2015年应急体系建设规划理论研讨会综述

[摘 要] 应急体系建设规划的重要性不言而喻，2015年是“十二五”规划收官之年，也是“十三五”规划布局之年。在这一承上启下的时间节点上，组织专家学者召开应急体系建设规划理论研讨会，共同研讨，分享观点，交流思想，对于推动应急体系建设规划的科学性、有效性和针对性，指导应急体系建设规划编制工作，具有十分重要的意义。

[关键词] 应急体系；公共安全；应急科技；应急理论

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

2015年6月6日至7日，由中国应急管理学会主办的2015年应急体系建设规划理论研讨会在北京召开。本次研讨会围绕国家应急体系建设“十二五”（2010-2015年）规划总结回顾及“十三五”（2016-2020年）规划前期论证这一重要主题开展研讨，来自相关政府部门、高等院校、科研院所、社会团体以及企业等应急管理领域专家学者共150余人参加了研讨会。

应急体系建设规划的重要性不言而喻，2015年是“十二五”规划收官之年，也是“十三五”规划布局之年。在这一承上启下的时间节点上，组织专家学者召开应急体系建设规划理论研讨会，共同研讨，分享观点，交流思想，对于推动应急体系建设规划的科学性、有效性和针对性，指导应急体系建设规划编制工作，具有十分重要的意义。

一、客观分析公共安全形势

公共安全形势是应急体系建设规划的出发点，要编制好“十三五”规划，必须全面系统客观科学地分析当前公共安全形势变化的新特点和新趋势。

与会专家认为，“十三五”时期是我国经济社会发展非常重要的时期，是我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的关键时期，我们将面临更加复杂多变的国内外发展环境，迎接来自于政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等各个方面的风险挑战，公共安全形势更趋复杂严峻。

与会专家指出，在国家战略层面考虑巨灾应对准备工作，坚持底线思维依法惩处和打击暴力恐怖活动，城镇化和工业化进程中城市关键基础设施保护，“一带一路”战略下“走出去”风险防范，物联网、大数据、云计算等新技术应用过程中的潜在风险，这些都是“十三五”应急体系建设规划需要充分考虑的重点领域与关键风险因素，决定了未来五年应急体系建设的目标与路径。

二、全面评估国家应急能力

应急体系建设与应急能力水平是“十三五”规划的基础，必须摸清家底，做好应急体系运转与应急能力评估工作，在存量整合基础上做增量投入。从2006年开始，国务院应急办和国家发改委开始着手编制应急体系建设规划，主要着眼于强化应急体系顶层设计，推动构建覆盖应急管理全过程的应急体系基本框架，加强对各方面应急体系建设的指导。

与会专家指出，我国“十一五”、“十二五”应急体系规划建设取得了显著成效，确立了居安思危、预防为主的方针，颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，建立了统一领导、综合协调，分类管理、分级负责，属地管理为主的应急管理体制，国家应对各类突发事件的能力不断提升，具体表现为：一是监测预警体系基本形成，初步建立国家预警信息发布机制，拓宽社会公众获取突发事件信息的渠道；二是应急处置和决策指挥能力显著增强，建设了国家及省级应急平台体系，为提升突发事件应急处置效率提供保障；三是建立健全应急保障体系，组建各类应急管理队伍102万余人，不断完善战略性储备物资与专业装备体系，逐步形成国家和区域的紧急交通运输综合协调机制，初步建立天地一体、机动灵活、手段多样的专用应急通讯保障系统；四是科技、产业、宣传、培训方面的支撑条件明显改善，已将公共安全知识纳入国民教育体系，应急领域的相关学科建设发展迅速。

同时，我们需要看到当前应急管理体系与应急能力水平的不足与短板，主要表现在：一是重大风险防范与应对能力有待提升，如2013年山东省青岛市“11?22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故反映了城市基础设施的防灾抗灾能力比较弱，“东方之星”旅游客船翻沉事件反映了海难事件救援能力存在差距；二是专业核心应急救援力量需要进一步强化，推进现场指挥体系标准化，加强突发事件应对中跨部门有效协同，提升特殊环境如高寒地区极端条件下的应急救援能力；三是基层基础应急能力建设需要深入推进，基层应急能力不足，自救互救能力比较薄弱，公众风险意识有待提升；四是应急管理社会动员水平不高，市场化手段如巨灾保险制度开展了初步试点，应急志愿者服务体系不够完善，应急产业市场正处于培育阶段；五是境外应急能力建设需要统筹布局，随着我国参与国际突发事件应对越来越多，如也门撤侨事件、抗击埃博拉病毒、援助尼泊尔地震等等，国际应急能力建设需要及时跟进。

三、扎实推进重点领域建设

健全国家应急体系，将应急管理放在经济社会发展全局中去思考和推进，始终坚持底线思维，扎实做好公共安全工作，努力构建起全方位、立体化的公共安全网。与会专家指出必须全面分析“十三五”时期我国应急体系建设面临的突出问题，扎实推进建设具有全局性、基础性、战略性意义的重点领域和关键环节。

一是完善应急管理体制机制。推进应急管理跨部门、跨区域信息共享和应急协作联动机制建设，尤其是突发事件应对过程中的信息共享与协同，建立起标准化的应急指挥体系；进一步强化地方的应急管理责任，建立起责权利相结合的属地管理机制，不断提高地方突发事件应急处置能力；完善军地应急管理联动机制，实现应急管理体系与国防动员体系的有效融合，进一步提高军地协同应对突发事件的能力；发挥各级应急指挥平台的枢纽作用，推进应急指挥平台与城市管理平台融合，完善集城市管理、应急管理于一体的城市运行指挥平台，建立各地区应急管理数据库共享机制，实现各地各级各类应急管理数据动态管理。

二是推进应急管理法治化工作。健全与完善应急管理法律法规体系，依法应急；推进应急管理全过程标准化，做到有标准可以参照；应急产品要实现标准化、模块化、系列化、特色化发展；引导社会各界参与应急管理法治体系建设，包括推进标准化改革过程中，行业、社会团体参与标准制定工作。

三是社会共治多元主体协同能力建设。社会公众的积极参与是国家应急体系的重要组成部分，习近平总书记指出，要坚持群众观点和群众路线，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径，动员全社会的力量来维护公共安全。要改变以往过于依赖政府应对突发事件的现状，通过拓展渠道、转变方式、创新手段来鼓励和引导企业、社会团体、公众参与突发事件应对，建立多元主体参与的国家应急体系。

四是强化国家核心应急能力建设。在公共安全重点行业和领域继续强化建设一批国家级专业应急队伍，加强巨灾条件下的生命搜救、公众保护、紧急救助能力建设，进一步提升重大疫情处置和紧急医疗救援能力，提高特殊环境和恶劣条件下的抢险抢修能力，加强应急物资保障能力。

五是提升基层基础应急能力。习近平总书记强调，维护公共安全的体系，要从最基础的地方做起，把基层一线作为主战场，坚持重心下移，力量下沉，保障下倾，以街道、社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位为重点，增强公众风险防范意识与自救互救能力。

四、切实增强应急科技支撑

科技应用含量是检验一个国家灾害防御和紧急救援现代化的重要标志之一。《国家中长期科学和技术发展规划纲要》（2006—2020年）首次将公共安全列为我国未来科技发展的重点领域。公共安全科技在公共安全应急中发挥着巨大的作用，实现公共安全应急科技的持续创新，是实现公共安全应急保障的重要支撑。

与会专家指出，国家安全体系一级技术主要包括风险评估与预防、监测预警预测、应急处置与救援、综合保障等四个方面，我国国家公共安全科技水平超越了发展中国家的水平，但同国际领先水平差距仍然较大。支撑国家公共安全治理体系与治理能力现代化的科技创新体系尚未健全，需要调整和加强。从技术水平上来看，我国某些技术处于国际领先水平，但总体和国际领先水平差别比较大，应急科技水平形成了领跑、并行和跟跑的基本格局（领跑10%左右，并行20%，跟跑70%），我们落后于国际领先水平大概有10年左右。

“十三五”时期国家对公共安全科技领域确定了六项重点任务，包括综合应急救援与决策指挥、应急产业关键技术装备、城镇公共安全风险监测与治理、国家重大基础设施安全保障、重特大生产事故监测控制、防治与应急救援、社会安全预测预警和查控处置。

当前公共安全问题在时间维度上日益频繁、在空间维度上不断扩大，带来的潜在风险与危机事件影响越来越大，客观上要求加强公共安全科技研发与支撑。同时，2014年12月发布的《国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见》（国办发〔2014〕63号），也从政策层面上为推进公共安全科技与应急产业发展提供了指导与方向。

五、深入研究应急管理理论

应急管理理论研究是应急管理工作的基础，能够指导应急管理实践工作。党的十八大提出要加强公共安全体系建设，党的十八届三中全会围绕健全公共安全体系提出食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控等方面体制机制改革任务，党的十八届四中全会提出了加强公共安全立法、推进公共安全法治化的要求。

与会专家指出，做好应急体系规划编制工作，要对应急体系规划的边界问题、方法问题、目标问题、内容框架问题等一系列问题进行深入研究与探讨。应急管理工作涉及方方面面，但应急体系建设规划的定位是综合性、全局性和共性的问题，针对跨部门、跨领域的问题，要同其他专项规划有所区分与互补；编制应急体系建设规划，要由传统的问题导向转为能力导向，以应急能力为基础，通过情景构建、任务梳理、能力评估和目标定位的逻辑顺序，开展规划编制工作；就规划目标而言，“十一五”应急体系规划提出了26个具体指标，主要是结果导向性的指标，“十二五”应急体系规划从建设的角度提出加强应急管理的基础能力、监测预警能力、应急救援能力和应急保障能力等方面的29个具体指标；从内容框架上看，“十一五”期间是以应急响应能力建设为核心，“十二五”期间建设任务和项目还在持续过程中，“十二五”的应急体系建设规划基本上是保持了一致，“十三五”期间的内容框架确定需要进行深入研究与探讨。此外，应急管理理论研究重点关注应急法制和标准规范、应急管理机构、突发事件指挥与协调、跨部门的信息沟通、应急资源能力碎片化、应急科技支撑、应急管理人员专业化等方面。

与会专家指出，目前同应急管理相关的概念很多，如风险管理（治理）、灾害管理、危机管理（治理）、公共安全、国土安全、国家安全等。公共安全与国家安全之间是一种什么样的必然联系和逻辑关系，如何在总体国家安全观的指导下健全公共安全体系；应急管理与社会治理之间是什么关系，应急管理在国家治理体系和治理能力现代化中处于什么位置。开展应急管理理论研究，需要把这些术语和概念的联系和逻辑关系讲明白，说清楚，使理论界能够在统一的应急管理内涵与外延范畴内开展更深层次的理论研究。

与会专家指出，应急管理理论问题的研究需要引入一些新的理念与研究方法，如传统文化理念“和合文化”在风险治理中的应用，基于情景构建方法开展应急准备工作，抗逆力（Resilience）、可靠性（Reliability）、脆弱性（Vulnerability）、鲁棒性(Robustness)等概念在应急管理与防灾减灾领域的应用，运用博弈论方法分析群体性事件与网络突发事件等。同时，紧密跟踪国际应急管理理论与实践动向，如2015年3月14日在日本仙台召开的联合国第三届世界减灾大会提出未来15年全球七大减灾目标、四大优先行动事项；国际标准化组织安全技术委员会（ISO/TC 292 Security）已经发布了应急管理、业务持续管理、人员疏散、应急演练等多项国际标准，可以为我国推进应急管理标准化工作提供参考；借鉴国外应急管理实践经验，如美国、日本等国应急体系规划方式方法，美国应急管理制度变迁历史与路径等。

“十三五”时期是全面建成小康社会的决战时期，是全面深化改革的攻坚时期，是全面推进依法治国的关键时期。“十三五”应急体系建设规划是承上启下十分重要的关键规划，是未来五年我国应急管理事业发展的行动纲领。编制好“十三五”应急体系建设规划，汇集各方智慧，分析当前公共安全形势，明确发展目标任务，谋划重大工程项目，加快推进国家应急体系建设，最大程度地减少突发事件造成的人员伤亡和财产损失，促进社会和谐稳定可持续发展。 

（来源：行政管理改革）