王德颖 向忠顺 林 樾
党的十八大对深化行政体制作了重要部署。十八届二中、三中、四中全会都对深化行政体制、转变政府职能作了具体安排。习近平总书记、李克强总理多次研究改革工作，作出重要指示和批示。本届政府把简政放权等改革作为“先手棋”，积极推进政府职能转变。为了总结经验，探讨问题，凝聚共识，提出对策，国家行政学院日前举办了“简政放权、放管结合、优化服务”座谈会，国务院及相关部门领导、有关地方政府和部门负责人、知名专家学者和企业家代表与会。大家普遍认为，简政放权等改革实践取得了阶段性成果，激发了市场活力和社会创造力，促进了政府治理能力的提升。
一、深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革意义重大
与会代表普遍认为，本届政府大力推进行政体制改革、转变政府职能，把简政放权、放管结合、优化服务放在更突出的位置，体现了行政体制改革的连续性，深化了对政府职能转变规律的认识。
（一）简政放权、放管结合、优化服务是政府职能转变规律的内在要求。党的十八届二中全会指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心。本届政府成立伊始，就把行政审批改革作为突破口，大力推进简政放权等改革。国务院多次召开常务会议专题研究，先后召开了三次电视电话会议，不断丰富改革内涵。从最初的“简政放权”，到“简政放权、放管结合”，再到“简政放权、放管结合、优化服务”，体现了国务院对政府职能转变内在规律的认识不断深化，这是植根于改革实践的重大理论创新。
（二）简政放权、放管结合、优化服务是激发经济内生动力的重要抓手。新常态下，中国经济要行稳致远，必须打造新引擎，改造传统引擎。打造新引擎重要手段之一就是推动大众创业、万众创新，就是把全社会每一个细胞都激活，使整个经济肌体充满生机，汇聚成巨大的推动力量。管制束缚创新，竞争促进繁荣，只有为市场主体松绑减负，才能点燃创新发展的火炬。改造传统引擎，重点是扩大公共产品和公共服务供给。这几年，我们在加强服务方面花了不少气力，但公共产品短缺、公共服务薄弱等问题依然突出。增加这方面的供给，最关键的仍然是放开准入，允许民间资本和社会力量更为便捷地进入相关领域。只有进一步简政放权、放管结合、优化服务，做到“放、管、服”三管齐下，才能打造好中国经济行稳致远的“双引擎”，实现稳增长、调结构、促就业、惠民生的经济社会发展目标。
（三）简政放权、放管结合、优化服务是提升政府治理能力的重要途径。有效的政府治理是推进国家治理现代化的应有之义。推进简政放权有利于加强对行政权力的制约和监督，规范政府职责和行为，从源头上遏制和防止腐败，使政府做到法无授权不可为、法定职权必须为，提高依法行政的水平。提高政府治理能力，需要靠深化简政放权等改革“修枝壮干”。政府有所不为方能更好有所为，只有把该放的放掉、该管的管好、该服务的服务到位，才能提升政府治理能力，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
（四）简政放权等改革是顺应世界经济发展潮流的必然选择。减少政府干预，发挥市场力量，营造更为宽松便利的营商环境，是全球化背景下国家间竞争所倚重的重要手段。基于政府规制存在的严重弊端，美国从上世纪70年代就开始推进简政放权改革，大幅度精简行政审批事项，向市场和社会放权，并严格依法设定和规范行政审批行为。日本自上世纪60年代开始，先后进行了7次大规模的行政审批制度改革，重点是减少行政审批事项、简化审批程序，并在原有的行政管制领域引入市场机制。近些年，我国经济发展的环境压力不断增大，人力、资源、土地等要素成本不断上升，传统竞争优势逐步下降。通过简政放权等改革来营造宽松、公平的营商环境，是培育我国国际竞争新优势的重要途径。
二、深化简政放权改革面临的突出问题
与会代表一致认为，两年多来，简政放权等改革取得了阶段性成果，但也存在不少问题，与中央要求和群众期待相比，还有较大差距。
（一）放权的含金量还有待提高，社会普遍感到不解渴。简政放权中“放权”的含金量不高，是群众、企业和社会反映较为强烈的问题。有的放权还不彻底、不到位，特别是那些束缚企业生产经营、影响创业创新、涉及就业民生的事项，取消下放的力度还不够。有的虚放实不放，把审批权力转移给下属单位和中介机构，实际仍然由部门掌控。有的责放权不放，把监管的责任下放了，相应的权力并没有下放。
（二）工作推进不同步、不协调。主要表现为你放我不放，你改我不改。比如，一些投资项目审批事项下放了，但配套的预审、规划、选址、节能审批等权限并没有都下放，影响了相关审批事项下放的效率。不少企业反映，“三证合一”改革之后，虽然证照合一了，但一些部门的业务并没有作相应调整，导致企业在办理具体业务时，遭遇新的麻烦。有的地方将企业贷款、招标等行为与机构代码、税务登记证等捆绑在一起，稀释了改革的红利，削弱了群众应得的实惠。
（三）行政审批变相转移。有的部门或地方政府为了应付上级的严格要求，不情愿地将相关权力事项取消，但又巧妙地转移给中介机构等“二政府”，名放实不放，不仅没有体现出行政审批下放的好处，还制造出新的弊端，蚕食了改革红利。比如，一些行业协会名为服务、实为收费，有企业反映公司需要加入各类协会、商会60多个，每年会费100多万，还要付费参加协会组织的各类会议、培训，还有赞助、捐赠等，让企业不堪其扰、不堪重负。
（四）下放的行政权力接不住、用不好。大量行政审批事项下放后，有的地方出现了接不住、用不好的问题。从主观上看，有的地方干部“一放了之，躺倒不干”，以“庸懒怠”对待“放管接”。从能力上看，在这两年的实践中，有的地方管理部门由于人员、知识结构、经验水平等方面不适应放权的要求，对于下放的行政权力接不住、用不好，消减了简政放权的成效。从机制上看，事权下放，编制、财权没放，造成事权、财权、人权不匹配。
（五）事中事后监管跟不上。简政放权后，事中事后监管更加重要。但有的部门和人员习惯于以批代管、以费代管和以罚代管，对传统方式熟门熟路，放权后就不知如何管，新办法不多、新知识不够。也有的地方借行政审批制度改革，将大量本应属于政府监管的社会性规制事项主动弃权。对事中事后监管的责任，法律法规的规定是明确的，但执行中落不了地，导致监管落空和监管真空同时存在。
（六）优化服务还有很大提升空间。公共产品短缺、公共服务薄弱的问题依然突出，还不适应“双创”的新要求，政府为“双创”提供全方位服务的水平还不均衡，大城市明显好于中小城市，造成创业者蜂拥进入大城市。群众办事难的问题没有得到根本解决，各种“证明”多如牛毛，网上办理、代办服务和上门服务等方式大多数地方还实现不了。社会力量投入公共服务的准入门槛高、渠道少，公共服务多元供给机制还不完善。
之所以出现上述问题，主要有以下几个深层次原因：一是思想认识。一些部门和地方思想上转不过弯来，不想放，不想接，更不想管，对简政放权等改革想不通、做不了，虚于应付，不求实效。二是体制机制。有的改革措施落实还不到位，繁文缛节还比较多，政策推行中上下贯通难，具体落实时横向协调难。三是部门利益。一些部门和地方迷恋权力带来的寻租利益，抱着权力不撒手，只喊口号，不迈步子。四是法律法规问题。简政放权等改革推进过程中，出现了不少法律法规滞后的问题，法律法规的清理修订调整工作跟不上，这也是影响改革推进的一个重要原因。
三、深化简政放权改革必须 “放、管、服”三管齐下
与会代表普遍认为，简政放权等改革是大势所趋，躲不开、绕不过、退不得。下一步，应在明确简政放权等改革的总体思路和基本原则的前提下，在“放”、“管”、“服”三个方面，拿出硬措施，打出组合拳，取得新成效。
（一）进一步明确深化简政放权等改革的基本原则和总体要求。要坚持“需求导向、问题先行”，“整体设计、协调统筹”，“精准发力、重点突破”的基本原则，按照协调推进“四个全面”战略布局的要求，紧扣打造“双引擎”、实现“双中高”的目标，纵深推进简政放权、放管结合、优化服务。以提高“含金量”为龙头，在放权上求实效，继续取消下放审批事项，满足人民群众期盼；以弥补“短板”为主线，在监管上求创新，加强事中事后监管，营造良好的发展环境；以便利群众为目的，在服务上求提升，转变服务理念和方式，激发创业热情和创新潜能。
（二）在“放”的方面，该取消的事项彻底取消，该下放的事项坚决下放。取消的事项，不留尾巴、不留死角、不搞变通；下放的事项，根据地方各级政府的职责来确定下放到哪一级，并注意提升基层政府承接下放事项的能力。
一要深入推进行政审批改革。尽快落实国务院部署，全面清理中央指定地方实施的行政审批事项，公布清单、锁定底数；全部取消非行政许可审批，彻底消除审批的“灰色地带”。深入推进投资审批改革，进一步简化、整合投资项目报建手续，提高投资审批效率，尽可能地方便企业投资。
二要提高“含金量”。进一步取消和下放行政审批事项，不仅要在“量”上突破，更加需要“质”的改善，要敢啃社会关注度高的“硬骨头”。政府在推进简政放权工作时，不能唱“独角戏”，要广泛调研，征求意见，积极消化吸收利益相关者、专家学者等的建议，切实把那些该放的真正放开、放到位，提高政策的科学性、操作性和实效性，提高行政审批改革的“含金量”。
三要严格清理规范收费。认真清理和严格规范行政事业性收费和政府性基金，建立规范、透明的管理制度，加强社会监督，强化举报机制，坚决制止各种乱收费，切实减轻企业和群众负担。
四要清理规范中介服务。从国家层面制定政策，严格实施政社分离，实现社会组织的彻底“去行政化”，摘掉中介机构的“红顶”。营造公平竞争环境，强化中介组织的服务职能，使其更好更快发展。规范中介组织收费，实行清单管理，明确项目名称、设置依据、服务时限、收费标准，坚决取消擅自设立的收费项目。
五要继续深化商事制度改革。商事登记制度改革后，新设企业仍需办理各种证，这些“证”关系到企业能否开张、能否存活。要在“先证后照”基础上探索“先照减证”，彻底解决“办证难”、“办证多”、“证难用”和“证出多门”，真正清除创业创新障碍。
六要提高地方政府承接能力。上级政府在下放审批事项的同时，要赋予下级政府足够的空间和权限，按照“人、事、财”匹配和“责、权、利”统一的原则，建立事权、人权、财权相对等的保障机制，让地方政府有动力、有能力、有责任去承接好、监管好审批事项。同时，要注重提高基层公务员的能力，对接权的基层政府工作人员进行必要的履职培训。
（三）在“管”的方面，既要弥补监管“短板”，又要做好保留事项的规范管理。一方面，要加强事中事后监管。转变监管理念，在公平上下功夫；创新监管机制，在提高绩效上下功夫；明确监管职责，充实监管力量，确保监管到位，使市场和社会既充满活力又规范有序。充分运用大数据、云计算等技术手段，积极探索“互联网+监管”的新模式。另一方面，要规范保留事项的管理。约束自由裁量权，严格规范审批流程，压缩前置审批环节并公开时限，提高行政效率。
（四）在“服”的方面，要创新方式，提升群众满意度。一方面，要为“双创”提供全方位服务。为创业创新提供平台综合服务，加大政策支持力度，切实帮助创业者解决难题。办好行政服务中心和办事大厅，最大限度地运用网上办理、代办服务、上门服务等方式，最大程度地便民利民。另一方面，要创新公共服务发展新机制。探索政府与社会合作的新方式，调动社会力量参与公共服务的积极性，撬动社会资本参与公共产品和公共服务供给。扩大社会保障的受益面，解决好困难群体的就业、社保、教育、医疗等基本民生问题，政府兜底，为创业者解除后顾之忧。
[作者简介] 王德颖，国家行政学院科研部副主任；向忠顺，国家行政学院科研部调研员；林樾，国家行政 学院科研部副研究员。
来源：《行政管理改革》
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