本文以云南省昭通市大关县为例，从简政放权基层怎么办、怎么看、怎么想三个方面，反映基层的真实情况和切身感受。以期共同推进简政放权，让政府运转更好、推动经济发展、激发社会活力、惠及基层群众。
一、怎么办——简政放权见成效
（一）权力清单置于阳光下，群众做了明白人。大关县按要求积极推进基层行政审批制度改革，取消行政许可17项，调整8项行政许可和5项非行政审批事项为管理服务事项，承接省市下放的19项审批事项。目前，全县共有许可事项214项，全部在网上进行了公示，群众一目了然。
（二）县乡村组一条龙服务，群众省时省心又省力。建立县、乡、村、组四级为民服务体系，解决服务群众“最后一公里”问题。成立县政务服务管理局，整合国土、住建等11个部门常驻在县服务大厅，开辟16个服务窗口，把建设项目审批核准备案等61项行政审批和管理服务事项归集起来，一站式受理、审批、服务，压缩时限50%以上。仅2014年，就办理审批服务事项3万多件。在乡镇设立为民服务中心，集中办公，乡村为群众办理审批和服务事项，让群众少进一道门、少跑一趟路、少盖一个章。在村上设立为民服务代办点，村民小组长兼任为民服务代办员，村组干部收集群众要办理的事项，到乡镇代为办理，解决边远山区、行动不便的群众办事难的问题。
（三）政务工作放管服，干部作风走转改。为杜绝在行政审批和服务群众中的吃拿卡要和不作为等行为，县纪委监察局牵头，在服务部门开展“四明白四满意”挂牌承诺服务，公布监督举报电话，接受群众监督，在落实放管服结合的简政放权工作中，进一步促进干部走村组转作风改服务，提高工作效率，树立了阳光政府、法治政府和服务型政府形象。
二、怎么看——简政放权有欠缺
（一）积重难返，简不到位。一是审批逻辑自相矛盾。在现行的审批制度下，申办一个企业和落地一个项目，需多个部门审批，加上部门之间互设前置条件，导致企业难以启动运行、项目长期落不了地。如，食品加工企业申请开业登记时，必须先取得卫生许可证。但由于企业还未成立，设备和人员都还不能到位，又怎么能具备卫生许可的条件呢？此类现象在建设、环保、质监、消防等部门也存在，要求企业具备法人资格、经营条件等才能审批，然而这些审批是企业登记的前置条件，因而造成了行政审批与登记注册互为条件的逻辑矛盾。二是审批环节过于繁杂。如，我县争取一个小型水库援建项目时，从2010年就开始申报工作，县上的发改、水利部门从地方一直汇报、对接到援建单位，经过4年多的长途旅行，终于完成了从县级到国家级的审批历程，项目才得以落实。三是审批报件过多。如，建设规模稍大的工程项目的可行性研究报告审批，前置报件多达15个，需要在发改、国土、城乡规划、人防、环保、气象等多个部门来回跑，方能集齐所有报件。但这些报件都源于各主管部门的规章规定，要研究进一步精简，可能还有一个过程。
（二）认识偏差，简不到位。呈现三种病症：一是“消化不良，中梗阻”。简政放权，由于认识和理解的不同，出现了国务院大刀阔斧动真格、省市藏着掖着有保留、基层步调迟缓慢半拍的现实情况。国务院下放了597项提前两年完成计划任务，省市相关部门确实也放了一些，但没放的往往是含金量高的、基层最迫切需要的。例如一些重大项目的建设，中央有政策，但由于市、县没有主导权，项目往往迟迟落不了地开不了工，老百姓意见大，基层工作压力也大。二是“气血不畅，有暗伤”。审批项目放权差异大、不能匹配。比如争取中央预算内投资项目时，林地、土地审批权保留在省级，环评审批权滞留在市级，只有选址、规划审批权下放到了县级。县里一个企业要扩大生产，在办理新厂房建设林地审批手续时，就耗时半年多。在煤炭产业转型升级中，省煤炭、煤监部门将年产30万吨以下的矿井审批权部分下放到了市级，但因为最核心的资源管理审批权在省里没有下放，使其他审批权的下放形同虚设。以致我县一个煤矿的转型升级方案上报到省级部门时，就同一个问题，同一个方案，报了4次，4个多月了仍杳无音讯。还有，临时的政策性文件，弹性大，随意解释，审批部门自由裁量权管控不足。三是“头重脚轻，腿太细”。以前讲“上面千条线，下边一颗针”。现在讲“上面千条线，下面一张网”。事权、责任下放了，但人员（编制）、经费、技术、设备等没有相应下放。基层要织好这张兜底工作的网，谈何容易。随着改革的推进，上级下发了大量文件，很多都需要县级落实。由于县乡工作人员自然增长缓慢，现在是基层的腿越来越细，事务却越来越多，加之人员老化，工作能力参差不齐。关键是基层干部确实负担很重，一个领导分管10多项工作、联系10多个部门，忙不过来，效率不高，干部都成了万金油。如，县经贸科技局，一个局要对应市上的工信委、招商局、科技局、煤炭局、煤监局、对外经济合作办公室6个处级单位，基层差不多是一个公务员对应上面一个局安排的工作，疲于应付。用会议和文件落实工作成了抓急的权宜之计。
（三）准备不足，接不实在。一是权责不对等，不想接。如风景区建设许可的审批权在县住建局，但许可证核发后，具体的实施和管理却由旅游主管部门负责，导致审批权和监管责任脱节。同时，很多职能存在相互交叉和多头监管，拿食品安全来说，看似大家都在管，实则大家都不想管，也管不好。二是有责无力，放下来接不住。如食品药品监管，虽然权力下放到了基层，但由于县、乡（镇）不具备相关的检测设备和专业技术人员，导致放下来的事项虽然承接了，但管不好。
分析造成这些问题的原因，一是审批权异化，即政府权力部门化、部门权力利益化。二是法律支撑不够，难以在行政要求和法规要求之间把握好精简的度，导致不敢减、不敢放。三是权责不对等。行政审批、行政处罚等权力和行政职责缺乏统一的界定、规范和标准。省市县乡等各层级权责不统一，县乡两级政府承担较多事权，而缺乏财权和人事权。四是监督不完善。目前大多数审批只规定了办结时限，但对能办不办、拖着不办的问题，缺乏追责机制和刚性的约束。加之信息化水平滞后，无论是上级监督、社会监督，还是群众监督都很困难。
三、怎么想——简政放权的期待
（一）法律要紧随其上。目前，审批制度改革的原则和标准不统一，哪些项目必须削减、哪些项目应该保留，没有普遍适用的法律依据，作为基层政府难以把握和实施。《行政许可法》实行多年，一些概念模糊，使得行政机关的自由裁量随意性较大。比如，目前各级政务服务中心的法律属性、地位不明确，给日常运行和管理带来难题。因此建议清理不符合《行政许可法》的法律法规，修订《行政许可法》，以适应发展的需要。同时建议新立《行政程序法》，明确行政机关实施行政行为的方式、过程、步骤和不在法定时限内审批的具体责任等，从而规范行政行为，简化行政程序，以提高行政效率、防止公权力滥用。
（二）权属要一清二楚。建议清晰划分中央、省、市、县的审批权属，明确各级具体负责的审批事项，并由国务院部委按照领域和类别的要求统一设置科学合理的行政审批前置条件，制定标准、规范的办事流程和申请范本，然后通过一个平台向全社会公开，消除省市两级加设前置条件的空间，让县级在进行审批和管理时有规范统一的执行标准。对于各省根据实际确需增加或取消的前置条件经论证后统一公开，接受社会监督，以保证审批权力的透明。
（三）放权要充分实在。放权是措施，简政是目的，简政放权首先要放权，才能达到简政。要做到放权到位，就要从有利于增强经济发展的主动性、积极性和方便企业、群众办事出发，取消能通过市场竞争实现优胜劣汰的审批事项，放手让社会去做，减少政府对经济活动不必要的审批，解放对市场活动的束缚和制约，还权于民，既减轻政府负担又培养了公众的责任意识；放开县级能结合实际管理好的省市许可事项，减少“中梗阻”，使基层政府能根据自身发展的实际，放宽放活市场准入，从而激发万众创业，大众创新的社会活力。
（四）监管要有力有效。建议按照“有权必有责、用权受监督”的要求，分级建立一套前置条件科学的、责任主体和时限明确的、违规责任严格的、符合市场运行规则的监管体系，并强调监管的有力落实有效运用，解决职能交叉、职权不清等问题，杜绝多头监管和推诿扯皮，防止“只放权不监管，只审批不监管，只审批不服务”的现象，使有权者不敢任性，实现政府从管理向服务转变的目的。
（五）人事要同步匹配。赋予基层足够的空间和权限，按照“人、事、财”匹配和“权、责、利”统一的原则，建立事权人权财权相对等的保障机制，盘活现有存量，向县乡倾斜人员编制和财力投入，让审批权限与审批能力相匹配、财权与事权同步配套，提升县级公共服务能力，确保精简了的不反弹、放下去的接得住。
（六）并联审批要有质有量。依托网上服务大厅网络平台，实行网上受理、办理和网上公开，做到流程固化、责任到人、全程留痕、网上运行，提高审批服务的速度和透明度。对涉及多个部门审批的项目从过去的串联审批变为集中并联一次审批，消除部门间将审批条件互设为前置条件的病根，同时开放各部门数据库、专家库、信息库，实现上下左右信息共享，减少不必要的重复提供资料环节。
（七）集中服务要拓展延伸。增加对县级的资金扶持力度，加强县级政务中心平台软件硬件建设，把保留的行政许可、非行政许可服务和管理服务事项纳入中心服务窗口集中公开办理，杜绝行政机关在法定程序外增加办事程序和办事成本，为企业和群众提供便捷高效的“一站式”服务。加强乡镇为民服务中心和村级服务站建设，将高质量的便民服务触角延伸到基层和社区。
（八）中介服务要透明放开。在许多行业，事中、事后监管需要技术手段来进行。许多服务单位与行政审批部门一体连衣，搞垄断、搞暗示、吃拿卡要、高收费、服务质量低下。因此，放开中介服务，取缔“红顶中介”迫在眉睫。
（九）督查督导要严格严厉。建议国务院、省政府建立完善对部门、市县的政务服务专项督察督导机制，既监督公职人员个人行为，也督导部门和单位的集体履职情况，解决“慢与乱”的问题。
[作者简介] 申时燕，云南省昭通市大关县委副书记。
来源：《行政管理改革》
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