［摘 要］本文讨论了当前财税体制改革中热点之一即地方政府债务问题。通过实施新的预算法，对地方政府举债行为进行规范管理，既可促进经济转型，又能提升国家治理能力。但从现阶段我国地方政府行为的体制因素和当前面临宏观经济形势两方面分析看，要对地方政府的举债行为进行严格的法律规范，还面临较大的考验。制定灵活多样的过渡性措施，既发挥政府作用又利用市场机制以确保法律的有效实施，尚有较大的可行空间。因此，在兼顾稳定增长的现实问题与制度建设的长远战略基础上，提出了若干思路和对策。
一、依法规范地方政府性债务是促进经济转型和国家治理能力提升的重要抓手
我国经济进入新常态，面临着发展模式的重大转型。按照党的十八届三中、四中全会部署，在未来一段时间内，要通过“四个全面”，提升整个国家的治理水平。发展模式转型和国家治理现代化，需要通过很多制度、体制和政策的创新、改进与完善来实现。从问题导向的改革着力点出发，依法规范地方政府性债务管理，就是一项重要的抓手。
政府债务管理的重要性不言而喻。从正面的例证看，英国在资本主义发展初期，正是通过议会对税收和发债权力的控制才得以对君主权力形成限制，从而为商业发展创造了良好的环境，也为国家建立了信用基础，促进了资本市场的发育和国家筹资能力的提升［1］；美国在独立战争结束后，面临巨额的战争债务和濒临破产的国家信用，正是汉密尔顿对国家债务的重整和联邦信用的建立，才维持了财政稳定，并为美国建立一个持久不衰的债券市场打下了基础。后人公认，没有汉密尔顿的创新，美国的债券市场难以建立，更遑论日后为大规模基础设施建设筹集所需资金［2］。从反面的例证看，国家治理失败往往体现在国家债务的失控上，如当前的希腊，不仅国内的经济发展和民生受到很大影响，整个国家的国际形象也颇受损失。其实，西方现行的政治制度目前面临的最大挑战之一正是面对选民的压力，执政党无法有效控制福利开支，导致债务失控。这是欧元危机的深层原因。
我国经济近年来能够以10%左右的速度增长，除了市场化改革的效应体现外，在很大程度上依靠的是“政府主导型”经济发展模式的优势，集中体现在两方面：一是能够克服其他私有制国家所遇到的困难（如拆迁难），迅速建成比较完备（甚至过剩）的基础设施建设等；二是在市场融资能力有限条件下，通过政府动员能力，快速、大规模地多种资源进行投资，保持了经济的长期高速增长。政府直接掌握的资源包括财政资源、金融资源、土地资源等。在任期制和政绩考核制下，理性的决策者容易产生短期化行为，地方政府的最优选择不外是扩大投资，特别是基础设施投资，这些投资一是资金密集型的，二是看得见摸得着，三是不存在过多的技术创新压力，市场制约也相对较小。这是我国地方政府性债务和融资平台快速扩张、经济增长过度依赖投资的体制基础。2008年金融危机后，我国为应对危机采取的宏观扩张措施，客观上为这种体制性扩张提供了政策环境。据国家审计署披露，截至2010年底，全国政府性债务已达到10.72万亿元，其中80%以上是2008年后产生的［3］。到2013年6月底，债务余额达到近18万亿，其中政府负有偿还责任的达到10.89万亿［4］。由此造成的负面影响和后果也日益暴露，如投资消费关系不合理，投资效率下降，财政金融风险集聚，浪费和腐败滋生等。地方政府性债务和融资平台有很多做法明显违反了当时的预算法、担保法等法律。修改之前的预算法第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。担保法不允许国家机关作为保证人，为其他人提供贷款担保（但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外）。这些地方政府性债务没有法律依据，严格讲都属于违法行为。举债行为不规范，债务规模底数不清，缺乏必要预警和明确的偿还计划，潜在风险较大。
没有法律规范和约束的地方政府性举债行为，放大了固有体制弊端，强化了政府对资源配置的直接干预，助长了投资膨胀，引发潜在宏观风险。此外，微观上，地方债务和融资平台的管理普遍不规范，有的相当混乱。部分融资平台项目多，涉及领域广，既有公益性项目又有非公益性，跨行业跨类别投资多，管理难度大，缺乏专业性管理；部分平台资本金少，负债率高，关联结构复杂，责任主体不清，操作程序不规范，信贷资金挪用现象时有发生。随着经济增速下降，地方政府融资平台的偿债风险不断显现。
二、规范地方政府性债务管理的新制度框架正趋形成
2015年1月1日起施行新的预算法，确立了对地方政府性债务依法管理的制度基础。这部法律修改历经十年，在全国人大常委会四次审议，有几次审议间隔时间很长，争议也相当激烈，一个重要焦点是地方政府性债务管理的取向和具体规范。修改后的预算法第三十五条规定：
“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。
经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”
与修订前的重堵轻疏取向不同，修改后的预算法对于地方政府举债：一是更加严格，禁止法律规定之外的一切借债行为；二是强调“疏堵结合、借用还统一”；三是强调长远制度建设，“开正门、堵偏门、筑围墙”，明确了地方政府债务管理的主要法律规范。主要体现在以下几个方面：
地方政府债的举债主体，明确规定为省、自治区、直辖市。
举债规模明确由国务院提出，报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。在2015年的中央预算报告和预算草案中，国务院提出了2015年地方政府债务的总规模，经第十二届全国人民代表大会审查批准；在这个总规模内，再由国务院根据各地的实际需要和条件，确定各地的限额，向省、自治区、直辖市人民政府下达。
关于举债方式，之前地方政府性债务形式多样，包括银行贷款、BT、债券发行、信托、国外借款、融资租赁、集资等多种形式，根据新预算法，今后地方政府债只能采取发行地方政府债券一种方式，除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
举债用途，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。这一点与中央政府债有所不同，体现了从严的要求，也是汲取了西方一些国家通过债务融资筹集社会福利等经常性支出，造成债务缺口越来越大的教训。
除了借与用外，预算法对债务的偿还也做了明确规定，要求对举借的债务，地方政府应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，避免只管借不管还的道德风险。
与以往债务脱离预算监督，在“账外运行”不同，新预算法明确规定，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。可见，一个地方举借债务，除了受全国人大或者人大常务委员会、国务院控制监督外，还要接受同级人大常委会的监督，表明此后地方举借的债务必须是公开透明的。
新预算法还进一步重申了担保法的要求，规定除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，防止出现新的担保债务和或有债务。
新预算法还规定，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。这说明，预算法的规定仅仅是原则性的，国务院应当制定一系列更加具体的管理制度，建立全面的地方政府债务管理制度。这是需要在未来几年尽快落实的。
2014年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）下发，同月，国务院还做出了《关于加强深化预算管理制度改革的决定》，2014年10月，财政部印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》。这些决定和办法，主要是根据新预算法的规定和中央关于财税管理体制改革的要求，进一步细化和落实预算法的规定。2015年3月，十二届全国人大第三次会议批准了国务院提出的2015年政府预算，根据这一预算，2015年地方一般债务总规模为5000亿元，再发行1000亿元专项债，纳入政府性基金预算管理。按此规模，前几年地方政府性债务猛增势头将被遏制，政府过多直接参与投资的行为将受到制约，这将有力促进经济转型和政府职能的转变。
三、依法规范地方政府性债务管理面临的主要挑战和应对
新预算法的出台和地方政府性债务管理制度框架的建立，一方面非常及时，因为听任债务在法律规范之外持续扩张将造成越来越严重的后果，但另一方面，新制度的建立也似乎有点“生不逢时”，目前面临两方面严峻的挑战：
一是庞大的存量债务如何处理？新预算法明确每个年度地方政府举债总规模和各地举债限额，规定新增地方债务只能通过发行债券的方式，这意味着除此之外地方政府不得新增任何债务。但是，法律上和制度上的“一刀两断”并不能切断经济上的“藕断丝连”。庞大的存量债务需要偿还，它不可能完全通过项目收益和当期财政收入偿付，“借新还旧”在所难免，这对预算法能否严格实施形成了考验。
财政部为此采取了一系列应对措施：一是出台了地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法，对存量债务进行甄别分类处理：能通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务；对纳入政府债务的则依据项目是否有收益分别划为一般债务和专项债务，专项债务由政府性基金收入或者专项收入偿还。二是发行地方政府存量债务置换债券，置换甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，以降低地方的利息负担，优化期限结构，首次推出了1万亿元存量债置换额度。三是对符合国家规定的在建项目，允许继续按协议提供贷款，完成项目建设。四是通过债务与资产重组、处置地方其他资产等筹集收入，偿还存量债务。
但从目前情况看，上述过渡性办法前景不容乐观。据估计，到2014年年底，需要政府偿还的地方政府性债务余额已远远超过2013年6月底的审计数10.89万亿，达15-16万亿，每年需要支付的利息也远超预计，不少地方新增财力都不能够覆盖利息，如不允许借新还旧，则可能导致资金链断裂；如到今年底债务余额不能减少，还本付息负担将进一步增加。
二是经济增速下滑将考验依法规范地方政府债务的决心。今年以来经济实际增速延续去年下行走势，特别是固定资产投资（不含农户）增长在一季度增长13.5%，同比回落4.1个百分点。经济下行压力加大，需要财政政策进一步加力增效，中央经济工作会议和政府工作报告也提出了要求，但目前的财政状况似乎难担此任。2014年财政收入增长超过预算，但支出增长8.2%，低于预算9.5%的目标，主要支出项目除了住房保障支出外，其他支出均未完成预算目标；第四季度土地出让收入增速同比下降21.5%，支出增速下降20.1%，今年前两个月土地出让收入同比下降35.3%，其中净收益同比下降50.2%。从防止经济增速进一步下降看，要求财政政策进一步放松是有道理的，但在目前形势下，就地方财政而言，是松是紧，都与依法规范地方债密切相关。一旦在保增长压力下重新放松正在收紧的闸门，那么贯彻新预算法、严格地方债务管理、整顿财政纪律等方面的前期努力将付之东流，类似的事情在历史上并不少见。
在当前形势下，既要充分考虑过渡期的困难和经济下行压力加大对财政政策的诉求，也要坚定依法规范地方政府性债务的决心。
一是财政政策加力增效要更多地在增加居民消费、完善公共服务和社会保障、推进全社会创新上下功夫，不能继续走盲目扩张基础设施建设的老路。下决心摒弃高速度依赖症，提高对速度下降的容忍度，注重有效益、有质量、无水分的增长。
二是新增地方债券应当主要用于在建项目，不能在老项目还存在资金缺口的同时，继续开工建设新项目。对在建项目也要进行清理，不符合法律和政策规定的应当坚决停止建设。防止通过其他方式变相形成新的政府债务。
三是加大地方政府资产与债务重组与处置力度，积极偿付地方债务。经济增长从高速向中高速下降时，发债规模从大到小，必然会产生大量的不良债务，风险已有显现，如不断出现的信托、集资偿付风险。对此一方面要遏制新债继续产生，另一方面要设计存量债务处置方案，防止形成大规模风险。以土地为例，这些年城镇化占用了大量土地，提土地利用效率不高的问题也很突出，盘活存量土地大有潜力可挖。如将过量公共用地转化为经营性用地，将闲置或低效利用的工业用地转化为商业性用地，通过整治“城中村”等都可能取得土地收入。也可通过转让政府手中控制的公用事业、垄断企业、金融企业等股份、债权等，既向社会资本开放市场，也可获得收入。需要关注的是，好资产可能多数在省级政府手中，而债务问题在市县一级更严重，要利用这个机会，进一步理顺中央与地方、省与市县的财政关系，将财力向基层倾斜。
四是加快与PPP（公私合营）有关的法制建设，建立政府信用，创造良好的投资环境，吸引社会资金进入公用事业、基础设施等领域。这些领域长期的政府包揽，既造成政府债务过多，又降低了投资效率和运营效率。通过发展特许经营等PPP项目，可以吸收社会资本进入，但树立政府的信用是首要问题，要改变地方政府特别是主要领导在项目决策中的随意性，打消投资者特别是民营资本的疑惑和担心。为此，必须建立相关的法律法规，增强透明度。这也是转变政府职能和转变经济发展方式的重要内容。
习近平总书记指出，党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。全国人大通过及时的相关立法和法律修正，对各级政府行为进行规范，不仅使全面深化改革“于法有据”，而且也为促进经济发展模式的转变，为实现国家治理能力和治理水平的现代化提供制度保证。
［作者简介］李命志，全国人大财政经济委员会经济室主任。
［参考文献］
［1］［美］道格拉斯·诺斯，巴里·温格斯特.宪法与承诺——17世纪英格兰治理公共选择制度的演进［A］.制度变革的经验研究［C］.罗仲伟(译).北京：经济科学出版社，2003.
［2］张少华.亚历山大·汉密尔顿的财政金融改革［J］.美国研究，1994,（3）.
［3］国家审计署.全国地方政府性债务审计结果［R］.审计署审计结果公告，2011年第35号,http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html.
［4］国家审计署.全国政府性债务审计结果［R］. 审计署审计结果公告，2013年第32号，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html.
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