联合国改革：现状、挑战与前景

在联合国60周年之际，曾掀起过一次改革联合国的高潮。十年过去，随着联合国70周年的到来，联合国改革的呼吁和讨论再次升温。

联合国改革进程：从加利、安南到潘基文

冷战的结束让各国对加强联合国在全球事务中的作用抱有更大的期望。面对新的国际形势，改革联合国的呼声日渐高涨。作为冷战后的第一位秘书长，加利提出了许多关于联合国改革的设想和方案，包括在《和平纲领》中提出的新安全观及改革联合国维持和平行动的新设想。这一时期，有关精简机构、提高效率、解决财政危机、改革安理会和经济及社会理事会等方面的改革建议也陆续被提了出来。1993年联合国还成立了一个关于安理会改革和扩大问题的工作小组。一些改革方案提出了建立经济安全理事会、环境理事会及人权理事会的建议。但加利秘书长的任期只有一届，他所倡议的许多改革设想和方案没有被付诸实施。

1997年安南就任联合国秘书长后，立即着手联合国改革的工作。在任期内，他呼吁对联合国各主要机构实施 “根本性”的改革。安南提出并实施的一系列改革措施，包括1997年以《革新联合国：改革方案》为代表的改革方案，2002年以《加强联合国：进一步改革纲领》为代表的改革方案，以及2005年以《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》为代表的改革方案。除了对秘书处、管理部门实施了机构改革外，安南也提出了对联合国安理会、经济及社会理事会和托管理事会进行改革的设想，正式提出了扩大安理会的改革方案。2005年联合国大会60届会议之后，新的人权理事会取代了旧的人权委员会，同时还成立了建设和平委员会。在人权理事会和建设和平委员会成立之后，联合国发展系统与管理领域的改革问题日益突出。2006年，安南又在《着力改革联合国：构建一个更强有力的世界性组织》报告中就人力资源和管理等方面的改革提出了进一步的设想，并建立了一个有关发展、人道主义援助和环境领域改革的高级别小组，提出了联合国改革发展系统的一系列建议。

在潘基文任期内，安理会改革一直在缓慢地推进，关于经社理事会的改革也在讨论中，管理、发展、人道主义援助和环境领域启动了围绕“一个联合国”、“系统一致性”的改革。在改革方面，潘基文将精力主要集中在秘书处的改革上，主要措施包括提高秘书处效率、加强问责制建设和独立监督、审计制建设，促进各系统的协调一致等。潘基文也成为第一个公布个人财产状况的联合国秘书长。潘基文还对“维持和平行动部”和“裁军事务部”进行了调整，潘基文解释说，国际裁军谈判和联合国维和行动近来很少取得“富有价值的成果”，改革将使“秘书长本人在裁军和核不扩散领域发挥更大作用”。

从加利、安南到潘基文，联合国改革一直在进行中。那些属于秘书长职权范围内的改革项目进行的相对容易。2004年美国总审计局发表了一份评估报告，对安南1997年和2002年实施的改革进行了评估。其结论是，秘书长职权范围内的改革比需要会员国批准的改革完成得更好，完成率达到70%。需要会员国批准的改革完成率为44%。[1]安理会扩大问题是最困难的改革问题，涉及宪章的修改。相比之下，安南任期内推动的改革规模最大、涉及范围最广。用安南自己的话说，他提出了联合国历史上“最广泛、最深远的改革”。[2]

目前联合国主要机构面临的改革问题

随着相对容易的改革问题的完成，安理会改革成为联合国改革的重点和热点。讨论比较多的改革问题还包括振兴大会、加强经济社会理事会的作用，以及维持和平行动领域的改革等。在联合国成立70周年之际，不同国家集团都在聚集力量，以推动新一轮的改革浪潮。

一、安理会改革问题

2005年安南秘书长在汇总各种改革方案的基础上，提出了关于安理会改革的两套方案，但两方案均未获得一致性认同。关于安理会改革的讨论仍然围绕五个主要问题进行，即新增安理会成员类别问题、否决权问题、区域席位分配问题、扩大后安理会规模问题，以及安理会工作方法问题。2009年2月联大决定启动有关安理会改革的政府间谈判，这无疑是安理会改革进程的一个新阶段。谈判主席也就安理会改革的各方立场提交了报告，一些国家认为，已经形成了关于安理会改革的谈判“文本”。但另一些国家则认为，所谓“文本”只是一个对目前各种方案的归纳，包含了各种有争议的建议，[3]而且也没有得到所有会员国的认同。

从目前看，在安理会改革问题上，持不同改革立场的集团仍然坚持自己的原则，并没有发生实质性的改变或妥协。“四国集团”的态度一直比较明确，即同时扩大常任和非常任两类理事国席位，新增否决权问题可以暂时搁置。绝大部分非洲国家也仍然主张扩大两类安理会理事席位，并坚持非洲国家获得两个带有否决权的常任理事国席位。“团结谋共识”集团还是主张只扩大非常任理事国席位。当然，这几支力量也有一些交叉，比如有一些非洲国家就更倾向于“四国集团”的立场。小国集团（Accountability, Coherence, and Transparency ，ACT）则坚持将改革重点放在安理会工作方法上，包括改革维持和平行动、加强问责、透明和一致性，加强国际刑事法院与安理会关系，不对种族清洗罪、战争罪和反人类罪使用否决权，以及加强区域组织、制裁机制和预防机制的作用等。

二、振兴大会的改革

关于加强联合国大会的改革不如安理会改革那么引人瞩目，但会员国已经就改革大会工作提出了许多建议，这些建议也一直在讨论之中。从20世纪90年代初开始，大会工作振兴项目被列入议程。目的是振兴和改进大会工作程序，提高大会工作效益，更好发挥大会作用。在联合国第58届大会上，通过了第58/126号和第58/316号决议，分别包含了若干关于振兴大会方面的规定，包括重新安排大会议程，精简议程、改进工作方法等。在2005年世界首脑会议上，各国国家元首和政府首脑重申大会作为联合国主要审议、决策及代表性机构的中心地位，以及在标准订立和国际法编纂方面的作用。会员国也表示要加强大会的作用和权威，以及加强大会主席的作用和领导。

振兴大会工作主要围绕大会作用与权威、大会工作方法、秘书长等联合国行政首长的遴选和任命等。一些具体步骤涉及如加强大会主席办公室作用、大会主席与秘书长关系、大会主席与安理会主席及经社理事会主席之间的定期会议、增强与民间社会的互动、加强与国家和区域议会的合作、举行包容性互动专题辩论等。2010年联合国“振兴大会特设工作组报告”就加强大会在和平与安全领域的作用、权威以及效率和效力问题提出了建议，如允许大会采取紧急行动程序，改革大会与安理会关系，进一步加强联大的权威，对联大的工作方式进行改革等。除了提高大会效率和效益外，大会改革显然关系到大会与联合国其他主要机构之间的关系，特别是安理会之间的关系，也关系到会员国在联合国中的权力和利益关系。一些会员国主张给予大会和大会主席更大的权力，包括在和平与安全方面的权力，一些会员国则不主张通过大会做出决定，尤其反对在国际和平与安全问题上绕过安理会采取行动的做法。不主张赋予大会主席过大的行政权力。

三、加强经济及社会理事会的改革

与安理会改革相比，涉及经社理事会方面的改革更容易取得进展。2006年，联合国大会第61/16号决议提出了关于“加强经济及社会理事会”的目标，强调需要一个更有效的经济及社会理事会，使之成为政策协调、审议、对话和对经济与社会发展问题提出建议的主要机构。决议的主要内容涉及经社理事会实质性会议的结构、经社理事会在促进全球经济问题对话方面的作用、发展合作论坛、年度部长级审查、经社理事会与人道主义紧急情况、经社理事会与建设和平委员会等方面。2012年里约会议最后文件中也包含了一系列关于加强经社理事会作用的措施，如提升联合国环境规划署和环境系统的地位和作用，加强国际金融机构与联合国发展系统在社会、经济及环境三方面的业务活动，提高系统一致性和效率等。在联合国70周年来临之际，联合国经济、环境、发展、社会相关机构的创新与改革将有望取得更多进展。尤其是可持续发展2030议程，加强经济社会理事会的作用具有更大改革空间。

四、秘书长候选人推选程序方面的改革

根据《联合国宪章》，联合国秘书长经安理会推荐由联合国大会任命产生。2006年秘书长换届时，掀起一次关于秘书长推选程序问题的讨论。随着2016年秘书长换届的来临，这一问题又被提出。有关秘书长遴选改革方面的建议主要包括：1、设立秘书长推选委员会，负责秘书长推选工作，包括审定候选人资格，向安理会和大会推荐若干候选人。2、制定一套旨在选出最佳候选者的推选程序，对候选人资格及秘书长职位做出说明，明确时间表和正式候选人名单。3、提高透明度，举行公开会议，要求候选人向大会提出施政纲领，使会员国和相关利益方有机会对候选人提出问题，以便开展对候选人的讨论和评价。4、常任理事国宣布在秘书长推选问题上采取多数投票制，不使用否决权。5、公开进入名单的候选人履历和相关信息。从趋势看，秘书长产生的程序会逐渐规范化，更公开、更透明，更具有竞争性。

前景与挑战

首先，从联合国面临的改革问题和改革形势看，促进联合国改革的动力和压力都是存在的，改革也是势在必行的。改革是联合国适应国际形势变化，适应国际力量格局变化的结果。不断变化的世界形势和国际力量对比是促使联合国组织变革的重要因素。改革联合国也是联合国组织自身生存和发展的需要。面临各种挑战和问题，面临其他国际行为体的竞争，只有不断改革、不断适应，联合国才能体现自身的地位和作用。作为当今最大、涵盖最多国家的组织，尽管不完美，但仍然具有不可替代的作用。这也是会员国从不同立场出发，支持和推动联合国改革的原因。那些得到会员国广泛支持的改革建议与方案，将会被付诸实践。

另一方面，对联合国这样庞大的组织来说，无论过去还是未来，改革都将是复杂、缓慢的进程，只有那些深思熟虑的、得到广大会员国支持的改革项目，才有可能顺利进行。虽然改革的必要性和大方向得到会员国的支持，但涉及具体的改革方案，190多个会员国之间仍然存在立场上的差异，尤其是安理会改革这类涉及宪章修改程序的改革。因此，改革的磋商、协调也将是十分缓慢的。联合国改革需要平衡代表性、包容性与组织效力、效率之间的关系。一个更有代表性的安理会不一定就更有效率。改革也需平衡不同国家集团的利益关切。例如发展中国家更强调联合国在发展援助和经济合作领域的作用，强调加强联合国在推动建立更公平合理的世界政治、经济秩序上的作用。发达国家则注重联合国在推动国内民主、环境问题、人道主义干预、人权问题等领域的作用。

改革也是不同利益、不同立场的会员国集团之间博弈的结果。会员国在一些改革问题上缺乏政治共识，导致联合国改革进展缓慢，无法满足改革支持者的诉求，使联合国的作用受到影响。但仓促上马、急于求成的改革同样会造成会员国之间的分裂，使改革欲速则不达。在改革问题上，少数大国对一些改革方案使用否决权，或众多小国“围攻”大国以推进小国方案，这种情况是经常发生的，美国也曾用削减会费要挟联合国实施美国提出的改革项目。这是联合国改革面临的困境，这种现实决定了未来联合国改革仍然是一种缓慢、渐进的模式。

虽然联合国70周年纪念为推动改革提供了又一机会，但在安理会改革等问题上，长期存在的分歧不但没有减少，反而更加激化。大国关系出现的紧张将会对联合国改革带来影响，包括中日关系的紧张和俄美关系的紧张。除非主要大国和主要集团的立场发生一些根本性的变化，否则安理会扩大问题将难以取得突破。无论是咨询小组发表的立场总结文件，还是政府间谈判负责人提交的评估报告，都显示在安理会席位扩大问题上“各方观点依然迥异”，“依然处于复杂和敏感状态”。[4]在70周年到来之际，虽然振兴大会、改革安理会、加强经社理事会、变革未来维和行动等问题都在酝酿之中，但除了秘书长提出一些改革建议外，尚未启动新的重大改革项目，也未出现联合国60周年时掀起的那种改革高潮。因此，会员国还需一个阶段对目前的改革建议和方案进一步讨论与协商，以促成更成熟的、能被广泛接受的改革方案。可以预见，2016年新秘书长上任后，定会推进和启动一些新的联合国改革项目，包括进一步推进安理会改革。中国作为对联合国改革具有重要影响的安理会常任理事国，应积极参与联合国的改革与创新，为推动符合联合国发展需要的改革做出更多建设性贡献。

(作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员)

(来源：当代世界）