和“大网络”布局，着力构建“政府负总体责任、企业负主体责任、监管部门负监管责任、相关部门负协管责任”的“四位一体”责任体系。一是明确政府总体责任。省委、省政府把食品药品安全工作列为全省十大民生工程，并纳入政府目标管理，省市县乡四级政府层层签订目标责任书，形成了一级抓一级、层层抓落实的考评体系。每年，省委常委会、省政府常务会都多次研究部署食品药品安全工作。省委书记、省长在全省重大会议上经常强调食品药品安全工作。省长、常务副省长、分管副省长在重大节假日、重大节会前夕，亲自带队深入基层一线检查，督促指导落实安全责任。二是落实企业主体责任。省、市、县三级分层级抓食品药品企业监管，实施企业法人代表和企业高管千人培训计划，强化食品药品法律、法规、标准和专业知识培训并组织考核，增强企业负责人的责任意识。实行“黑白名单”管理制度，记录不良行为，开展诚信约谈，督促企业诚信守信。实行高危企业积分管理制度，给高危企业戴上“紧箍咒”，警示企业控制和降低风险。实施违法生产经营企业曝光制度，放大失信违法成本，倒逼落实安全责任。三是规范监管部门监管责任。厘清各级食品药品监管部门行政审批、审评与认证、日常监督检查、行政处罚等12个方面的事权划分，做到事权清晰、主体明确、权责法定。四是强化相关部门协管责任。将食品安全纳入部门绩效管理，全面开展责任体系和安全监管评价。建立跨部门协调联动机制，推动省食品药品监管局与食安委成员单位签订战略合作协议，细分量化监管边界、职责分工和衔接程序，激活各方面参与监管的活力，确保从农田到餐桌、从实验室到医院全链条监管、全过程负责。
二、完善制度规范体系夯实监管法治基础
为破解监管难题，填补空白盲区，逐步建立起与国家法律法规相配套、与四川省省情相适应的监管规范体系，坚持以“全面完整、具体周密、系统配套”为目标，着力完善监管全过程制度规范建设。近年来，共制订了60余项规范性制度。一是消除新旧制度规范冲突。四川省在国家食品药品监管总局的指导下，从法理精神、内容条文、效力指向等方面，结合新形势、新情况、新实际，全面清理了近五年来出台的相关制度规范。及时废止过时制度，修订解释21个制度规范，确保新旧制度的前后融合、统一规范、指向共同、效力叠加。现正围绕新《食品安全法》制订修订相关制度规范，保证统一权威。二是填补制度规范空白领域。针对食品小作坊、小摊贩“两小”监管主体不清、监管职责不明的情况，加快“两小”地方立法。针对食品安全源头管理和高风险部位监管制度的空白，出台加强农产品质量安全监管工作的意见、食品生产企业质量管理规范、农村自办群体性宴席食品安全管理办法、学校食堂食品安全和旅游景区餐饮服务食品安全管理办法，有效弥补了制度建设的“漏洞”，最大限度解决了监管制度缺失和失灵的问题。三是固化经验成果为制度规范。四川省及时提炼总结工作中行之有效、有推广应用价值的经验和做法，并将其固化上升为制度规范，增强工作执行效力。如实施省市县三级食品“123”风险研判例会、药品风险研判例会制度，促使风险防控措施制度化，有效推进食品药品安全从事后查处、被动救火式监管向主动排查、预防为主转变。
三、铸造全方位监管体系筑牢基层监管网底
为打通监管执法“最后一公里”，实现全覆盖，确保监管触角延伸至每个领域、每个环节，四川省坚持以“监管无空白、无缺失、无盲区”为目标，重心下移，着力强化基层基础建设。一是强化专业监管能力。坚持把人员配置、资金保障、能力提升和标准化建设向基层倾斜。新一轮机构改革后，全省食品药品监管系统人员编制从改革前的六千余个增加到18463个，增加两倍多。其中，县乡两级编制占全省80%以上。在全省设立乡镇（街道）或片区监管所1792个，每所核定行政编制2-3个。省财政专项资金75%下拨到市县。监管人员培训实现100%，监管装备配备增强，监管能力有效提升。二是强化业余协管支撑。四川幅员面积广阔、地理形态复杂、人口数量众多、监管半径不一，如要达到国家规定的“2015年监管人才总量达到0.11人/千人口的配备标准”，监管力量差距甚远。为此，四川省创新思路，鼓励监管力量不足的乡镇、村社，通过政府购买服务等方式聘请食品药品协管员，并将经费纳入县级财政预算。目前，全省共聘请49754名协管员，基本实现所有行政村和社区全覆盖。三是强化社会全面监督。定期向党代表、人大代表和政协委员通报食品药品安全情况，征求意见建议，督促提升监管效应。建立食品药品安全专家委员会，完善专家库，从专业角度研究解决监管工作深层次问题。引导新闻媒体、宣传联络员结合工作，提供监管线索。畅通投诉举报渠道，实行有奖举报，出台《四川省食品安全举报奖励指导意见》，按举报证据与事实相符合的程度及货值金额，给予一定比例的奖励，坚决打保卫食品药品安全的人民战争。
四、健全追溯体系提升现代化监管能力
为提升食品药品安全风险防范能力和现代化监管水平，四川省坚持以“来源可追溯、去向可查证、责任可追究”为目标，着力把追溯体系建设作为各级政府食品安全责任书的重要内容和智慧城市建设的重要抓手，加快推进。一是采取先行先试。四川省首先选择基础较好、条件具备的成都市，开展生猪、蔬菜等重点食品可追溯试点，试点的结果达到计划的初衷，基本实现从流通源头到餐桌的信息化监管和全程可追溯，得到了国务院发展研究中心和商务部的充分肯定。2014年10月，四川省在成都召开了全省食品质量安全追溯体系建设现场会，在全省总结推广成都经验。二是搭建统一平台。迅速适应互联网+、大数据的时代潮流，在全省建立统一的食品药品安全信息资源共享平台和实时完备的安全信息数据库，开发搭载相关应用系统，利用先进的互联网、物联网技术、可读写RFID电子标签技术和条形码、二维码等，实现海量食品药品安全信息的实时收集、高效管理、社会共享、查证说明和公众查询。同时，按照信息采集指标、编码规则、传输格式、接口规范、追溯规程“五统一”要求，明确18项建设标准，为基层升级扩容提供遵循。三是打造全链条机制。鼓励支持企业创新创造，督促大型市场主体严格按照标准执行进货查验制度，夯实可追溯的基础。强化市场准入管理，分企业、分产品明确追溯要求，逐步实现纳入追溯范畴的重点食品和药品都可以追溯。构建预警和应急管理机制，对追溯发现的种养殖、生产、流通和消费等环节的食品、药品质量安全隐患或事件相关信息，迅速预警防范和应对处理。
五、强化两法衔接体系保持打假治劣高压态势
为充分运用各种法律手段，及时高效打击危害食品安全违法犯罪活动，震慑不法分子，四川省坚持以“权责明确、程序规范、监督有效、制度健全”为目标，着力强化行政执法与刑事司法衔接机制。一是建立高效工作机制。在全国率先出台《加强食品安全行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》，建立监管部门与司法部门联席会议和案件咨询会议制度。建立案件移送集体会审机制，加强案源案情沟通会商。建立省市县三级“两法衔接”工作信息共享平台，实现执法、司法信息共享和案件线索相互移送。建立法律顾问咨询服务机制，聘请法律顾问全方位参与法律适用，确保法律准确适用。二是统一案件办理标准。针对《刑法》分则中大量存在的“情节严重”、“数额较大”等模糊用语和在实践中理解不一，监管部门难以准确判断违法行为是否构成犯罪的问题，探索采用量化方式予以明确标准。率先在全国制定了食品药品监管系统行政处罚裁量基准，不仅增强了行刑衔接工作的可操作性，而且规范了行政处罚自由裁量。三是提升司法鉴定能力。积极协助地方机构加强司法鉴定能力建设，依法获得司法鉴定资质，着力解决食品药品违法犯罪取证难、鉴定难、移送难的问题，切实保障打击违法犯罪行为准确快速。
下一步，四川省将坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理和产管并重，用“四个最严”标准加快建立科学完善的现代化治理体系，筑牢食品药品安全每一道防线，全力保障人民群众“舌尖上的安全”，为全国食品药品监管工作迈上新台阶作出积极贡献。
（作者系：四川省副省长）
（来源：行政管理改革）
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