赵国钦 唐任伍 谢林
[摘要]面对推进国家治理体系和能力现代化的新命题，重新审视现代财政制度对于行政正义的保障作用，已然成为行政改革亟待破解的重大课题。作为对追求行政正义传统路径的补充和支撑，现代财政制度和行政正义在资源视角下拥有相契合的资源配置诉求;同时，现代财政制度从权力的来源、分配和使用等维度为行政正义提供正当性和有效性支撑。针对当前中国行政正义追求路径相对残缺的问题，财政改革应通过提高预算资源配置的竞争性，增进行政正义的责任基石;并在此基础上重新审视和梳理行政权力和财政权力的关系，从内外部控制结合的思路出发规范行政权力运行的框架。
[关键词] 现代财政制度;行政正义;资源视角;权力视角
[中图分类号]D081[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)09-0082-05
党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和能力现代化”的重要命题，并首次确认“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这昭示着我国正在从管制型政府向治理型政府迈进的道路上泥泞前行，其间所面临的公共问题亦日益复杂且棘手，需要现代性治理手段的引入和持续的政府改革以回应公众需求。在此背景下，作为连接国家治理内部各要素和外部社会各子系统的重要手段，财政在国家治理体系中作用日益凸现[1]，重新发掘财政在行政价值诉求中的意义也变得日益重要。
然而，长期以来，无论是在理论领域还是实践领域，财政和行政两门学科间的关系一直未能唤起人们的足够重视，聚焦于财政和行政核心价值目标——尤其是行政正义——的研究更是鲜见。因此，本文尝试突破财政和行政间的隐形隔阂，从财政和行政正义的价值诉求和特征指向的吻合出发，回顾行政正义的演进历程，诊断当前中国行政正义面临的现实困境，探寻财政在实现和保障行政正义过程中的可能切入点，并提出以维护行政正义为目标的财政改革命题。
一、作为公共行政核心价值的行政正义
“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。正义理念体现了人类社会中最具永恒意义的基本价值追求和基本行为准则，同样也形塑了公共行政的核心价值。现有研究分别从行政权力、行政活动和行政决策等不同角度尝试界定行政正义[2]，但因正义诉求的多元性、动态性和复杂性，目前关于行政正义未能形成一个权威且全面的概念。在已有研究基础上，本文仅粗略地突出行政正义在资源层面和权力层面的公共性和合法性安排，前者指向行政引导下社会公共资源的正义性配置，后者指向委托代理过程中对应于受托责任的合理权力架构。
行政正义源起于对传统公共行政过度管理主义倾向的反思，在和正义研究交融的过程中产生。行政正义的理念从诞生伊始就深刻地影响和刻画了公共行政的范式转换路径：在新公共行政时期，戴维·哈特基于罗尔斯的正义论提出了公共行政正义的理念[3]。以此为代表，同时期研究多从行政伦理的角度展开，关注点也经历了从行政责任到伦理守则，再到管理者德性的转变[4]。随着公共行政范式的转换，以新管理主义为核心的新公共管理运动逐渐成为了具有主导性的模式。然而其使政治领导扮演公共企业家角色的形式却因对民主治理和宪政价值构成威胁而承受批评。扎内蒂等认为，这种削弱社会契约的方式把民主的残余从公共广场驱逐，行政之恶让人惴惴不安[5]。弗雷德里克森也认为人们亦将难以容忍因放松管理而导致的普遍不公平;当合同承包商不履约或发生欺诈行为时无人承担责任，以及合同外包增加官员腐败的可能性[6]。在新公共管理模式日益式微后兴起的理论从不同角度回应了行政正义的诉求：整体性治理放弃了纯粹的工具理论，通过回应包括公共需求在内的价值层面理念建构对管理主义方法进行修正和调整[7];新公共服务则通过对政府“公共性”的重新确认和主张以强调公共权力执掌者的正义精神，并以此重新奠定政府成为“以正义和社会福利为尺度对价值进行权威分配”的地位，持续地追求公平[8]。公共价值管理则试图通过创造包括服务效用、结果效用和信任效用在内的公共价值[9]，关注集体偏好并重新定位民主效率的关系，以促成行政正义的实现。
由此可见，行政正义的理念贯穿公共行政发展始终，其发展路径呈现出螺旋式上升的趋势，其背后隐喻在于行政权力的膨胀致使更多的社会资源在政府机构内耗散，实现行政正义面临的挑战也日益严峻。同时，行政正义的诉求范围愈发宽广，在公共性和合法性的内核之中延伸出诸多新内容。西方行政改革亦通过多维度改革的嵌入，以回应性为着力点拓展行政正义的实现路径。
不同于西方通过主导行政范式转换以呼应行政正义发展的路径，当前中国对行政正义的追求仍面临诸多桎梏：首先，在社会环境领域，西方历时态演进所形成的较为成熟的市民社会能对行政权力进行有效监督，行政改革方略也呈现出对公共问题的良好回应性。与此不同，中国的公共行政要在跨越低水平的农业社会、完成工业社会生产任务的同时，迎接信息化、全球化的挑战，这种共时态的外部环境极大地抬高了行政改革的机会成本。在此环境中，碎片化的社会结构对公共权力约束机制相对匮乏，迫使维护正义常需诉诸于官员道德的自觉性，这致使行政正义很难经受得起合理性和正当性的诘难。
其次，行政正义在体制架构层面还面临着法治基础薄弱和问责制缺失的挑战。福山指出，现代政治的善治来源于三个方面的要素：强大的政府、法治和问责制[10]，法治和问责制都是对政府行为的约束和限制。当前中国拥有强大政府虽是不争的事实，但市场和社会的欠发达使得公民对于政府行政活动的依赖异常强烈，生老病死都需政府承担。与此成反差的是，中国的法治建设和问责制仍有很长的一段道路要走。强大的政府难以得到有效制约，以至“把权力放进笼子里”和防止“有权任性”都成为执政者所关注的重要议题，行政正义失范风险巨大。
最后，从我国行政改革历程来看，过往偏重于工具理性的改革为行政正义的追求埋下诸多隐患。改革开放后以经济绩效为目标的增长模式在缓解物质供求矛盾的同时，也通过市场经济的引入，使得公共行政合法性危机得到缓解。但随着管理主义导向改革的推进，行政正义实现的危机再次凸显：在价值诉求层面，社会形态复杂和多样性决定了公共行政价值诉求的多元性，对效率的盲目追求使得公平正义等核心价值发展严重滞后;在组织架构层面，组织职能划分的非理性铸就了传统型权威和法律性权威的混合以及世俗理性的主导地位，致使组织表面结构和潜在结构存在异质性;在技术层面，过往的行政改革嵌入了过多的工具理性因素，而当前尚无承接复杂或组合技术工具的完备行政体制。这些因素都使得包括正义在内的公共行政价值理性诉求的基础日益消蚀，对于行政正义的追求亦徘徊不前。
二、财政保障行政正义的逻辑归因：以资源配置为切入点
当前行政正义的强烈诉求和现实困窘形成了鲜明的反差，这驱使政府寻求一种和行政相交融的治理手段，平行于行政镶嵌在法治和问责制等治理要素的框架之中，以公众需求的满足为目标，对社会资源配置进行正义性的安排。在此背景下，财政功能的重要性不言而喻。若按瓦格纳的方法将整个社会划分为政治体系、经济体系和社会体系三个子系统，那么建构在公私分离基础上的现代财政制度则是这三个子系统的关键联结：在政治系统为土地、资本和劳动三大要素确立个人所有权的基础之上，财政通过税收等手段从经济体系和社会体系中汲取发展所需要的资源，并通过稳定的市场秩序、平衡的家庭和社会关系以及公共服务的有效交付谋求其他两个子系统的支持。在这样的资源流动体系中，财政不只是简单的工具或者技术，更塑造了国家的价值取向。
不同于财政资源交换和运转互动的思路，行政从政治系统内部延伸，对经济体系和社会体制以输入控制为主。这两种方式虽有隐藏的共通性，但仍有诸多不同：通过财政连接的各个子系统的关系更对称，资源交换更加频繁。财政和行政的充分交织可以避免指令的单向输入所诱致的子系统关联失衡。
然而，我国过去的行政改革却并未能充分重视财政的联结作用，只是将其作为经济系统的依附，在实际运转过程中财政更是从屈从于行政架构。甚至在某些情境下，财政功能被矮化为出纳功能，“发挥财政作用”几乎等同于“增加财政投入”。尝试从“财政是国家治理的基础和重要支柱”的基点起步进行考量，财政和行政正义共同理念的蕴合就逐渐凸显：除社会子系统连接的功能同构性外，财政和行政正义资源配置方面存在如下契合：
1.资源的获取正义：以合理性为基础
财政和行政正义在资源获取合理性的内质共性将两者紧密相连。在资源获取层面，行政正义要求政治官员从狭隘的政府行政中解脱，在保护私人领域的基础之上进行公共性的生产和再生产。而相对于行政在资源获取层面的模糊界定，财政对政府获取资源的规模有更精确的勾勒：资源获取规模应以超额负担最小为宜，即资源获取规模在满足政府必要开支的同时不会扭曲个体的决策，从而间接影响经济运行轨迹。这一点对于当前中国尤为关键：长期以来，以税收为核心的资源获取模式在“组织收入”和“调节经济”的双重目标下运转，政府在对其宏观调控的杠杆作用过分强调的同时，盲目寄希望通过资源汲取规模的增减达到政策目标，而选择性地漠视了扭曲效应对于效率的侵害，其结果不言而喻。
同时，对于资源获取规模的准确把握还应尽力将被财政幻觉模糊的个人负担和集体支出收益清晰化。即使个体都对资源高效利用形成共识，但集体活动中收益和成本不对等也会驱使政府过度汲取资源。表面上看，资源的获取以公共性为目标，但实际上集中财政支出收益和分散财政负担成本的政策模式为政府就规模扩张对公众误导提供了可能，这将使得政府行政失去了隐含的正义起点。换句话说，财政为行政所支配资源合宜规模的确定提供了合理性支撑。
2.资源的分配正义：以竞争性为依托
在资源获取的合理性基础之上，行政和财政对于资源分配的正义性诉求也同样强烈。在公共预算的资源配置决策中，不同的利益集团对于资金使用的目标取向不可能完全一致，这就导致各部门在预算资源总规模既定的约束下展开激烈的博弈。于是，此消彼涨的竞争关系激化了偏好与成本基础和部门利益基础间的矛盾，并导致矛盾在政府内部关系和政府与市场关系两个领域内的凸显。在政府内部，以权力和组织替代公众偏好成为了资源配置的基础，这在目前尤为明显：一方面，渐进主义和预算反复追加的模式已成为当前公共预算管理的常态，这使各部门在坐拥庞大预算基数的基础上，不断要求增加各种形式的专款;另一方面，法定支出模式给予部门从预算资源中稳定切块的法律依据，其结果只能是以竞争为旗号形成了资源的垄断性分配，弱化了资源分配的正义性基础。
相对于行政主体对政府内资源分配竞争的较少察觉，近期的行政改革对于政府和市场的竞争关系关注较多。20世纪80年代以来，西方国家为了克服部门预算规模最大化的倾向，以及避免资源耗散的无谓竞争，通过包括合同制在内不同程度的公私合作形式将预算资源向私人部门开放，使政府和市场处于平等的竞争地位，以检验公共服务的成本和收益。这也为当前中国的行政改革提供了镜鉴：通过公私伙伴关系的建构，掌握公共产品供给的成本—收益信息，以完成公共产品交由私人部门生产、开展公私合作还是政府内部供应的抉择。由此可见，只有从财政出发围绕偏好和成本展开的预算竞争，才能使资源分配通过价值检验，进而巩固行政资源分配的正义基础。
3.资源的使用正义：以耦合性为线索
行政正义对于公平和效率的诉求在实现流程上也和财政资源使用的流程相耦合。预算回答了资源使用中的两个最为关键性的问题，即迎合政策优先性安排和公共资源的有效运用。从预算资源的使用领域考量，公共部门拥有包括政治、经济和社会目标在内的多重政策目标组合，其间甚至可能出现相互冲突的政策目标。无限的政策目标与有限的预算资源之间的冲突促使政府围绕政策优先方向，确保稀缺的财政资源的价值最大化。良好的预算资金管理可以有效降低公共服务供给成本，并提高公共服务交付质量。
从预算流程和政策流程比较的角度考量，预算周期各过程的任务和公共政策流程相匹配：预算的编制和审批阶段要求保障预算资金的配置与国家战略的政策目标高度相关;预算的执行和控制阶段要求确保资金使用的合法性和效能性;预算的报告和审计可以促使政府利用预算执行结果，完善预算决策机制和公共政策体系，提升公共部门责任感。财政和行政在资源使用过程中的耦合，可以纠正无成本约束的行政决策所产生的偏差，在对行政过程进行合规性控制的同时提升行政效率。并且，对于预算执行结果的评估和向政策体系的反馈，有助于行政部门增进公共服务回应性以提升责任水平。
三、财政制度保障行政正义的实现路径：以权力架构为落脚点
财政对于行政正义的实现不仅是资源层面上的引领，更是在委托—代理框架下贯穿权力的产生、分配和行使的整个过程。因此，还需从互动的视角出发考察财政保障行政正义的动态路径。
1.权力的来源正义：基于权力和权利的对应关系
“权力来源于权利，权力服务于权利，权力应以权利为界限，权力必须由权利制衡”。公民的权利是对国家权力分析的逻辑起点，如孟德斯鸠所说：“国家的收入是每个公民所付出自己财产的一部分，以确保公民能安全或快乐地享有所余财产”。在此基础之上，人民对国家的授权是彰显权力来源正义的基础，与权力对应的是国家的受托责任，即对公民权利的保护。权利产生权力的逻辑的表面蕴意在于：既然公民践行义务是为了获取国家所提供的公共产品和公共服务，那么实现权力的正当性与否就取决于对公民权利的保护程度和范围。公民权利起初只包含基本财产权和人身自由权，随着经济社会的发展，社会保障权、就业权等新内容也逐渐被融入其中。在市场中心主义的改革阶段，公民权力进一步扩张到传统的公共权力领域。在公民权利崛起的映衬下，行政权力的力量日益单薄，呼唤多元治理手段的介入。在此背景下，财政一方面通过资源的配置和整合，以公平和效率为原则为公民提供包括医疗、教育、卫生、就业等一系列的保障;另一方面，也通过在财政资源这一核心资源使用过程中，完善以公共参与和民主商议为核心的公共决策体系为公民权利的扩张提供空间。
以权利制衡权力的隐含蕴意在于政府对公民所让渡财产的支配必须在公民代表机构的授权框架之内。如无授权，行政部门不得自行为公民设财政义务，行政部门依托部门规制所谋求收入的行为亦无正义基础。而正是这些部分行政部门通过部门规制获利的行为成为当前中国基层行政权力失范的重要问题，各种乱收费、乱罚款和乱摊派在侵蚀行政正义基础的同时，也严重损害了政府的形象，激化社会矛盾。由此可见，在权力来源正义的保障问题上，既要求财政辅助行政回应公民权利的扩张，又要求财政通过严苛的授权安排遏制行政部门谋求局部利益的冲动。
2.权力的分配正义：多个维度的相互制衡
权力的分配正义在西方首先体现在传统上的立法行政和司法的三权制衡。三权分立的框架通过“权力制约权力”的方法控制政府权力，防止权力过分集中而不受制约，以达到权力的相互克制。但由于立法权的稳定性和滞后性，以及司法权的被动型，对行政权力的制衡需要有辅以如财政控制之类能动性较高的平行制度安排。其次，在中央和地方的权力关系中，多级政府体制下各级政府的权力结构一方面匹配于其公共物品供给职能，另一方面亦受限于空间收益范围。为突出公民的偏好和公共产品收益的重叠，财权和事权的匹配背后也隐含着财政权力和行政权力平衡的诉求。
前两组权力的制衡关系同样印证在横向部门间财政权力和行政权力的平衡上。在错综复杂的权力体系中，这对关系最容易被忽视，亦是最难被发觉。人们似乎并不关心财政部门和职能部门在行政过程中所扮演角色的互动是否会产生良性后果。然而现代财政制度的逻辑并非如此：一方面，意图实现财政决策的民主化、地区财力的均衡化和政府支出的公共服务化，就需建立完整统一的公共预算制度以及规范的转移支付制度，并确立《预算法》高于职能部门相关法律的优先地位;另一方面，现代财政制度要求在控制和决策制定两个维度对财政资金的获取、配置和使用进行规制。这和我国当前所采用的对公共资金控制和决策多是通过非预算程序或机制实施，以及通过行政部门的强制性考核代替了预算的规制功能的模式大大不同。
在财政权力和行政权力对立二分的假定视角下，前者通过财政政策支撑政策目标实现，后者通过具体政策的制定和执行以实现政策目标;前者关注核心为预算，后者关注核心为政策。行政权力和财政权力的在预算过程中的理想运转规范应为：行政部门预计资金需求并向财政部门提出资金申请。财政部门通过对事前财政绩效评估和行政部门以往绩效表现对财政资金在各支出部门之间进行竞争性分配，并通过预算的编制及发布的形式分配资源。在预算执行过程中，财政部门可以充分发挥预算的规制作用，通过监测和总结财政资金绩效及时矫正支出异化行为，并通过相应的绩效监控结果作为下一周期各行政部门资金分配的依据。由此可见，充分考虑财政和行政制衡关系在不同维度权力分配机制中的扩展可以在一定程度上扭转当前对行政权力制约乏力的困境。
3.权力的行使正义：内部控制和外部控制的融合
对执政者实施持续且有效的监督和制约是公众恒久的期望，然而如何在权力行使过程中呼应公众诉求在实践中是一个重要的问题。在错综迷离的政府控制体系当中，包括财政和审计在内的外部控制机制和依托环境和风险评估、信息沟通、控制和监督构建的内部流程，共同确保行政行为的合法性、财务报告的真实性以及资源调配的合法性。
然而，中国行政单位内部控制框架建设刚起步，且对行政权力的控制仍主要依赖行政问责。一方面，行政单位内部控制激励匮乏和制度冲突等问题致使以往行政改革的遗留问题继续在行政体系内沉淀;另一方面，行政问责关注的聚焦点仅为个人的故意或者过失行为对影响行政秩序和行政效率的影响，其脆弱性不言自明。因此，对权力行使正义的保障应考虑财政问责在内的外部控制手段的融入。其中财政问责包含三个方面，即财务问责，侧重于政府使用公共资金规模和方向;其次是公正问责，即考察政府官员行为能否秉承公正和体现现代民主社会的根本价值准则。最后是结果问责，即考察政府及其官员行为结果，评估政府财政资金的使用是否产生了预期的结果。财政控制对行政体系内的权力限制形成有效补充，可降低行政权力失范风险的概率。
结语：指向行政正义的财政改革核心命题
本文尝试结合实际，从资源和权力两个视角论证财政对于行政正义诉求的保障作用。针对行政正义追求的现实困厄，财政改革可在这两视角下探寻构筑行政正义的重要支撑的核心改革命题：
面对社会资源错配所引发的行政正义受阻，可尝试从减轻国民宏观税负和提高财政资金的使用效率两个角度出发：一方面，相对于当前公共服务供给水平，中国宏观税负偏高已然成为事实，这就需要政府通过减免税收、下调社保费率等手段以还利于民。同时，还需要推行着眼于公众需求的民生财政政策以提高行政的回应性，并夯实行政的公共性和正当性基础。另一方面，以预算资源的竞争性分配为核心深化预算改革，通过中期支出框架和公私伙伴关系等成熟做法的引入，从政府内部和政府市场关系两个维度出发规范财政资金的分配，引导财政资源和公众偏好及成本的匹配，实现资源分配和使用的公正、公开和透明。
在权力视角下，承接公民权利向公共权力领域的扩张，政府应以完善财政授权体系为抓手增进和改善政府内部治理要素，以公民监督和参与决策过程完善权力来源正义性基础。其次，在权力分配角度，需重新审视并设计行政权力和财政权力的关系，通过权力的再分配在纵向构建合宜的财政分权体系，在横向纠正行政权力对财政权力的支配和主导关系，从而全方位地扭转行政权力异化的现象。最后，在权力的行使过程中，以财政问责支撑行政问责，内外控制结合最小化权力失范风险。
（作者：赵国钦，中央财经大学财经研究院助理研究员，北京师范大学政府管理学院博士后;唐任伍，北京师范大学政府管理学院教授 北京100088;谢林，中国社会科学院财经战略研究院博士后 北京100732）
（来源：中国行政管理）
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