中美网络安全关系中的威胁、风险与机遇

编者按：伴随信息网络技术的飞速发展与普及，网络安全问题迅速上升为国家安全的关键议题和大国间战略竞争的焦点问题。作为有全球影响力的大国，近年来，中美在网络安全领域呈现出竞争、对抗、合作等多重态势，中美战略关系中的“非敌非友、亦敌亦友、半敌半友”的复杂特性，均鲜明地呈现并作用于网络空间，使得中美在网络安全关系上威胁、风险与机遇并存。

早在上世纪末，美国学者小约瑟夫?奈就曾指出，“恰似核优势是构成旧时代联盟领导的关键，信息优势将构成信息时代的关键”。时至今日，网络信息技术所带来的巨大效益，以及对社会未来发展的引领作用，使得信息网络综合实力迅速攀升为一国综合国力的基本构成要素和国家战略竞争力的重要评价指标，对信息资源的控制和利用已经成为国家参与国际政治、控制或影响国际环境的重要手段。因此，国际关系中的网络政治并没有超越权力政治的范畴，权力依然是网络时代国际政治的首要决定因素之一，争取“制网权”势必成为各国的主要目标。作为迅速崛起的大国和既有大国的中、美两国自然也不例外，中美在网络空间的关系也就天然地首先表现为竞争关系。

一、对网络优势的重视加剧了中美之间的竞争，可能加大信息时代的“网络安全困境”威胁

美国早在上世纪即制定了以《信息高速公路规划》为代表的信息网络发展规划，和以《关键基础设施保护》总统令(PDD-63)为代表的网络安全战略文件。进入21世纪，更是连续推出以《确保网络空间安全国家战略》、《网络空间国际战略》、《国防部网络空间行动战略》为代表的一系列战略文件与政策指导，其发展战略呈现出一条清晰的由重防御向攻防并重，再向追求强大的进攻性能力和网络威慑能力转变的发展脉落，凸显美加快谋取网络空间霸权的野心。中国在信息网络技术领域起步相对较晚，但进入21世纪以来发展速度迅猛，在相关政策文件的指导与扶持下，网络空间能力大幅提升。虽然中国一直以和平利用网络空间，造福全人类为发展宗旨，但美国一直视中国日益成长的网络空间能力为主要威胁，早在2007年即开始在国际社会制造“中国网络威胁论”、“中国黑客威胁论”，有意夸大中国网络能力，声称中美“网络战实力相当”。这不仅是美“料敌从宽”传统军事思维的体现，更是美有意向我施加网络安全压力，意图置我于被动的表现。这一举措在客观上造成了中美战略竞争态势，致使中美在网络安全领域相互高度重视、高度警惕、高度防范，形成了信息时代的中美网络安全困境。

“安全困境”是国际安全领域的一个基本概念，用以解释由于一国实力的增长造成他国的恐惧，继而发展对应性能力，由此形成恶性竞争发展的局面，在军事上可能演化为军备竞赛，随着矛盾的激化，还可能引发国家间战争。根据国际政治理论，造成“安全困境”的一个重要原因是国际社会的无政府性和由此带来的不确定性。在网络空间，这种无政府性和不确定性不但没有减弱，反而愈加严重。首先，作为一个虚拟空间，网络空间被认为是一个超越了国家物理边界的国际公所，具有天然的无政府性。其次，作为一个新的人类活动空间，国际社会还没有形成一个凌驾于各国之上的、可对各国产生强制性约束力的管理者，网络空间仍是一个严重缺乏规范的新型领域。最后，即便是在国内层面，由于网络空间的低可视性，全球联通性、参与者身份的多元与难以辨识性，国家治理本国网络空间的能力也受到很大消蚀，国家内部网络在某种程度上也呈现出一定的无政府性。上述特征，无疑极大地增大了中美双方对对方发展网络空间能力的担忧和疑惧，激化中美在获取“制网权”上的竞争性。如果再考虑到他国或非国家行为体的网络行为可能导致的中美之间的误解，中美在网络安全的竞争还可能表现出盲目性，将中美网络安全关系置于充满不确定性的威胁之中。因此，必须高度关注中美网络安全困境的发展，做好充分的应对准备，包括心理准备、力量准备和预案准备。

二、在关键核心利益上的分歧使得中美网络对抗凸显，爆发“网络安全危机”风险上升

由于中美两国在国家战略目标、发展阶段、意识形态、技术水平等方面的显著差异，使得两国在网络安全的多重问题上呈现对抗态势。特别是近年来，中美网络安全摩擦呈现急剧上升态势，中美“网络安全危机”风险加剧。中美在网络空间的对抗主要表现在如下几个方面。一是两国网络发展水平不一，在对网络空间国际秩序规范认识上存在重大分歧。中美两国在网络空间综合实力上严重失衡：美国在网络空间保持巨大技术优势，并掌握着国际网络域名解析分配权，网络空间国际权力在很大程度上掌握在美国手中，而中国作为一个后来者，在诸多方面落后于美国。如果此时就网络空间行为规范展开谈判，达成约束力很强的国际准则，其结果很可能意味着美国的网络优势被固化、合法化。那么此种国际网络安全规范无疑是失衡和扭曲的。作为发展中国家，中国必然会对美主导提出的有关网络无主权、武装冲突法适用于网络空间等观点持谨慎态度，对美企图在网络空间形成“美国规范”保持警惕。这既是对网络空间未来发展负责任的态度，也是对所有发展中国家的发展负责任的态度，本无可厚非，但美却对此横加指责，多次在国际场合对中国进行无理指谪，中国也多次给予强硬回应。二是两国网络发展战略目标不一，对网络自由与网络监管的态度存在重大分歧。中国发展网络空间的战略目标是尽快实现中华民族的伟大复兴，既不为称霸也不为干涉他国内政。美国发展网络空间的战略目标是保持美国的全球领先和世界霸主地位，视信息网络力（information power）与软实力一样是美国外交的力量倍增器（force multiplicer），是美国干涉他国内政、实现和平演变的利器。因此，美国在国际社会大肆鼓吹网络自由，批评中国限制网络自由。2011年，时任美国国务卿希拉里?克林顿在乔治?华盛顿大学演讲中公开点名中国、古巴等国家是“实行书报检查、限制网络自由、逮捕政治异见者的博主国家”，甚至宣称要让这些国家付出代价，面临像埃及和突尼斯一样的动乱威胁，使其陷入“专制者困境”。此外，美国等西方国家极力推动将“网络自由”写入国际网络规范，意图为其干涉他国内政打开法理通道。而对于中国和俄罗斯等国联合提出的《信息安全行为准则》等行为规范中要求保护网络舆论安全的内容，美则联手其盟友极力反对。在此问题上，双方长期僵持不下。网络自由与网络监管这一矛盾的实质是对国家对网络空间主权问题的认识。网络空间虽然是虚拟空间，但并不能因此否认国家主权，它应当是国家主权在网络空间的自然延伸，特别是对于威胁国家生存与发展的网络破坏行动，国家有权进行管控，这与国际法、联合国宪章等是不相违背的。美国拿所谓的“网络自由”说事，究其实质是想利用互联网对中国进行意识形态渗透，以增强其软硬结合的“巧干涉”能力，中国自然不能就范。三是两国在信息技术与产业发展上互设壁垒，大有将商业纠纷政治化的倾向。一方面体现在限制对方信息技术企业进入本国市场。美国限制中国华为、中兴通讯等公司进行美国市场，谷歌“被迫”退出中国即是例证。另一方面还体现在美国针对中国的信息技术出口限制。为防止中国获得先进信息技术，美通过一系列专门的政策法规，限制高新技术对中国的出口，为中国发展与应用高新技术制造障碍。此外，两国在信息技术领域的对抗，还突出体现在美官方不断热炒“中国网络经济间谍”，即便在美深陷“棱镜门”丑闻的背景下，美也没有减弱对中国在此方面的指责，甚至公开以政府名义起诉中国军人。美之所以不断将涉及信息网络技术与产业的商业纠纷政治化，究其实质是要限制中国充分利用网络，以保持美对中国的战略优势。在以军事力量为代表的硬实力受限的今天，国家间的竞争更多地体现在软实力的竞争，可信度是软实力的重要源泉，美国深谙此道，因此不惜在抹黑中国上频频发力。降低中国在国际社会的信誉度，为其扩大话语权造势。四是两国网络民族主义膨胀，现实热点问题极易延伸并演化成网络空间冲突。早在上世纪美国轰炸中国驻南联盟大使馆，中美民间黑客即开始网络较量。进入新世纪以来，围绕中美撞机事件、中国奥运会火炬传递、东海争端等两国民间黑客更是暗中交手不断。随着美军成立网络司令部，网络军事化已成定局，网络武器化也成了不争的事实。可以设想，如果中美间网络对抗失控，势必会升级为以攻击国家关键基础设施为目标的更为严重的对抗，甚至升级为现实军事对抗，乃至引发核对抗。从这个意义上讲，中美两国关注对方国的重大核心利益、管理好两国的利益分歧、建立有效的网络危机管控机制无疑将具有不可估量的积极意义。

三、共同面临的网络安全需求使得中美网络安全合作意向增强，为中美建立建设性的网络安全关系提供了机遇

尽管中美在网络空间竞争性增强、各种摩擦甚至对抗不断，但两国在全球层次、地区层次、双边层次的良性互动和合作也在不断扩大。在全球层次上，中美两国充分利用联合国等国际性组织加强沟通与交流，积极推动网络空间国际行为规范建设达成建设性、阶段性成果。如2013年6月，在中美等国的共同努力下，联合国“从安全角度看信息和电信技术领域发展政府专家组”，就国际信息网络安全问题达成初步共识，赞同联合国宪章的基本精神和原则适用于网络空间，并向第68届联合国大会提交了报告及相关文件。在地区层次上，中美两国多次利用东盟地区论坛、国际刑警组织亚洲及南太平洋地区信息技术犯罪工作组(The Interpol Asia-South Pacific Working Party on IT Crim)等地区平台进行互动，推动网络空间安全建设。双边层次上，两国的合作更为多样，既有中美战略与经济对话这样的一轨交流，还有大量一轨半、二轨交流。另外，2013年中美两国间还设立了网络工作组，并召开了首次会议,就网络工作组机制建设、两国网络关系、网络空间国际规则、双边对话合作措施等进行了磋商，为有效应对网络安全威胁、管理网络安全危机奠定了良好的基础。

上述多层次、多领域、多形式的中美网络安全合作充分说明中美网络安全合作还有很大的发展空间，建立建设性中美网络安全关系具有相当的基础。首先，中美在网络安全上已经确立了“需要安全”的共识。美国社会的运转离不开互联网，中国社会经济发展对互联网的依赖也在迅速增长。双方都需要一个稳定、健康、高速、正常运转的国际网络环境。加强安全、防止突发危机是两国的共同利益所在。其次，中美网络安全合作有初步的法律基础。黑客行为在中美两国都是违法行为。中国刑事诉讼法修正案中已经包括了相关内容，可以就此进行对接磋商。第三，中美共同打击网络犯罪，特别是在打击儿童色情犯罪方面，已经有许多成功的实践。中美执法合作联合联络小组(China-US Joint Liaison Group on Law Enforcement Cooperation, JLG)的成立即是一个很好的例证。2013年底中美执法合作联合联络小组第十一次会议，进一步讨论了中美两国在打击网络犯罪、刑事司法协助等领域的执法合作。

尽管进一步拓展中美网络安全合作有着相当的基础，但是也要看到，双方在达成实质性合作上还有一定困难。从理论上看，有三个因素对促成合作影响最深，即利益的相关性、对未来的预期和行为体的个数，利益越相关、对未来预期乐观，行为体数量越小越有利于达成有效的合作。从中美网络安全现状看，上述情形并不乐观。首先，如上文所分析，中美在事关网络安全的诸多问题上存在利益分歧，而且两国对于分歧的处理方式也不尽一致。总的来看，中国主张发挥联合国的作用，通过协商、谈判等方式解决分歧，而不是采取施加压力、进行制裁等对抗手段。美国则主张综合利用包括协商、谈判、施压、制裁、威胁使用武力等“胡萝卜加大棒”的各种手段，解决问题。其次，由于两国间缺乏战略互信，又没有有效的国际机制或行为规范做支撑，中美间很难形成对未来的乐观预期。反过来，由于对未来没有乐观预期，战略互信就愈难建立，也就愈难达成有价值的合作。建立对未来的乐观预期需要各方放弃短视利益，并辅以一定的机制做保障。然而在竞争性博弈中，人们很容易被短视的自利追求所诱惑，从而忽略潜在收益。特别是在安全事务中，一场先发制人的打击的成功有可能直接摧毁对手采取有效报复的能力，因此各普遍倾向于进攻性能力建设，寻求对对手绝对的相对优势。近年来美国在网络安全建设上发出“追求进攻性”的信号，无疑不是一个好兆头。最后，网络空间天然的多行为体性也不利于达成有效合作。行为体数目过多的直接影响是很难对破坏者进行制裁。网络空间既有大量的国家行为体，又有大量的非国家行为体，以及数十亿计的个体网民。在网络归因技术没有重大突破的背景下，这种“鱼龙混杂”的现状增大了网络安全的不确定性，为投机取巧、混水摸鱼者提供了很大的空间，不利于国家间信任的建立，也不利于实质性网络安全合作的开展。

综上所述，中美在网络空间的威胁、风险与机遇相伴而生，且将长期存在，必须做好打持久战的准备。中美竞争性网络安全关系的存在，以及维护网络空间安全的共同关切，决定了发展建设性的中美网络安全关系需要坚持在竞争中增进合作，在合作中规范竞争，进而控制威胁、管理风险、避免误判，最终实现互利共赢。

（来源：中国信息安全）