洪碧玲
“一把手”是“关键少数”中的关键，在领导班子和全局工作中处于核心地位，关系着班子能力和执政能力。加强对各级“一把手”的监督，规范其从政行为极其重要。但是长期以来，对“一把手”权力制约和监督一直是个难点问题，从近年来纪检监察机关查处的腐败分子来看，有相当大的比例是“一把手”，严重损害了党在人民群众中的形象。新形势下“一把手”权力腐败，主要是利用人事权、财务支配权、物质分配权、项目决定权、建筑工程决策权、各类审批权、政府采购或商品购销决定权以及权力的影响力来寻求“权力出租”。加强对“一把手”权力的制约和监督，靠制度铁笼锁住“集中的权力”，已成为亟待解决的重大理论和现实课题。
健全对“一把手”分权限权制度
推行权力清单制度。党的十八届三中全会明确提出，要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。公布权力清单的意义在于，锁定权力的底数，界定权力边界，明确标准化流程，领导干部包括“一把手”可以此为标杆运行权力，民众可以此为标杆实行监督，有助于政府职能转变。建议继续深化公布权力清单工作，做好简政放权，消除审批的灰色地带，建立权力清单、责任清单和负面清单，扎紧管权、限权的制度笼子。
建立分权制衡机制。形成领导班子成员内部相互制约和协调的权力运行闭环系统，是对“一把手”的权力进行制约和监督的有效形式。建立和完善以民主集中制为核心的机制，明确党政“一把手”不得将违法、违规的行政审批、行政处罚、行政收费、行政强制和违规任用干部、违反财经纪律等事项以“集体决策”的形式讨论决定，规定党政“一把手”要对以“集体决策”之名规避责任的议题行使否决权，不得上交矛盾或以集体决策形式逃避责任。按照分工负责原则确定“一把手”分管的事项、掌握的权力以及应负的责任，减少“一把手”对具体事务的插手干预，降低“一把手”对班子成员晋升时的权重。建议通过领导体制改革分散决策权，主要向副职分权，推行“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制，同时建立健全对决策权的监督机制。另外，大力推动简政放权，合理划分和配置各级权力，促进管理重心下移。
规范“一把手”自由裁量权制衡机制。由于“一把手”对各级官员包括副职的奖惩升迁具有重要影响力，因此即使建立了严格的分权制度，“一把手”的意见在各项决策中还是决定性的，因此可从以下方面进行创新：一是进一步完善行政处罚自由裁量权适用规则和裁量基准，建立行政许可、行政征收、行政强制等领域自由裁量权基准制度；二是将规范自由裁量权工作逐步向司法领域、组织人事领域拓展；三是进一步完善干部的推荐、提名程序，在坚持党委集体讨论决定的基础上，探索推行“实名推荐制”，限制“一把手”的初始提名权。建立党政“一把手”推荐任用干部责任制和用人失察失误追究制度，明确党政“一把手”在选任、考察、决策等各个环节中的责任内容，对推荐干部失察的要严肃追究责任。
健全对“一把手”监督机制
加强对权力运行的纪律监督。加快推进权力运行网上公开，督促各级各部门按照“业务公开、过程受控、全程在案、永久追溯”的要求，绘制权力运行流程图，完善工作纪律等制度规范，并运用现代科技手段，把纪律要求嵌入权力运行的各个环节。制定加强对地方党政正职、县级以上党政部门主要负责人纪律监督，对土地出让、工程建设、政府采购、选人用人等重点领域纪律监督等规定，切实把权力关进制度的笼子里。
加强上级对下级及同级之间的监督。对“一把手”的最有效和最有权威性的监督来自于上级。一是逐层建立巡视制度，加大巡视的力度和巡视成果的运用。二是加强组织监督。推行党委主要领导向上一级纪委全会述责述廉及接受评议质询，健全廉政谈话提醒机制，进一步完善任职廉政谈话、信访谈话、审计谈话、案后整改谈话、廉政责任谈话等制度。三是加强同级监督。一方面，上级组织要支持班子成员行使监督权力，促使其有效履行监督职责；另一方面，规范班子成员对党政“一把手”的监督程序，坚持集体领导、个人分工负责制度，完善决策表决形式，实行班子成员一人一票投票表决。四是完善“一把手”的选拔和权力授予制度。选出好的“一把手”是解决“一把手”监督难的现实前提，建议建立提拔任用“一把手”的专门措施和制度，实行单独考核、公示以及权力授予体系，从选人用人的“源头”杜绝权力腐败。
推行新提任领导干部有关事项申报和公开制。领导干部个人有关事项报告制度已推行多年，但实行报告制度仅是针对一定级别的领导干部，且都在党内范围报告，难免出现报告主体少、群众不知晓、内容不够翔实、虚报瞒报无人查、材料核实力度不够、责任追究不力等问题。建议推行干部考察期间需财产申报，申报不实取消任职资格；推行新提任领导干部在社会一定范围内的财产公示制度。
试行决策“社会旁听制”。重大决策前充分协商，广泛听取社会反映和意见，是杜绝“一把手”位高擅权、权重谋私的有效办法。建议进一步完善公众参与、专家咨询和政府决策相结合的重大决策机制。对社会涉及面广、与群众密切相关的决策事项，试行社会听证和公示制度，充分发挥公众对决策事项的监督作用。
畅通信访举报渠道。从近年来纪检监察机关发现案件的情况看，公众监督仍是重要渠道，必须进一步畅通信访举报渠道。一是建立各级举报网站。以全国纪检监察举报网站为基础，建立各省、市、县级举报网站，形成覆盖全国的举报网络，进一步畅通举报信息的转办、上报渠道。二是加大推进信息公开。扩大民主，公开“一把手”的公务活动、职权范围，逐步将监督延伸到干部工作的八小时以外，让广大民众知晓监督的内容，是发挥其有效监督作用的前提。三是加大对检举人的保护力度。四是重视网络及媒体的宣传作用。
（作者系中共福建省厦门市委副书记）
