新时期中国外交决策领域的新变化

十八大之后，以习近平为总书记的新一届中央领导集体率领中国人民全面建设实现社会主义小康社会、提出“两个一百年”和“中国梦”的伟大奋斗目标。为了实现这一伟大奋斗目标，我们必须坚持全面深化改革，在各领域寻求突破和发展。

中国外交决策领域的新挑战

新的国际形势为我国外交工作提出了新的挑战。然而，外交决策机制[1] 中原有的机构和设置无法满足新时期中国开展对外关系的要求。具体来说，当今世界正在发生深刻复杂的变化，在国际经济危机和新干涉主义的双重影响下，安全问题日益突出，国家安全问题的复杂性需要多个部门共同协作，需要我们建立新的应对机制。从外交执行层面来说，随着我国综合国力的全面提升和对外交往意愿的持续增强，中国外交面临前所未有的机遇与挑战，这就需要负责外交工作的相关部门在原有机制上不断适应新情况，通过机构改革和重组，实现自我完善。同时，为了服务国家总体外交大局，我国在政党、军事、民间、文化等领域亟须开展丰富多样、各具特色的对外工作，这就需要相关职能部门通过机构改革和业务调整积极适应新情况和新变化。

为此，中央在外交领域进行了一系列改革，并对中国外交决策机制进行了较大幅度的调整。中国外交决策领域涉及的组织机构有突出的变化。

中国外交决策领域的新变化

一、中央国家安全委员会成立

十八大之后，外交决策机制顶层出现最新设计。中国最高政治、外交决策层一直都是中共中央政治局及常委会。在中央政治局之下设专门的外交领导机构是中央外事领导小组,自中共十四大之后，该小组组长均由国家和中共最高政治领导人担任。十八大之后，以习近平为总书记的中央领导集体新设立中央国家安全委员会。这是中华人民共和国成立65年历史上，在国家外交安全决策机制中出现的最重要的顶层和制度设计。关于中央国家安全委员会宗旨，习近平指出,当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富,时空领域比历史上任何时候都要宽广,内外因素比历史上任何时候都要复杂,必须坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,走出一条中国特色国家安全道路。中央国家安全委员会的设立，就是“将国内外各种涉及国家安全的问题统一在一个机构下予以处理”。[2]

2013年11月12日，中共十八届三中全会发表的《新闻公报》中宣布：中央决定成立中国中央国家安全委员会。中央国家安全委员会由中共中央总书记、国家主席习近平任主席，中央政治局常委李克强、张德江任副主席，下设常务委员和委员若干名。中央国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。国安会成员分为常务委员和委员，外交部、公安部、国家安全部、中国人民解放军总参谋部、对外贸易经济合作部等职级部委首长是国家安全委员会成员。

二、外交部部内的机构调整和改革

外交部作为代表国家对外进行交涉的专职外交执行机构，其机构设置服从服务于国家对外战略的需要，以便更好地维护和实现国家利益。21世纪初期国际环境和中国国情的巨大变化使外交部面临的任务随之加大、专职机构的重要性进一步加强，外交部部内机构设置和人员数量相对增加。外交部内的地区司、专职业务司、行政管理机构三大部分都有一些调整变化。

1、边界与海洋事务的加强

随着各国对海洋开发的重视，越南、菲律宾等周边国家对中国相关海域的争执不断；日本在东海油气田、钓鱼岛等问题上不断采取强硬措施，中国面临的东海等海洋问题日益复杂化、多样化；此外，远洋护航、国际海洋开发、北极争端、南极开发等海洋事务也日益受到关切。针对边界问题而产生的部门之间协调成本高以及缺乏专门机构管理的困境，2009年3月，外交部成立了边界与海洋事务司。这个部门整合了外交部条约法律司、亚洲司、欧亚司的相关职能，是中国外交中边海事务面临新形势下的一种制度应对。

2、国际经济司的设立

2012年10月，外交部国际经济司成立。它是由原外交部政策规划司的经济外交合作办公室、国际司的国际经济合作事务处等几个职能部门合并重组而来。外交部国际经济司负责的工作主要包括中国领导人出席二十国集团、金砖国家会议等经济合作重大峰会的筹备，国际、区域经济合作框架内的经济与发展合作及相关业务，研究全球经济治理、国际经济金融形势及制度、规则建设等有关问题。国际经济司的成立有利于我国更好地参与国际经济合作和经济治理，落实互利共赢的对外开放战略，同时为推动世界经济增长、实现各国共同发展做出更大的贡献。

3、各局处级单位正在进行大调整

外交部内各个司局在保持了原有基本职能的基础上，随着外交形势与外交工作的复杂变化，各司局的内部处级单位的设置都在做出新的调整。例如，2012年8月，新闻司公共外交办公室升格为外交部公共外交办公室，行政权力级别提高，外交影响力扩大，体现了公共外交越来越受到重视。此外，负责大语种高级翻译工作的外交部翻译室在2015年3月改称外交部翻译司。此是外交部为全面加强翻译工作，特别是加强对英语、法语、西班牙语、葡萄牙语文件的翻译工作以及外语人才的培养提高而采取的一项重要举措。

三、“领域外交”的作用和职能增强

进入21世纪第二个十年后，中国和国际体系融合加快，中国和世界之间的互相影响加大，中国参与国际事务的程度加深，这导致中国外交的广度迅速扩大。“领域外交”兴起，使中央政府中涉及外交的机构增加，其作用及表现和过去大不相同。所谓“领域外交”是指在国家外交战略和政策指引下，在传统的政治外交部门之外的各个部门或专业领域的对外关系。十八大之后，中国的“领域外交”发展迅速，涉及面不断扩大。

1、政党外交——中共中央对外联络部作用增强

十八大之后，由中共中央对外联络部主导的中国共产党的对外联络工作，在同世界各国政党和政治组织发展党际交往的同时，更加注重发展政治互信、经济合作和民间交往，并在多个领域贯彻落实国家重大发展战略。例如，中央提出“一带一路”合作构想之后，中联部在党际交往工作中认真贯彻推进这一构想。通过巴基斯坦、尼泊尔、印度、孟加拉国等国家党政领导人访华，积极推动“中巴经济走廊”和“孟中印缅经济走廊”建设构想，深化相互理解，推动具体合作。中联部在工作中注意深入研究周边国家发展战略和对华合作需求，将“一带一路”合作构想与“印度制造”战略、印尼“海上高速公路”计划、巴基斯坦“亚洲之虎梦”等对接起来，不断得到这些周边国家的呼应。中联部注意加强和各国政党之间的高层交往，引领国家关系稳定发展。又如，在2014年，中国共产党邀请了老挝人民革命党总书记朱马里、柬埔寨政府首相洪森通过党际交往渠道访华，进一步巩固了中国与老挝、柬埔寨等邻国间的高层互信与友好合作。2015年6月，中国共产党邀请主席昂山素季率领的缅甸全国民主联盟代表团访华，为增进政治互信、加强友好合作、稳定地区局势发挥了积极作用。同时，为创新信息传播方式，积极探索扩大政党外交工作的影响，2015年年初，经党中央批准，中联部成立信息传播局，加大中国共产党的外宣工作力度，通过讲好“中国故事”，让世界更加了解中国和中国共产党。

2、军事外交——国防部曝光度增高

近年来，东亚安全局势有较大变化。在美国 “重返亚太”战略的背景下，东亚军事领域变化加剧、互动增多。随着中国军事实力的提升，中国维护国防安全的能力，对东亚军事格局演变影响的能力也在增强。这也引起了某些国家过度关注。2013年11月“东海防空识别区” 的设立，2015年上半年中国在本国主权范围内加强基础设施建设的行为都引起国际广泛关注，中国国防部成为东亚军事外交舞台主要参与者之一。

中国的军事外交还在东亚之外发挥着积极影响。例如，从2009年1月6日起，中国派出了第一批赴索马里反海盗护航编队，截至2015年4月已有20批中国海军编队执行任务。2011年2—3月间中国海空军参与了中国政府大规模从利比亚撤侨活动。中国海军第一次进入地中海参与救援。2014年中国军方派出精锐医疗队前往非洲西部国家抗击埃博拉疫情。2015年3月，面对也门变局，在中共中央军委主席习近平的指示下，中国海军编队率先完成撤侨并帮助十余个国家的公民安全撤离。这些都是中国在成为“发展中的大国”道路上勇于承担责任的典型范例。

3、气候外交——环保部成为要角

进入2009年后，气候问题成为国际政治中的一个重要议题，并逐渐凸显为国际外交舞台的焦点。同年11月在丹麦首都哥本哈根举行的世界气候大会上，以中美两国为分别代表的发展中国家和发达国家在气候问题上既交锋又协商，引起国际舆论高度关注。在中国政府代表团中，由于气候问题的技术性，环保部官员在中国政府外交代表团中占比较高，所起的作用突出。在此后2011年举行多哈气候谈判等一系列气候外交中，环保部成为要角。气候外交成为重要的“领域外交”之一。2014年11月12日，习近平与访华的美国总统奥巴马在北京举行的首脑会谈上达成协议：美将在之前提出的削减二氧化碳排放量计划外再做进一步削减。中国政府承诺其二氧化碳排放量将在2030年左右达到峰值。中美双方取得了近二十多年来在气候外交上的最大成就，两国均做出了积极贡献。此举突破了制约世界气候外交的瓶颈。环保部也成为中国外交决策机制中新的要角之一。

4、金融外交——中国人民银行、财政部作用增加

进入21世纪之后，中国经济外交备受瞩目。在经济外交发展十余年后，中国的金融外交展现出强大实力。2012年中国开始筹备成立金砖国家银行，2014年金砖国家银行落户上海，2015年4月15日亚洲基础设施投资银行获得57个创始成员国共同发起并落户北京。中国政府设立的“丝路基金”，在2015年4月下旬对巴基斯坦发出第一笔项目贷款。此外，人民币离岸结算中心的建设使得人民币迈向国际化步伐加快。这一系列金融外交的表现显示第二次世界大战后形成的传统金融秩序正在发生改变。这种改变的背后是中国政府负责金融外交的中国人民银行、财政部、发展与改革委员会等部门的作用增加。这些部门上升为中国外交决策机制中的重要机构。

5、反腐外交——中央纪委监察部登上外交舞台

2012年11月，中共十八大之后，中共加大了反对腐败工作的力度，针对反腐复杂形势，将反腐战线由国内延伸到国际。在中国国内，反对腐败工作在中共党内由中央纪委负责，在政府系统内由国务院监察部负责。因此，将反腐战线从国内延伸到国际上追索外逃腐败分子就由国务院监察部对外出面负责。监察部也将原来负责对外联络工作的“外事司”于2014年3月改为“国际合作局”。“国际合作局”的工作重点放在反腐败的国际外交合作上，并同不少国家开展了反腐国际外交合作。例如“天网行动”的启动。该行动是中央反腐败协调小组部署开展的针对外逃腐败分子的重要行动，综合运用了警务、检务、外交、金融等手段。2015年3月，经中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室会议决定正式启动。中央纪委监察部在其中发挥了牵头协调等作用，4月，中央纪委监察部发出追捕第一批100名外逃腐败分子的“红色通缉令”，强烈震撼了腐败分子，已经取得了不小的进展。中国的反腐败对外交流与合作既是反腐倡廉建设的重要内容，也成为中国外交的一个新的组成部分。

6、公共外交——文化思想领域发力

从中共十七大召开之后，国内对公共外交的重视逐步加深，各界研究升温，媒体报道增多，社会活动举行频繁。从政府到民间对21世纪外交的变化有所体会，对外交逐渐扩大的趋势有新的认识。这一变化到中共十八大上有了阶段性成果。胡锦涛在中共十八大上所做的报告中说：“我们将扎实推进公共外交和人文交流，维护我国海外权益。这标志着在中国外交机制中公共外交成为一个新领域，而这一以文化思想为主要工作发展方向的新领域将会不断扩大和发展。”

7、海洋外交——海洋局等成为新军

这一阶段围绕中国海洋主权和利益的冲突频发。2010年9月，在东海发生日本侵犯中国钓鱼岛主权的“撞船扣人事件”以及2012年10月日本制造的所谓钓鱼岛“国有化”事件。在中国发生的越南、菲律宾侵犯中国海洋主权和利益的行为近些年持续升级。这些外国侵犯中国海洋主权的行为增大了中国海洋外交的压力、难度和复杂性。在维护中国海洋主权方面，除加强中国外交部的谈判、协商力量外，中国政府加强了海洋实地维权力量，并初步整合了过去多头维权的状况。2013年成立了中国海警局，主要承担海洋实地维权任务。国家海洋局、中国海警局等涉海部门成为中国外交决策机制中的新机构。

8、网络外交——国家互联网信息办公室引人关注

进入这一阶段，国际网络联系成为发展最快的行业。中国的网络信息领域成为世界网络信息领域中发展最快最大的领域，中国拥有八亿多网民，拥有世界上最大、发展最快的电子商务市场。中国的阿里巴巴公司是目前世界上市值最大的电子商务公司。中国网络信息领域吸引了世界网信行业的各大公司蜂拥而来。对网络信息市场如何管理属于中国的国家主权。在这个阶段中国政府加强了对网络信息领域的管理。2011年5月成立国家互联网信息办公室，主要职责包括落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设，指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理，依法查处违法违规网站等。其间有某些外国公司、媒体不能遵守中国政府管理，只得退出中国大陆市场。因此在网络管理方面中国外交中形成一些涉及网络管理的议题，网信办成为新的“领域外交”又一参与者。

9、卫生救援外交

和前边几个“领域外交”的轰轰烈烈、引人注意相比，中国的“卫生救援外交”显得低调得多。中国在卫生方面对外国进行援助始于20世纪60年代。当时，中国政府向非洲某些国家派去了卫生医疗队，给缺医少药的非洲人民送去了福音。从这时起，中国在卫生方面的对外援助一直在进行。十八大之后，随着中国综合国力的提高，中国政府承担起越来越多的国际责任，提供了更多的公共产品。在世界各国卫生交流方面，中国政府做出了巨大的贡献。例如，在2014年西非国家爆发的埃博拉疫情防治上，中国政府给予的卫生救援最多最及时，最早派出卫生救援队，承担的风险最大。中国在抗击埃博拉疫情上的贡献受到世界卫生组织的高度赞扬。此外，在救助2014年菲律宾台风灾害上，在救助2015年5月尼泊尔8.1级地震灾害上，中国都派出卫生救援队执行抗灾救援任务，在国际上发挥着正能量。

从中共十八大之后开启的这一阶段，中国最高领导层依次在内政外交方面进行顶层制度设计。其中外交决策机制方面的设计与改变适应了世界新形势的变化发展，同时也在借鉴和学习中充分发挥了自身的比较优势。中国中央国家安全委员会的成立较之美俄等国的国家安全委员会，虽起步较晚，但具有借鉴别国经验、符合自身国情的后发优势，通过“大安全”的手段，推动“大外交”的实现。在对外机构设置方面，一系列推陈出新的改革极大提升了我国外交工作的针对性和有效性。国家海洋局、中国海警局的设立一定程度上改变了中日在东海“不对称”的较量。2015年1月22日，在日本横滨市举行的中日海洋事务高级别磋商第三轮磋商全体会议中，中国海警局和日本海上保安厅同意建立双方总部之间的对话窗口，并尽快讨论进一步合作的方式。此外，中国外交决策机制在气候外交、反腐外交、网络外交和卫生救援外交等非传统安全领域上的改革，极大地推动了我国全方位对外工作的开展。中国外交在外交决策机制调整的同时，持续贯彻中国“合作共赢”的外交理念，将继续取得更加丰硕的新成果。

（作者系外交学院中国外交研究中心主任，教授）

（来源：当代世界）