孙晋 王贵
党的十八届三中全会作出全面深化改革的重大决定，十八届四中全会通过全面推进依法治国的重大决定，我国社会呈现出改革与法治“双轮驱动”的新局面，但是地方政府的一些反竞争行为却是横亘其中的巨大障碍。
比如，2014年9月，国家发展改革委接到举报，称某省曾出台规定，本省客运企业可享过路过桥费半价优惠，其他省份的客运企业在当地则不能享受这一优惠。不难看出，这是地方政府为了地方或部门利益而实施具有反竞争效果行为的典型例证。
当前及今后一段时期，政府部门在推进改革、调控经济、行政权力作用于市场的过程中，基于部门或地方利益，过度或不当干预市场而限制竞争的行为仍会发生，短期内亦不能完全消除，从而对市场决定资源配置机制造成破坏。这既不利于统一开放、竞争有序的市场体系的形成，也不利于公正公开、高效廉洁的法治政府的建立，已成为进一步深化改革的桎梏与“深水区”、成为全面推进依法治国的阻碍和“绊脚石”。
由于我国仍处于经济转型的重要阶段，不可避免地面临一种矛盾，即深化改革要求政府力量最大限度退出并让位于市场，由市场决定资源配置；但经济改革是由政府自上而下推动的，政府经济权力强大且有管理经济的习惯和干预市场的冲动。并且，地区间发展不平衡与现行财政分配体制改革等因素的“协同作用”、竞争政策与产业政策优先性冲突、保护国有企业和行业垄断的利益驱动、市场自由竞争观念和竞争文化的缺失，都刺激了政府实施反竞争行为。因此，基于政府反竞争行为的广泛性、宏观性和复杂性，单单依靠竞争法律与反垄断机关的执法、司法来规制政府反竞争行为难免力有未逮，需要在全面深化改革和全面推进依法治国的背景下，构建一套以竞争政策为优先、以竞争评估为前置、以竞争中立为标准、以竞争执法司法优化为目标、以竞争文化倡导为辅助的“五位一体”的多层次、多维度、多纵深的综合规制路径。
第一，确立竞争政策在社会主义市场经济政策体系中的基础和优先地位。由于竞争政策的直接目标是维护市场竞争机制，而政府反竞争行为本质上就是政府在调节和管理经济的过程中过度干预或不当行权时实施限制或扭曲竞争的行为，这就使得竞争政策与政府反竞争行为之间产生交集。但在根本上，竞争政策之所以有“资格”和“能力”规制政府反竞争行为，是因为只有通过竞争，才能使价格随供求的变化而波动，价值规律才能发挥作用，从而才能实现优胜劣汰，最终使社会资源得到优化配置。竞争政策的基础和优先地位也是十八届三中全会提出“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的本质要求和题中之义。
第二，对政府的市场干预行为进行竞争影响评估。以往对于政府反竞争行为的规制，主要是通过“事后”的竞争执法、司法来实现，但是“事前”对政府的市场干预行为进行竞争影响评估，却能从源头上防范乃至杜绝政府反竞争行为。十八届三中全会要求：清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。十八届四中全会指出：建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》重申：要废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。以上都为我国竞争评估制度的实行提供了理论支撑和现实基础。
第三，政府干预市场的行为应当以竞争中立为标准。政府主导下的深化经济改革必须要解决的一对矛盾，就是如何在政府运用权力合理干预市场和政府反竞争行为之间取得平衡。而解决矛盾、达到平衡的标准就是竞争中立。具体来说，就是政府对市场进行必要的干预时，在税收、贷款、补贴、财政转移支付等方面一般情况下不能对国有企业与非国有企业、本地企业与外地企业、在位企业与场外企业、大企业与小企业等分别给予不同的对待，政府干预前与干预后的市场竞争条件不能有实质性变化，企业不能因为政府干预而取得显著竞争优势或者处于显著竞争劣势地位，并以此为基础判断政府干预市场行为是否合乎竞争导向、是否将产生损害市场竞争的效果。
第四，优化关于政府反竞争行为的执法与司法。在执法方面，存在执法力量分散、权威不足、法律责任缺失等问题，必须将相关执法力量予以整合；在法律责任承担上，可设定对受益经营者罚没违法所得和行政罚款的责任，且可通过向社会公开的方式追究行政机关的名誉责任，以形成较强的舆论压力，遏制政府反竞争行为的实施。在优化司法方面，主要是在行政诉讼法修改的背景下，着力于行政垄断行为的诉讼机制的构建和完善。
第五，在社会上培育并倡导竞争文化。市场竞争的本质是鼓励公民勇于兴业，企业积极参与市场竞争，只有让市场的参与者丰富起来，市场竞争的活力才能够维持。同时，竞争主管机关还可以鼓励消费者和中小企业进行正当权益的维护，帮助消费者组织壮大，从而聚合更多社会力量以对抗反竞争行为；在全社会形成浓郁的竞争氛围和健康的竞争文化，让广大公民和企业自觉监督、抵制并协助矫正政府的反竞争行为。
（作者孙晋为武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任，王贵为武汉大学竞争法与竞争政策研究中心助理研究员）
