古代异地为官制度利与弊

　　西汉时期，“异地为官”逐渐从模糊的传统变为清晰的制度

　　秦汉之前，地方政治中最为悠久的传统其实是“本地为官”，即国君向天子负责，大夫向国君负责，而人民则向大夫和国君负责，和西欧的封建制如出一辙。

　　西汉初年，刘邦从秦朝灭亡中得出错误的结论，认为秦亡是由于没有分封，于是不但没有强化中央集权，反而大肆分封刘氏子孙。结果是有汉一朝，地方豪强势力坐大，无论是皇权、勋贵，还是本乡长官，不但专横跋扈、横行乡里，甚至有条件、有本事和中央政权叫板，成为西汉政府推行统一政令的严重障碍。吴王、楚王等诸侯自不必说，“七国之乱”搞得中央政府风雨飘摇；甚至一个小小的乡里豪族、退休官宦都足可令朝廷头痛。

　　汉武帝时期，朝廷采取了几条策略来对付地方势力。一是推恩令，通过诸侯国的再分封而将地方势力由大变小。二是抽离地方精英，使其无法发挥啸聚一方的功能。特别是元朔二年（前127年）武帝从主父偃建议，“徙郡国豪杰及赀三百万以上者于茂陵”，极大削弱了地方精英的力量。至于中央派出的地方官刺史所察的六条中，第一条就针对地方豪强而设，所谓“强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡”。

　　但要做到中央集权的强化，仅凭上述措施还远远不够。同时，在地方本土势力削弱后，中央派出机构却成为新地方势力。如何使这些中央直属官员保持对地方控制的同时，还能维系对中央政府的忠诚，就成了一大难题。皇帝必须依赖官僚机构统治地方，但又必须防备它们坐大，这就造就了很多限制性的政治举措。而“异地为官”就成为中央政府试图割断官员与地方势力勾结、强化中央控制的首选举措。

　　虽然异地为官强调不避本籍会带来“州郡相党，人情比周”“瞻徇之弊”等危害，但毕竟异地为官从一开始便是出自统治者的私心，因而在相当长的一段时间内只是试探着作为一种非正式的用人办法出现，并非正式制度。依照这种不成文的惯例，亲属不得在同一个地方、同一个部门供职，官员不得在本籍供职。而朝廷用人的主官则通过揣摩圣意，逐渐地强化了“仕官避本籍”的传统，使得上至郡国守相，下迄县令、长、丞、尉，均不用本郡国人。

　　不过，使这种惯例成立需要一个先决条件，就是要有足够的官员可供调配。因为上至郡守，下至县令，均直属于中央政府，只有中央政府能在更大范围内选择合格的官吏，有了挑选的余地和空间，才有可能对官员的任用地点有发言权。否则官员供不应求，哪里有机会避籍指派呢？因此，汉代皇帝多注重人才多途入仕。察举科目扩大至包括孝廉、茂材、贤良方正、文学、明经、明法、尤异、治剧、兵法、阴阳灾异及其他特殊科目。武帝还曾下诏要求每郡必须举荐一人，“不举孝”及“不察廉”的二千石都须受罚。董仲舒做官就是通过察举。当然，察举出来的贤良方正未必都担任实际的职务，多只是先做宿卫之臣。其实际目的则是壮大后备官员队伍，具有随时充实地方的人力资源。

　　当中央选官的自主性加强，以及中央掌控后备官员的人力资源足够丰富时，终于带来“异地为官”从模糊的传统变为清晰的制度。西汉二百八十余任郡国守相的籍贯，绝无例外，都是外郡人。刺史五十一任，其中四十五人籍贯可确定不在本州。而东汉则更为严格，连妻子的籍贯都要回避。史弼本应出任山阳太守，但是他妻子的娘家恰好在山阳辖内，于是史弼上书自陈应回避，被调任为平原相。到东汉桓帝时，中国第一个关于任官回避的成文法规《三互法》正式出台。所谓“三互”，即“婚姻之家及两州人不得交互为官”。《后汉书·蔡邕传》描述道：“初，朝议以州郡相党，人情比周，乃制婚姻之家及两州人士不得对相监临。至是复有三互法，禁忌转密，选用艰难。”这是历史上第一次通过法律明文规定的异地为官制度。

　　异地为官制度随着中央集权的发展而不断强化，清朝时最为完善

　　东汉之后，社会结构分化剧烈、军事斗争放量升级、外族入侵接踵而至，中央与地方的关系也历经变化。但异地为官（或可称之为“易地为官”）作为有效的中央集权手段，却被一直保留了下来。当然，作为官员群体本身是不会喜欢这样的安排的。所以，如何使其被众人接受，并成为一种正式制度，需要一个渐进的过程，而其呈现的规律是：只要中央权力上升、权威强化，异地为官制度也随之强化；反之，地方势力坐大之时，异地为官原则就被淡化乃至抛弃。这样看来，异地为官的制度化及其反复，可被视为中央与地方博弈的结果。

　　两汉时期，地方势力仍然强大。因为察举制将选官的权力交给了地方官员，门第族望又成为选官的主要依据，这就形成了一个“你选我、我选你”的小圈子。从此名门望族靠垄断教育资源和学术资源的“学而优则仕”成为帝国的统治支柱。在这样的情况下，出现了一批累世公卿、把持中央或地方政权的豪门大族。他们进而在朝廷为官，退而成为地方豪强。此外，秦汉时期的地方长官都可以自辟僚属，实际上是将地方的用人权交给了地方主官。不过，尽管如此，门第的力量显然不如周、秦、汉时封建贵族那样强大。所以高门大族的子弟入朝为官时，还是多选择服膺中央政府，谨慎地应用异地为官的原则。

　　而在魏晋的九品中正制选官制度中，选官的权力不再交由地方官，而是被中央收取。即朝廷选择“贤有识鉴”的官员兼任本州的中正官，察访士人，评列九品，作为官吏除授的依据。“中正”们把地方人才划分为九个等级，上报给中央，由中央任用。中正官评价人才的标准包括了察举制度所规定的内容，但增加了“家世”和“才实”等条目，中正评定士人，家世、才能并重。不过一般来说，中正官一职也多由世家大族所垄断，因此地方势力在很大程度上还是把持着选官的权力，地方官与豪强的联系依旧紧密。

　　隋唐以来的科举制成为异地为官制度发展的重大契机。科举制的创立明显抑制了豪门世家的势力，扩大了官吏来源。与九品中正制不同，科举制下选拔官吏不再以家族名望，而是以考试成绩为依据。选官的权力也不在地方，而是全部收归中央。随着官员选举逐渐脱离世家大族的控制，异地为官制度开始愈加广泛和严格地推行。如唐朝的《回避条例》不许官吏任职本贯州县官及本贯邻县官。隋唐时还取消了地方主官自辟僚属的权力。“海内一命之官并出于朝廷，州郡无复辟署之事”，所有进入流品的地方官员都由中央政府任用。但问题是，隋朝和唐朝都勤于开边，任由藩镇势力作大，节度使集军政财权于一身，甚至世袭，如同国中之国，最终成为中央政府的“掘墓人”。

　　宋明以后的中国进入了中央集权的强化期。宋对地方势力的反弹表现尤为激烈，几乎是全面收回兵权和治权，造成强大的中央政府和孱弱的国家。明太祖朱元璋则将全国分成三大任职区，实行“南北更调”制，即北人官南，南人官北。不过，有个问题是，在异地为官制度下，官员是流动的，地方掾史却须用本地人。这实际上削弱了朝廷对于地方的控制权。像宋江这样的“刀笔小吏”，虽是小说家之描述，但也反映了当时本地“吏”欺上瞒下、一手遮天的情形，甚至将异地做官的地方主官也玩弄于股掌之中。

　　等到清朝皇权大一统达到顶峰之时，也是异地为官制度最为完善之时。在“回避本省”的基础上，康熙四十二年（1703年）进一步规定，“定外任官在籍（原籍或寄籍）五百里内者（包括邻省），都得回避”。乾隆时开始规定祖籍也要回避。道光年间，戴三锡是北京大兴县人，被授予江宁布政使，就是因为祖籍是江苏丹徒，所以改调四川任职。在河南内乡县，自元大德八年（1304年）到清朝末年，历任的一百八十多位官员，无一人是河南本地人。在湖北枣阳县，明清两代可查的九十七位知县中，竟然没有一个湖北人。异地为官制度被执行得可谓彻底。

　　异地为官在历史上强化了中央集权，却压抑了地方活力

　　从历史上看，异地为官是随着中央集权的发展而不断强化的。不过，有清一代，当中央集权体制达到顶峰时，也恰恰是地方精英失去活力之时。即便康乾盛世时期，人民的普遍贫困和官吏的普遍腐败还是令来访的英国使节吃惊不小。当然，对统治者而言，为防止地方势力坐大而牺牲地方治理，是合理的选择。但毕竟，地方精英的抽离、地方治理的衰朽也会带来严重后果。所以，中国千百年来央地关系的两难是：或者中央集权强化而地方朽化，或者地方势力坐大而威胁中央。

　　异地为官在历史上强化了中央集权，却严重压抑了地方自治活力。官员任职于陌生的乡土，风俗不便、情形不知，甚至语言不通，很难得到当地民众足够的信任和威望，必然降低地方治理水平。同时，异地为官对于官员本身的前途来说意味着极大的不确定性。学者研究表明，有清一朝，江浙新进士被派往西北、西南偏僻之地当知县的可能性极大，如此既没油水，且远离中枢，升迁较难。而陕、甘、滇、黔等贫困地区中进士的士子，则被派往江苏、浙江、江西、湖广等富庶之地当知县的概率极高。这些变易对官员的挑战太大，困难太多。如梁启超所言：“以数千里外渺不相属之人，而代人理其饮食、讼狱之事，虽不世出人才，其所能得者几何矣。”

　　此外，就算是异地为官，也要隔三差五把你挪一挪，免得任职时间太长根基牢固。这就容易造成官员的无序流动。许多官员刚熟悉情况，不到一年半载就又调任新职，对于地方就是一种折腾。频繁的官员流动和短暂任期，加重了官员的短视行为，形象工程政绩工程皆出于此。至于那些需要花长时间、大气力才能解决的真正重要的问题，流官们往往避而远之。

　　“异地为官”制度，其实仅仅是中国式中央集权的产物。自秦汉起，中央集权的整体架构一经开创，其他的配套制度也会跟上，异地为官制只是其中之一，即由于熟人社会中乡土、血缘的重要性，为强化皇权计，回避本籍成为统治者必然的选择。其目的是方便朝廷控制官员。但若换一个角度思考，如果民主和法治本身能够制度化并被彻底地执行，中央政府和地方政府的效忠对象都是民众本身，那么地方官是否忠于中央政府这个帝制时代的最大担忧其实根本就不存在。所以，要解决“异地为官”的种种问题，必须跳出选官制度本身来进行反思。

　　（作者为华南师范大学政治与行政学院教授）

　　【参考文献】

　　①（南朝宋）范晔著：《后汉书》，北京：线装书局，2010年。