公共管理研究的热点与重心

作者：张康之，中国人民大学复印报刊资料《公共行政》编委会主任、中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师;姜宁宁，中国人民大学复印报刊资料《公共行政》责任编辑、中国人民大学公共管理学院博士研究生，北京100872

doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2015.07.13

[摘要]公共管理研究的热点和重心在哪里，是公共管理学界普遍关注的一个问题。本文根据中国人民大学复印报刊资料《公共行政》2014年收录的情况，从社会治理、公共服务、危机管理、网络治理四个方面对上述问题作了回答，并努力对公共管理研究作出前瞻性的预测。虽然《公共行政》只是一份刊物，但其转载和收录索引的文章能够基本反映公共管理研究的基本情况，对《公共行政》2014年收录文章的分析，可以使我们大致了解公共管理研究的热点和重心所在，据此对公共管理研究的走向做出预测，也可以为研究者提供一些参考性意见。

[关键词]社会治理;公共服务;危机管理;网络治理;公共管理研究

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)07-0076-08

在中国改革开放的历史上，2014年是一个转折期，其主要表现在中国的全面改革进入了深水期，一方面，经济发展开始进入“新常态”，GDP增速减缓、国有资本的大规模并购和重组、削减国企高中管收入、规范政府行政审批行为;另一方面，互联网金融、文化等产业与民营资本开始紧密结合并进入了迅猛发展的进程，社会组织等迅速成长。这些方面也在公共管理研究中得到了体现。自十八届三中全会决议明确了全面深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制改革之后，公共管理的研究者围绕这些领域开展了深入研究，特别是在增强国家治理能力、处理政府与市场关系、落实公平与效率问题、社会治理创新等方面提出了诸多创新性见解。此前关于社会治理、公共服务民营化、政府与市场、政府与社会关系的纯理论探讨也被引入到了对策性思考之中。从中国人民大学复印报刊资料《公共行政》2014年的转载文章看，在社会治理、公共服务、危机管理、互联网治理四个重要主题上折射出了现实社会变革中的焦点问题和深层问题，并且呈现出研究领域相互交叉、研究方法相互借鉴、理论基础相互融合的特点。随着全面深化改革的不断推进，公共管理领域的研究将会在上述四个方面的交汇点上谋求对政府职能转变、社会治理创新作出更为集中的探讨。

一、统计学视野中的学科热点

通过对2014年全年人大复印报刊资料《公共行政》全文转载的165篇文章和近5000条索引的梳理，我们可以发现公共管理领域存在“社会治理”、“公共服务”、“危机管理”和“互联网治理”四大热点，这四个方面的索引率和转载率占总数的10%以上。这些研究热点之间相互交叉和关联，在一定程度上体现了学科融合的特点，回应了十八届三中全会提出的增强国家治理能力的战略要求。

(一)社会治理

自2014年1月至12月，在人大复印报刊资料《公共行政》转载和索引的12期文章中，涉及“社会治理”主题的共有577篇论文(包括报刊社论、相关学术会议论文汇编等)，占2014年总索引量的11.5%，其中共有6期设有“社会治理”专栏，全文转载13篇文章，占2014年总转载量的10%。研究者从不同的理论视角对中国当前的社会治理理论和现实进行了观察。

通过对这些文章的分析，可以发现，关于社会治理的研究遍布了各个方面，其中，除了对社会治理的概念、原理及治理结构中的主体间伦理关系进行了探讨(乔耀章，4:22-30)本文第一、二、三部分所引用的文章和观点均来自人大复印报刊资料《公共行政》分刊2014年的全文转载文章。文中夹注是被转载文章的作者、转载期数及页码。之外，更多的研究者集中在对社会治理实践方面的研究，如在宏观层面，研究者对社会治理结构进行了整体的观察(郑杭生、邵占鹏，6:3-10;杨志军，4:31-39)，并对不同行动者的角色和责任以及它们之间关系进行了分析(张康之，6:11-21;李图强、张会平，10:21-26)，尤其关注了政府在治理转型过程中所应扮演的新角色(张乾友，9:3-9)和政府作为重要行动者在多元治理中新的责任承担路径(公维友、刘云，7:3-9);在微观层面，研究者对多元主体参与的社会治理行为进行了观察与探索，表现在对政府与社会组织共同参与的社会治理实践(高红，9:10-17)和治理现代化与传统基层治理模式的融合(朱静辉、吴素雄，9:18-25)研究上。同时，在合作治理主题之下，研究者关注了新的治理主体的角色和能力，如对新的社会治理形势下社会组织的参与能力与社会责任等问题进行了梳理(尹文嘉、唐兴霖，10:35-38;马庆钰、井峰岩，10:39-43)。

上述研究多采用规范研究的方法，在对社会治理的价值观、模式和方法的分析中得出了基本一致的结论，即认为建立多元合作的治理结构是人类在新的历史条件下所做出的符合历史发展趋势的主动性选择。在此前提下，对我国社会治理实践的方向作出了构想，要求实现政府职能和角色的根本性变革。这些研究广泛地运用了社会学、政治学等多学科的理论，反映出运用多学科的知识和理论去认识和理解公共管理实践的要求。

(二)公共服务

在2014年《公共行政》转载的文章中，以“公共服务”为主题的文章索引量达到500篇，占全年索引的10%以上，并且在全年的12期中，共有8期设有“公共服务”专栏，全文转载20篇文章，占总转载量的12.5%。

综合全年的转载情况，研究者分别对公共服务的提供者、提供方式以及公共服务的评估等进行了探讨。从理论方面看，有学者对国内公共服务体系进行了研究(姜晓萍、苏楠，12:98-106)，肯定了公共服务提供者的多元化趋势(徐邦友，9:26-32)，一些研究围绕公共服务提供者而对央地关系、政社关系进行了新的解读(刘华，5:35-41)，还有研究对公共服务提供方式的变化对公共行政带来的新挑战进行了专门探讨(毛寿龙、秦虎，2：30-37)，认为这是公共行政变革的新机遇。即使在2014年研究主题的变化中也可以看到，研究者从年初还存在的一些对“公”与“私”的供给方式的思考而转向了对政府购买公共服务的操作方式方面探讨(张海、范斌，1:27-32)，而且，一些研究还在此基础上对高流动性社会中政府公共品分配过程中的公平和效率问题给予了关注(周建明，5:63-68)，要求在城乡二元结构的条件下实现公共服务均等化(吴丽丽、徐充，6:75-80)。除了公共服务的提供方式，研究者也关注了公共服务提供者即社会组织、事业单位的承接能力问题(曾维和、陈岩，9:39-45)。

公共服务提供者和供给方式的多元化与政府职能的转移紧密相关，在社会力量提供公共服务的情况下，政府依然是公共服务的终极保障，政府不仅购买公共服务，而且需要推动公共服务的均等和均衡，更需要关注公共服务供给者及其路径的多元化发展。这对政府的宏观调控能力和行政职能的合理配置等提出了较高的要求，可以说是政府在当前所面对的最大挑战。正是在这些方面，有着很大的研究空间。

(三)危机管理

自2003年“非典”疫情防控之后，危机管理开始成为公共管理中的研究热点。随着社会复杂化程度的提高，社会风险度迅速增加，有关危机管理的研究在理论上不断扩展，2014年《公共行政》上的转载文章表明，这一问题的研究在朝着精细化的方向发展。2014年公共行政索引401条危机管理、应急管理为主题的文章，全文转载12篇，其研究亮点表现在创新应急机制和政策上。

研究者对我国应急管理的机制进行了思考，提出从体系建构到能力提升的思路(钟开斌，6:90-96)，并且从政府的角度对应急事件的联动机制进行了案例分析(付娉娉、吴冲，9:89-94)。无论是社会突发事件还是自然灾害，危机的出现往往会超过行政区划的边界，因此，政府的纵向层级结构、政府间的跨域合作情况直接影响着对危机的反应速度和回应能力(柳亦博，9:88-93;陶鹏、童星，9:95-102)。另外，还有研究对危机的前期风险评估和事后评估(蒋俊杰，7:102-108)进行了深入探索。从危机内容的划分来看，除了对传统的自然灾害类型的新思考之外，研究者们更加注重社会问题引发的突发事件，分析政府的角色和危机处理方式(尹利民、陈陇洁，6:103-108)。值得重视的是，互联网在技术层面上为危机管理提供了支持(雷晓康等，6:97-102)，同时它作为新生的、无形的公共空间，也可能成为诱发网络集体行动和社会突发事件的平台。因此，在互联网的管理和舆情监控方面，与互联网技术相结合的危机管理研究或讨论也时有出现。

危机管理是公共管理中的重要内容，无论是自然灾害还是社会突发事件，都具有很高的复杂性和应对的紧迫性，因此，如何应对危机，无疑是对政府治理能力的考验。现有的研究表明，在高度复杂性和高度不确定的条件下，不仅要追求技术领域的专业化和现代化，更需要具有社会治理的宏观视角和综合性理论，因而需要将有关行政管理、社会管理、信息技术等理论综合起来去探讨风险社会中的危机治理问题。

(四)互联网治理

与互联网有关的研究极具时代性和综合性，是公共管理研究的新领域。互联网虽然是信息技术的成果，但发展到今天，已经走出了单纯技术的范畴而演变为具有无限能量与延展空间的公共领域。互联网为公共管理提供了新的技术条件、提高了行政管理的效率;作为新的公共领域，它为公民参与和治理多元化做出了贡献，但也催生了新的公共问题，冲击了管理型的社会治理结构。在公共管理视域中对“互联网治理”的研究具有两重含义：一种是将互联网作为治理工具和政府管理手段的研究;另一种是对互联网领域的监控与管理的研究，即关于网络公共领域的治理研究。2014年《公共行政》收录显示，以网络治理为主题的索引超过300篇，占索引总量的8%，其中全文转载文章17篇，占全年总转载量的10.3%。

通过统计分析可以发现，以互联网为主题的文章中，有近60%的索引文章是将互联网作为一种治理工具的，在技术层面上研究政府利用互联网和其他信息技术的方法、并探索大数据等技术对于官僚制组织、对于政府信息公开和公信力建设的意义。尤其令人瞩目的热点出现在以下几方面：研究者们结合国家治理的需求和现状将互联网作为一种分析对象，对网络公共领域进行了界定(路宇峰，12:12-20)，并对因网络的虚拟性而引发的风险进行了分析(阙天舒，8:78-86)，进而，有研究对互联网的治理进行了分析(郑家昊，1:64-71)，也探讨了政府在网络公共领域的职能范围和回应性、透明度和公信力(陈新，1:72-78;马德勇等，4:3-11;李放等，3:13-21)。

网络公共领域是以互联网为基础而形成的，其技术能量不断地被人们所发掘和使用，最为重要的是，它重塑了公共领域功能，而且有着无限的发展前景。网络公共领域是新生的社会空间，与工业社会中的公共空间相比具有完全不同的特征，它具有多元化、开放性、复杂性等特征。虽然以互联网治理为主题的研究已经成为热点，但当前的研究所映射出的网络公共领域尚处于初级阶段，只有深入研究它的社会功能，才能在形塑网络治理中发挥作用，以适应网络时代的要求。

二、理论关注中的学术重心

由于公共事务本身具有综合性和复杂性的特征，公共管理研究的发展一直是在对社会学、经济学、管理学等相关学科的理论借鉴和吸收中进行的。在社会复杂性和不确定性不断增长的情况下，这种综合性的特征越来越明显。这样的学科融合趋势是基于现实的原因：首先是对社会治理实践的研究需要研究者在复杂场域内讨论具体的治理需求，需要跨越学科界限来思考现实问题;其次，管理主义的思维方式为公共管理提供了诸多的管理方法和技术，但最终却使公共管理沦为治理工具并且遇到了一定的合法性危机。这也要求在哲学建构的层面反思公共性、重构公共管理的公共价值体系。

(一)借用社会学理论

公共管理学是专门研究公共问题的学科，而公共问题往往具有社会性、复杂性特征，因此，公共管理需要对复杂问题有宏观上的把握，惟此才能最终实现其管理的目的。随着公共问题的综合化和复杂化程度的增长，公共管理的主体也开始出现多元化趋势，这对传统公共行政理论造成了颠覆性的冲击，即政府不再能够作为唯一的社会治理主体而承担治理责任了，公共管理的研究对象由政府行为、行政组织扩展到了公共行动、公共组织的范畴，即出现了“社会化”的趋势。因此，官僚制倡导的伦理准则与科层制结构下的线性管理方法也不足以为这样宽泛的社会领域提供支撑了，新的研究在社会学所提供的行动主义路径中逐渐发展起来。

在以社会治理为主题的研究中，研究者对政府之外的治理主体和参与者们进行了分析，如提出政府主导的社会治理共同体建构，包括社区、网络公共领域治理规则的建构(公维友、刘云，7:3-9)，采用社会网络分析的方法阐述食品监管体系中行动者之间的关系从行政监管到社会共治的转变(丁煌、孙文，4：49-55)，采用结构洞理论解释社会冲突现象，并提出社会组织参与到社会冲突治理网络有利于冲突能量的后续释放(柳亦博，9:88-93)，也有研究通过对集体行为理论的研究来解释社会冲突以及开展危机管理(尹利民、陈陇洁，6:103-108)。

这些研究证明，在不断扩张的公共领域中，多元化的组织形式和多样化的公众参与方式对公共管理的结构和方法产生的颠覆性影响，其中，社会学理论更多地为公共管理的创新和发展提供了基础理论的支撑。随着行动主义理论的扩展，公共管理将与社会学产生更多的交叉点。

(二)借用经济学理论

长期以来，政府是占有和分配公共资源的主体，也是公共服务的最主要提供者。随着公共组织规模、财政支出的扩张和社会问题的复杂化，除了要面临政治博弈之外，公共组织开始直面成本和效率的问题。因此，意在降低成本、提高效率的经济学原理为公共组织的管理和运行提供了技术理性的支持。精简行政机构、改革行政体制等方式实现的是行政组织内部的成本控制，而提供公共服务是政府重要的社会职能，公共服务需求总量的增长和多元化要求也使得行政组织的不堪重负，在此状况下，公共服务民营化、公共服务外包等旨在提升服务质量、降低行政成本的实践和研究得到了越来越多的关注。

在赞同公共服务提供方式多元化的前提之下，公共管理研究者首要关注的是公共服务提供方式和主要内容的公平与效率问题，因此有了诸如公平交易、有限理性、创造顾客以及公共服务民营化的讨论。“使公共服务提供与生产更具弹性且有效率的制度安排是让生产者与提供者分离，而这种制度安排的理论来源是“委托代理理论”(毛寿龙、秦虎，2：30-37)。即政府将其职能社会化，让出部分公共服务领域，与企业或社会组织订立契约，由非公部门提供公共服务。但是，公共服务的委托方和代理方的分离，在以公共服务委托方、代理方和接受方三方构成的权责共同体中形成了资源和利益的重新分配和责任的重新分割问题，政府作为委托方，因其职能和权责的削减而增加了其他代理方的份额。因此，有学者提出帕累托效应的动态改进与公共责任的“中轴化”(张兆曙，4：40-48)。在关注民营化对公共服务的效率、成本效益以及垄断的问题带来的冲击时，提出了多元平衡理念与伙伴关系建立的解决方案(陈松，6：53-59)。有学者对政府购买公共服务的选择方式进行了研究，采用“供应商选择理论”(周俊，6：60-67)对公私合作的行为给出了建议。

这些研究通常采用实证研究的方法，在方法论的意义上对公共组织的效率和公平问题进行探讨。应当看到，虽然在关于公共物品供给的价值观问题上存在着根本性的差异，而且公共物品的供给也的确无法完全市场化，但在社会复杂化和多元化趋势不断增强的条件下，经济学所倡导的方法依然能够继续为公共组织的效率以及公共服务的多元化提供支持。市场经济发展的经验已证明，成熟的市场能够培育出良性规则，而公共领域的完善则可能使良性规则内化为社会成员共同遵守的道德观念。因此，在对公共服务的提供者和供给方式进行探讨时，需要从根本上关注政府如何汲取和整合社会力量，并促进这种良性规则在社会治理网络体系中扩散。这实际上是一个政府如何建立和维护公共服务供给方市场的竞争、合作等机制的问题，建立起这种机制，就能够促进公共服务的多元化和均等化，并更大可能地实现公平、正义等。

(三)借用管理学理论

虽然管理主义视角下的传统公共行政研究日益式微，但在具体的行政管理技术领域，管理学理论的应用还相当广泛，尤其是对公共组织之间的关系、行政层级、政府绩效等的研究，依然可见到官僚制理论等古典管理理论在社会变革情境下的调适与应用，也可以见到诸如网络理论等反对组织非人格化的研究路径。

管理学为公共管理的科学化提供的是技术支持，如探讨信息技术对官僚制组织的维护作用(苗俊玲，2:43-48)、对地方政府引入ISO9000质量管理体系的思考(孔祥利，1:38-43)、县乡行政管理层级的结构调整与改革路径(杨嵘均，8:61-69)、服务型政府的政府绩效评估(王海峰，9:53-58)等等。但是，兴盛于工业社会中的管理主义方法带来的结构僵化、回应性低等问题也继续得到了关注，以行动主义为主旋律的管理学开始影响公共行政，诸如对于跨域治理、府际合作等问题的探讨，对挑战与创新的思考等，较多地反映在了新型城镇化进程中的府际合作(郭彩琴、卓成霞，8:70-77)、基于整体性治理的京津冀府际关系协调模式研究(韩兆柱、单婷婷，11:32-39)、城市跨域危机治理中的协同治理(李敏，11:83-91)等方面的研究中。这些研究力图打破原有的行政层级结构，要求增强政府在社会治理、危机管理领域的应对能力，实际上也暗示着公共管理基础理论的转型。应当说，这些研究包含着要求公共管理研究方法和理论转型的内涵，表明直面现实的思考指向了合作、多元化等主题，并努力去在建构网络思维及方法方面提出新见解。

(四)宏观视野中的哲学建构

从社会变革的现实来看，社会复杂性和不确定性的增强、互联网技术的发展等，不仅刷新了公共管理的方法，而且使公共领域迅速扩张，从而改变了社会治理格局，以至于传统公共行政的价值取向与理论框架都难以应对这样的治理变革。因而，对行政哲学的建构提出了强烈要求。

后现代哲学的符号、话语、文本等概念的讨论为社会科学研究的转型提供了基础。在公共管理领域，工业社会中的管理型社会治理结构带来的诸多弊病也促使研究者从反思现代性后果的逻辑中去寻找解决方案。公共管理的根本目标是对人类社会的治理，所提供的是关于尊重人的能动性、尊重公意的思考，所致力于寻求的是道德与社会治理合法性的根源。因此，以“中心-边缘”结构为基本框架的既有社会治理模式需要在“去中心化”的方向上进行改革。用行政哲学的语言来表达，就是通过打破官僚制的“中心-边缘”结构，祛除行政组织在社会治理中的权威，实现社会的多元、合作发展，去为人类追求个性与独立，同时又增强彼此关联度的发展诉求开拓更为广阔的空间。在此意义上，合作治理结构生成的过程也是公共管理重构其公共价值的过程。

在2014年转载的文章中，无论是以社会治理、公共服务还是以危机管理、互联网治理的研究主题呈现，无论是借用了社会学还是管理学的理论，论题中都体现了公共管理学科对社会变革和时代需求的观照。虽然只有少量的文章直接在哲学和伦理的层面上对公共管理的变革进行探讨这些文章包括《行政科学还是行政哲学?》(张乾友，2:3-12)、《话语与权力在网络社会中的关联性》(陈新，2014，1)、《行政伦理的规范空间——基于权力分化的观点》(刘吉发、肖涵，6:81-89)、《重新认识公共行政世界中的不确定性和复杂性》(刘晶，7:24-31)、《转型期我国公共行政语言解构和再造：基于批判理论立场》(叶战备，10:1-7)等。，但几乎所有的研究者们都力图提出变革公共行政的组织体系、抛弃单一组织结构的研究宗旨，都倡导重塑公共管理的价值观、建设服务型政府等理念。可以相信，在这些理念的支持下，公共管理将转向全新的组织研究、政策研究方向，并汇集起建设服务型政府以及合作行动体系力量。

三、服务于现实的观点创新

当前我国面临的是全面深化改革和社会结构转型的任务，既需要完成现代化的历史使命，同时也不得不面对后工业化的挑战。从微观的角度看，信息技术等科技的普及使得个人之间、个人与组织之间的连接方式发生了深刻变化，公共领域开始进行结构性的重组。因此，我国社会处在深刻的转型阶段，这对政府而言是一个行政伦理的反思和行政职能重构的过程，而对于其他社会治理主体而言，则是自我成长和建构的过程。基于这样的现实需求，2014年的研究在社会治理结构的重构、公共服务的多元化和均等化、自然和社会危机的应对、网络公共空间的治理等方面，提出了较多服务于现实的创新性观点，而且，这些观点相互关联，共同关注政府行政权力的重新分配、社会治理主体的公共责任等基本问题，在整体上体现出了公共管理研究的反思与变革愿望。

多元化、分散化的社会治理诉求需要得到更加具有弹性和行动力的公共组织来回应。作为社会变革压力的主要承担者，政府正在做出转移职能、分散行政权力的努力。因此，研究者对于行政组织的形态、行政体制、政府的能力与职能等研究主题提出了具有创新性的观点：传统行政组织深受官僚制弊病困扰，难以应对复杂的社会治理问题，新型行政组织研究等作为解决方案得到重视，如建设学习型组织、任务型组织、合作型组织等新的行政组织模式的建议在行政组织的研究中出现。在此基础上进行的行政层级、行政体制与政府职能研究殊途同归，证明了当前行政体制改革、政府职能转移、公共服务供给多元化的过程实际上就是社会治理主体多元化的过程。从另一个角度看，政府的简政放权意味着其他治理主体责任的加重。原来仅由政府、事业单位和官办社会组织承担的公共服务越来越多地由其他负有治理职责的行动者承担，并且向精细化、均衡化发展。社会治理不再是狭隘意义上的政府划定的公共领域之外的行政管理范围，而是作为一个综合了独立个人、集体、组织以及公权力部门的集合网络。这种网络在信息技术的支撑下变的越来越复杂、越来越发达，当面对同一种治理问题时，这种网络会迅速行动起来。对于网络治理如此，对于危机管理更是如此。在此基础上进行的危机管理研究则提出了网络式的部门联动、跨域合作等新的观点和意见。

信息技术使得互联网空间同时具有虚拟性与真实性。在社会治理变革的基础上，研究者不得不关注互联网给治理现实带来的重要影响。社会治理意义上的互联网治理既包括政府和社会对互联网的监督和管理，也包括在网络公共领域中开展合作共治。网络公共空间的去中心化特征要求政府职能定位亟需变“控制”为“引导”(郑家昊，1:64-71)，这就意味着公共部门权力结构的重塑与模式演变(李志强,3:3-10)。

四、公共管理研究的展望

就实践而言，公共管理是一种新型的社会治理模式;而就研究来看，公共管理意味着一门关于社会治理的新学科，它强调政府是服务型的社会治理主体，与其他主体共同承担社会治理的责任。在我国面临全面深化改革、实现现代化以及应对后工业化时期的社会治理诸多挑战等多重任务之时，思考时代对我们的要求，推动公共管理学科的发展的任务变得愈发紧迫。因此，社会治理中的行政组织、社会组织等治理主体的理论研究、以及由此发展起来的有关政府职能转变、府际治理、公共服务区域行政等实证研究，是符合历史发展趋势和时代要求的。

(一)社会结构转型中的政府职能

全面深化改革的战略目标在对政府治理方式提出挑战的同时也提供了契机。当前处于转型期的政府面临结构单一、纵向行动层级和横向行动主体关系僵硬等问题，要适应新的形势，政府就必须转变职能、建立新的行为规范和行动准则，增强行动能力和回应能力。国家治理方式变革的过程实际上是打破政府本位主义、根除行政傲慢和合作治理模式生成的过程。新形势下的政府治理研究需要围绕政府职能转变、府际合作、新型行政组织等主题进行。

改革开放以来，我国持续进行的行政体制改革始终将政府职能转变放在核心位置上，因此，关于政府职能转变的研究并不是一个新的主题，这些研究也常与“服务型政府”、“责任政府”、“生态政府”等政府改革模式的创新相结合。但是，这些研究依然未从根本上发现和解决组织膨胀和权力扩张的根源，主要还是对原有的行政管理体制的局部性和阶段性调整，所提供的主要是在组织机构膨胀、行政权力扩张的问题凸显之时政府的应对方案，因而无法从根本上实现从管制型、全能型政府向监管型和服务型政府的转变。

社会治理主体多元化的趋势要求政府进行自我变革，否则，政府将难以应对复杂的社会治理现实。政府负载了公众意志，承担了主要的社会治理责任，政府在基本模式上实现变革是社会治理创新的基础性工程。因而，需要对政府职能进行更为深入和全面的反思，并作出重新界定，只有在这方面的研究实现突破时，才能完成政府治理方式的根本性变革。与改革开放初期市场和社会对政府的依赖不同，在经历了三十多年的市场经济建设之后，在当前全面深化改革和增强国家治理能力的宏观格局中，政府的经济职能边界需要加以收缩和明确，同时又需要增强社会管理与公共服务职能。具体而言，中央政府需要继续下放行政管理权力、分散职能，增强宏观调控能力。譬如说，目前正在进行的简政放权、下放行政审批权，完善监管制度，地方政府面对下沉的具体公共事务等，都需要在协同治理和合作治理的视角中去进行具体的探索。同时，所有改革方案的思考和建议，又都需要扣住公共性的问题，应当放在公共性增长而不是受到削弱的方向上。关于服务型政府建设的探索和思考，也只有在公共性得到增强的路线中才能获得政府能力与国家治理能力的提升。

政府公共职能的实现和治理能力的提升需要通过组织的方式体现出来，政府职能存在的缺陷意味着政府组织结构存在弊端、政府职能的转变需要得到行政组织的变革来提供支持。组织变革是社会治理变革方式的基础，在工业社会中，官僚制组织实现了有效的社会控制，或者说这一组织方式成功地塑造了管理型的社会治理理念与行为模式。随着社会的复杂性和不确定性的迅速增长，官僚制组织遭遇了合法性危机，新公共管理理论等试图通过组织内控制和管理技术的改进来缓解危机，但由于其思维方式依然局限在官僚制的框架中，也就难以对社会治理中出现的种种困境继续做出解释和支持。在这种情况下，合作制组织、任务型组织的研究为我们建立了新的研究框架、开辟了新的研究领域。这是政府行为、政府能力研究的基础，也是符合社会治理变革趋势基础性工作。但是，对新型行政组织的研究不是一项简单的工作，需要长期深入的思考。

(二)社会治理创新的努力方向

当人类社会进入高度复杂性和高度不确定性的历史阶段后，公共管理应运而生，它意味着社会治理的新阶段，因而，需要通过创新去建构公共管理这一新型的社会治理模式。这要求公共管理研究汲取多学科的理论去提供社会治理变革的思路以及具体方案。从现实来看，公众需求的多样化促进了多元化的治理方式的生成，但是，在此过程中，社会治理需要的不仅仅是工具意义上的创新，而且需要在结构和体制上实现创新。

综合《公共行政》2014年收录文章，可以看到，研究者对我国的治理体系中存在着的治理主体结构不合理、制度运行缺乏灵活性、互联网治理的制度基础等给予了充分重视，对社会治理中存在着的利益调节和分配机制的公平缺失、社会组织和公众参与社会治理的渠道和合法化问题也进行了较为充分的分析。在社会组织以及公众参与社会治理已经成为一种常态现象的条件下，它们的参与能力不足的问题引起了广泛关注。除了新兴的社会治理主体自身的能力问题外，也存在着其他问题，诸如社会治理变革中的政府权力依赖和行政傲慢问题所带来的消极影响也被提了出来(张康之，2014)，认为社会治理变革需要从根本上解决权力与权力意志相分离的问题(张康之，2015)，最终需要在社会空间中形成一种客观结构，这种结构能够使社会领域中的各个要素保持动态的相互关联、稳定的相互沟通的模式(严强，2015)。这些都是关于社会治理创新的原则性构想。

社会治理创新是2014年公共管理研究的热点，围绕这一问题形成的最有价值的观点可以概括为以下两个方面：

首先，把合作治理确认为社会治理创新的方向，研究的关注点放在了这样几个方面：如何建构多元治理主体之间关系?如何探索合作关系建构的路径?如何建立起合作信任体制?围绕这些问题提出了许多有价值的意见，而且，许多研究者把注意力也集中在了合作治理的可操作性问题上。出于对合作治理的可操作性目的而做出的研究又导向了对社会组织的关注，从而针对社会组织的角色和能力、公民参与公共事务的能力与规范、政府在社会领域的职能转变、行政权力边界的确定等问题而进行了探索。

其次，在上述研究基础上，研究者对合作治理的方法与工具进行了创新性探讨。研究者认为，我们原有的治理工具大多属于对以政府为中心的线性管理体制的改良，例如参与式治理、协作治理等在形式上给予了公众参与公共事务的权利，却难以确保其参与的有效性，而充分的民主与合作又可能导致治理效率问题。在对这些问题的思考中，研究者试图通过网络分析等方法来对治理结构进行分析，并希望在网络分析的基础上找到合作治理的路径。不过，就当前的研究来看，合作治理的可操作性问题远远没有得到解决。因此，社会治理创新在思维方式、研究方法和工具等方面还有很长的路要走，一方面，需要建立起多元治理主体的合作框架，确保政府权责的边界清晰，使公众需求得到政府的实质关注，也能够使社会领域生长出自主治理的能力;另一方面，需要解决社会治理过程中的民主参与与行为效率的问题。

(三)“一带一路”战略的政策支持研究

在我国未来的国家治理格局中，“一带一路”战略为合作治理理念走向实践提供了重大机遇，不仅对于中国内部的合作治理，而且对于国际社会的合作治理，都有着诸多需要进行探索的课题。从2014《公共行政》收录的文章看，这方面的研究主要集中在“一带一路”战略的政策支持方面的研究。“一带一路”战略(也称“一路一带”战略)于2013年下半年提出，由“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”两部分组成。从国内范围来看，它涵盖了东北、西北、西南等主要的欠发达地区，使东部、沿海等发达地区与中西部欠发达地区连接了起来而成为整体，营造出了以公共政策、基础设施建设、金融贸易、社会治理等为主要内容的跨域合作发展框架。

我国幅员辽阔，经济社会发展不平衡，20世纪70年代后期开始的改革开放虽然是在全国同时展开的，但政策支持存在着差异，对经济、社会发展提供支持的政策呈现出散点分布的状况，在造就了沿海地区的经济繁荣的同时却拉大了沿海与内陆省份、与西部地区间的差别。这是经济地理学规律所决定的，因为这些地区难以吸引资金、人才和服务，重点项目和优惠政策在这些地区很难形成“增长极”效应。因此，改革开放中分散的、重点扶持的政策思路在这些区域效果并不明显。“一带一路”战略改变了点状分布的政策支持，而且也把沿海发达地区、内陆、边疆等各区域连接了起来，在某种意义上，更侧重东北、西北和西南等沿边地区的对外开放和社会发展。也就是说，在原有政策支持所形成的信任和局部合作模式的基础上，“一带一路”战略着力于经济与社会的共同发展，将原有的点状政策区域连接起来而形成了跨域合作的格局，实现政策网络中信息和资源的自由流动与合作治理。因此，在“一带一路”的公共政策的研究方面，需要有新的思路。

随着社会组织的发展及公民参与意识的增强，政策行动主体呈现出多元化的趋势，表现在政策问题建构方面，形成了公民参与和社会组织的参与到政策议程中来的政策网络的建构过程，致使精英政治条件下的封闭的政策问题建构模式受到挑战(张康之、向玉琼，2015)。政策问题建构过程中的多元行动主体的参与能够使参与者和决策者通过沟通、对话的方式避免矛盾的激化、形成共同的解决方案。在“一带一路”战略的实施中，诸多政策的制定显然需要在政策问题建构这一历史趋势中展开，因而需要加强政策网络方面的研究。“一带一路”战略的实施将使政府、市场和社会的关系进入一个重构的过程。在行动策略上，除了需要实现区域经济的可持续发展，还要进一步培育社会的自主性，谋求公共服务的均等化，开展更为有力的环境治理，更为重要的是，“一带一路”战略是跨国界的，需要通过广泛的国际合作去付诸实施。所有这些，都需要首先反映在公共政策上，需要以政策的形式去巩固人们之间、地区之间、国家之间的相互理解和信任，减少甚至消除各种各样的社会封闭和行政壁垒，为了调整产业结构的目的而促进资本与资源的流动，努力实现经济与社会的协调发展。

服务于上述目标的研究还应包括对政策工具的梳理。显然，政策工具的选择是建立在政策范式的基础之上的，政策范式的改变也就意味着必须对政策工具进行重新梳理，以从中做出新的政策工具选择。“一带一路”战略意味着政策范式的变革，因而，也要求公共政策的研究需要提供新的政策工具。总之，在“一带一路”战略的实施过程中，公共政策的研究者、分析者和管理者要面对多项相互关联的政策问题、多个政策利益相关者、多个不同的政策领域，从而要求在政策的规划、决策、执行和评估等各个方面都必须将事实和价值有机地结合起来，去寻求平等论辩、对话协商、自主商谈的制度化方案，研究建立“去中心化”的政策网络的可能性。应当说，如何建立起政策网络是研究的重心，如果能够建立起这样的网络，就能够保证资源与信息的充分流动，从而实现最大限度的沟通并获得共识，以此来减少多元主体参与决策的成本和提高政策效率、实现政策目标。

当然，政策网络建构的研究也是一个难点，作为一种思路，目前尚缺乏一种系统而完备的理论支持，更缺乏典型案例可以借鉴，关于这一问题的研究显然需要通过大胆创新去提供解决方案。可以相信，这项研究将会引发公共政策理论和实践的变革，即使公共政策的研究基于多元化的政策参与主体展开，从政策问题建构到政策终结的整个政策过程都将得到重新设计。但是，由于每一个政策过程的展开都是在具体的社会治理情境中进行的，这就决定了不可能存在普适性的模型或工具，也正是这一点，要求公共政策的研究需要针对具体的情境和语境去建构政策网络，并在特定的政策网络中去寻求具体问题的解决方案。

(四)区域一体化战略中的政府引导

市场经济的扩张和信息技术的普及弱化了传统行政区域内政府的控制力和行动力，区域经济一体化、区域行政合作等方面的研究则为此提供了解决方案，如“一带一路”战略、“京津冀一体化”战略等所倡导的区域内的协调发展与多元合作，都提出了一体化研究的课题。府际合作和跨域治理研究对于提出合作治理的可操作性方案有着重要的现实意义。在改革开放的历程中，致力于区域发展的战略和政策一直被反复提及，如“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“中部崛起”等战略已经实施了很多年。之所以仍然要在区域一体化的领域继续深入研究，是因为已有的区域性发展战略多以经济发展为主要目标，在取得了一定的经济发展成效的同时也带来了诸多新的问题。所以，随着“一带一路”战略的提出，需要重新思考区域一体化的课题，需要进一步加强区域合作、区域发展的研究，甚至需要对过往的一些基本理念进行反思。

传统的区域一体化政策主要把着眼点放在了经济发展方面，对于区域内以及区域间的各个方面的协调与整合较少关注，更不用说确立全面发展的目标了。由于这个原因，导致了经济上的恶性竞争，以至于社会壁垒森严，引发了各地重复建设和资源浪费等问题，也使得府际关系碎片化、复杂化，这些政策的效果距离实现真正的区域合作显然还很遥远。“十二五”期间的区域发展战略开始意识到了以往政策的缺陷，以“京津冀一体化”为例，京、津、冀省份不均衡发展的问题之所以在战略层面引起关注，是因为三省市之间政治、经济、文化等资源分配不均衡，公共产品的供给和分配方面严重失衡，导致了社会发展的不平衡。而京津冀三地在生态环境、教育、医疗、交通等公共服务方面的投入差异反过来又引发经济资源、社会资源长期单向流动，进一步加剧了区域内各地区不均衡发展的问题。对于这些问题，政府担负着去加以解决的责任，然而，政府如何去解决这些问题，则是公共管理研究的一项迫切性很强的课题。

当前我国的社会治理变革要求政府收缩经济职能，关注非经济领域的社会发展，因此，作为区域一体化战略的宏观调控者、区域内公共服务的重要提供者，政府可以在此框架下对其公共需求总量的评估、公共服务提供方式的合作机制、公共服务的均衡化发展做出准确的判断和研究，对区域一体化内部的经济、社会资源进行科学合理的安排，以求促进不同层级、不同角色的公共管理主体之间自主合作，引导资源的均衡配置与合作治理体系的建立。但是，由于社会的高度复杂性和高度不确定性，由于政府统揽一切、包办一切的历史已经不再复返，这些问题的解决显然需要充分地调动社会力量。但是，政府又不能置身事外，而是需要发挥其应有的职能。这样一来，关于政府的职能定位和发挥作用的方式又成了公共管理研究的新课题。在这一问题上，其实早已有学者提出引导型政府职能模式的构想，它可以成为公共管理研究者借鉴的一个基本思路。

（来源：中国行政管理）

Research Hotspots and Central Issues of Public Administration

——Prospects Based on the Articles in 2014’s Public Administration of Information Center in Social Sciences, RUC

Zhang Kangzhi Jiang Ningning

[Abstract]The scholars' universal concerns on public administration would be the field where its research hotspots and central issues located. According to articles in the 2014's Public Administration of Information Center in Social Sciences, RUC, this article tries to answer the question from four aspects, including social governance, public service, risk management and network governance. Furthermore, the authors contributed their efforts to the prospective prediction. Although the Public Administration is simply a kind of periodical, the articles that were indexed or reprinted by it still reflected the common situation of public administration study. After analyzing the articles that were reprinted in 2014, we can basically learn some central issues about the current public administration research, moreover, the prospects that deduced from the current research and social reality, would be made reference to the further research.

[Keywords]social governance, public service, risk management, network governance, public administration research

[Authors]Zhang Kangzhi is Professor at School of Public Administration and Policy, Renmin University of China; Jiang Ningnin is Doctoral Candidate at School of Public Administration and Policy, Renmin University of China. Beijing 100872