［摘 要］巡视制度自古有之，用于维护君权，且经历朝不断完善，加之皇权与青天崇拜的文化基础，所以源远流长。我党设立巡视制度，目的在于自我净化、监督权力。党的十八大以来更加注重巡视的程序构建、巡视的群众参与、巡视的方式创新。未来，应用法治思维引领巡视工作，用多元监督完善巡视工作，用大数据推进巡视工作。
［关键词］巡视制度；历史传承；法治思维；大数据
一、制度传承和文化基础
古代巡视制度是中国古代监察制度的体现，是君主监督官员的重要手段，萌生于原始社会、形成于秦汉、成熟于唐宋、完善于明清。巡视制度在中国古代能不断延续完善，必然有制度的惯性使然，也有传统的文化心理基础。
上古已有“天子巡狩”的传说，尧、舜每隔5 年率百官巡视地方，考察官风政绩；夏商周时期，“方伯”“受命于王”巡视四方诸侯，此时没有独立的巡视机构，亦无专职官员和制度，主要由史官或行政官员兼领监察权；春秋时期，有“巡县之制”，君王巡察为主，相国、郡守也可巡视地方，但无固定制度，偶然性大，且巡视范围广，不局限于纠举官吏，也包括农业生产、祭祀活动、“不善孝父母、不长悌乡里、骄躁淫暴、不用上令者”；战国时期，诸子百家思想大争论，中央集权制度受到了各派的关注，形成了丰富的治国治吏理论，法家认为治国先治官，治官方能维护君权，各诸侯国权力系统中的监察职能开始独立，御史逐渐成为专职监察官员，具有巡行、巡县、监军、上计等职能，巡视制度初步形成；秦统华夏，建立了中国历史上第一中央集权制度，并建立了服务于集权的官僚体制，中央以御史大夫为监察主官，“银印青绶，掌副丞相”，郡县制取代了诸侯分封，也为古代巡视制度夯实了制度语境，中央派监察御史巡视各郡，其职责、位分也逐渐固定，主要治理冤狱、考核百官、发现人才，秦朝建立了相对完整的御史监察体系，奠定了巡视制度的根基；汉沿秦制，形成了相对独立、层级多维的巡视制度。西汉初期，御史中丞负责中央官员的察举，地方则由丞相府派遣“丞相史”监察郡、县。汉武帝时期，为有效控制地方，于公元前106年废除丞相史，将全国划分为13州部监察区，京师设司隶校尉“察举百官以下，及京师近郡犯法者”，其余12州各设刺史一名，刺史代表皇帝巡视地方，“掌奉诏条察州”，以“六条问事”。郡以下行政由郡国守相、县令长、乡长逐级巡视，并设督邮、廷掾等专职官吏举劾贪赃枉法的官吏；［1］魏晋南北朝时期，中央设御史台，其长官为御史中丞，太子以下官员皆可纠举，并不定期派遣御史巡视地方，御史有“风闻言事”之权；隋炀帝时期，设14名刺史，巡察各郡，监察吏治；唐朝法制完善，监察制度自不例外，中央设“一台三院”，一台指御史台，三院为台院、殿院、察院，各部门之间分工明确，形成了体系化的巡视分察制度，为后世所效仿；宋袭唐制，更加注重中央集权，设置监司，皇帝通过派监司巡视掌控地方；元代设22道监察区，各设提刑按察使一人，后改为肃政廉访使，负责巡视地方吏治；明朝时期，受朱元璋“重典治国”思想的影响，中央改御史台为都察院，其御史达数百人至多，又增设6科给事中，负责监察百官、巡视地方、规谏皇帝。明成祖后，御史巡视成为定制，将全国划分为13个监察区，设13道监察御史，巡视地方，享便宜行事之权；清朝时期，中央设都察院，都察院下设15道监察御史，既能监察中央官员，又负责巡视地方，在省一级又设提刑按察使司，在省与州府之间设道用以巡视州县，乾隆时期，出任道员为正四品，且享“密折专奏”之权，确保了皇权对地方的掌控。
纵观古代不同时期的巡视制度，有以下特点：一是确保皇权。虽然在巡视中也会整理冤狱、整饬吏治，但最终目的仍是维护皇权；二是位卑权重。以唐为例，御史台下辖御史官品为七品，但权限极大。清朝顾炎武曾感叹：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制、内外相维之意也”；三是选拔严苛。从两汉时期起,巡视官员的任命即受到特别的重视,巡视官员的选拔大多是通过察举的方式,由地方官推荐入选,一些“才堪用者”才可以得到皇帝的赏识而获得任命。为何巡视制度在中国古代经久不衰，除了君王的亲睐，更是因其符合中国传统文化心理。一是中国传统文化对“和”的重视，“和”就是“求同”，体现在国家治理上就是非对抗性，寻找各方利益的共同点，而巡视制度就是“定期体检”，在体制内解决问题，以预防为手段避免矛盾激化；二是对皇权的崇拜，等级观念根深蒂固，迷信皇权，相信自上而下的权力行使，而巡视制度恰恰满足了当时人们对皇权的期待，加之诸如“包拯下陈州”的传说，更使人们对巡视的功效笃信无疑。三是期望超法制的评判，古代巡视虽然也有制度可巡，但对巡视的结果的运用有肆意性，百姓也希望能对贪腐超规范裁处，两者结合，就有了“先斩后奏”的民间佳话。中国古代巡视制度对党内巡视制度有借鉴意义，技术层面可取精去糟，但两者有本质不同，一个是维护皇权的工具，一个是先进的政党在惩防腐败中法治思维的体现。
二、党内巡视制度不断完善
建立和完善巡视制度，是党借鉴历史经验，结合党建实际，为提升党的执政能力，加强党内监督、预防自身腐败而在战略高度作出的重大决策。党的十六大提出要“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”，巡视制度正式宣告建立。党的十七大将巡视制度写入党章。2003 年12 月，中共中央正式颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，首次以党内法规的形式明确规定了党内巡视工作的主要任务、巡视的方式方法、监督的重点对象等。2009 年 5 月，中央政治局审议并通过了《中国共产党巡视工作条例（试行）》（以下简称《巡视条例》），标志着巡视制度的进一步规范化。党的十八大对巡视工作提出了新要求，要把权力关进制度的笼子。［2］党的十八大后，中央高度重视巡视工作，政治局常委会三次听取巡视工作情况汇报，巡视工作制度化进程加速，巡视效果十分明显，得到了人民群众的广泛好评。2013年6月，《中央纪委中央组织部关于进一步加强巡视工作的意见》和《中央巡视工作2013—2017年规划》颁布。党的十八届三中全会和十八届中纪委三次全会对加强和改进巡视工作做出了新的部署。［3］
（一）注重巡视的程序构建
党内巡视制度是党自我监督的制度创新，巡视中涉及到法律、法规、党内法规和党的政策的综合运用，其所用的实体规范复杂，运用不当则影响客观公正，而程序是实体公正的重要保障，完善的程序关系到巡视的效果。在《巡视条例》中，直接对巡视工作程序的规定有18条，间接涉及程序的规定有12条。制度的权威来源相关组织的权力，但制度的运行仅靠权力维系，则与皇权背景下的巡视无异，所以巡视也应有严格的程序规范。党内巡视程序的设计遵循公开性、独立性、及时性原则。公开性原则包括信息收集的公开化、成果运用的公开化、典型案例的公开化。例如，《巡视条例》第19条规定，巡视地区应当通过当地主要新闻媒体公布巡视工作的监督范围、时间安排以及巡视组的联系方式等情况；第20条规定，巡视组主要通过列席有关会议、召开座谈会、实地考察、民主测评和问卷调查等。独立性原则包括巡视机构的独立性、巡视人员工作的独立性，经济独立才有人格独立，湖北巡视六组事件之后，中央明令巡视工作费用由专项经费负担，就是要摆脱地方网络的控制，而针对巡视工作人员，则注重回避制度的运用。及时性原则是指巡视工作要有时限性，对巡视结果的运用、巡视意见的反馈等都有明确的时间限制，巡视发现的案件线索如不及时核实，就有泄密的可能性，所以必须有敏锐的时间意识，这对巡视结果的运用至关重要。
（二）注重巡视的群众参与
“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，群众主体论揭示了历史发展的真谛，群众路线是党的生命线，是马克思主义政党的基本属性，是我党各项工作的制胜法宝，党始终是群众利益的忠实代表。习近平同志在教育实践活动总结大会上指出，“从严治党必须依靠群众，要织密群众监督之网，开启全天候探照灯，”这正是活动开展的题中要义。群众眼中不揉沙子，党员干部一言一行都在心中，案件线索尽在掌握，是从严治党的重要依托。群众监督要放开去用，用好群众监督是对党的考验，在评价体系中给群众多些权重，用制度的方式去引导群众热情，有事半功倍之效。党和群众是鱼和水的关系，群众通过参与国家治理、行使民主权利，夯实了党的执政基础，也折射出群众路线所确定的民主方法论。巡视工作注重发挥群众主体作用，采用了公布电话、电子邮箱、邮政信箱、直接面谈等方式，鼓励群众举报案件线索，群众对巡视组也抱很大期望，巡视组驻地经常人满为患，有时需要动用警力维持现场秩序。这也说明群众迫切需要一个沟通机制，巡视组是一个平台，但有其特定目标，主要是针对党政领导班子成员的违法违纪问题，一些更为细化的问题由当地纪检或信访部门处理更为稳妥，涉法涉诉问题则宜由司法机关受理，所以要做好宣传和引导工作，促进群众有序参与，避免巡视资源的浪费。
（三）注重巡视的方式创新
十八大以来，中央加大巡视频率和力度，不断扩大巡视范围，【些党的十八大以来，中央已进行了五轮巡视，包括31个省（区、市）、新疆生产建设兵团、多家央企和高校，实现了巡视工作全覆盖；2015年，中央巡视组专字当头，对中国核工业集团公司、中国核工业建设集团公司、中国石油天然气集团公司等26家央企进行专项巡视；海外机构也非盲区，外交部对驻美国使馆、常驻联合国代表团和驻多伦多总领馆等也进行了巡视。】些取得了显著成效。一是摆脱地方网络的不当干扰，习近平同志提出“三个不固定，一次一授权”，【些一是巡视组组长不固定。巡视组组长不是“铁帽子”，“一次一授权”。建立中央巡视组组长库，人选中既有刚离开领导岗位的同志，也有现职领导干部，都是省部级，每一轮巡视之前都要根据具体情况从组长库中确定巡视组组长人选，一次一授权，并实行严格的回避制度。党的十八大以来，中央巡视组共产生了25位巡视组组长。其中，徐光春、马铁山、张文岳3人4度出任。陈光林、项宗西3度出任。张基尧、陈际瓦、刘伟、杜德印、叶冬松、王正福、令狐安、朱保成等8人两度出任。二是巡视的地区和单位不固定。这次巡视可能是地方，下次就有可能是事业单位或企业，灵活机动。三是巡视组与巡视对象的关系不固定。不再有地方、企业和金融巡视组之分，通称为中央巡视组。】些阻断了巡视者与被巡视者双方的潜在联系，巡视机构和人员动态变化，工作针对性强，提升了巡视人员的勇气；二是注重巡视工作的公开透明。巡视制度不仅是党内监督的有力举措，也是信息公开制度和舆论监督的具体体现，十八大以来对巡视工作宣传力度空前，对巡视的人员、巡视的进度、巡视的范围、巡视的举报方式等都及时在媒体公开，接受群众和媒体监督，杜绝了政治神秘主义，群众自觉关注巡视工作，普遍认为不是在“走过场”，而是“动真格”；三是明确职责定位，“发现问题、形成震慑”。针对以往巡视工作存在大而空泛，走过场的倾向，紧密围绕党风廉政建设和反腐败工作中心，以发现问题为要义，取得了良好收效，群众对其抱有强烈的反腐期待；四是巡视结果反馈及时。巡视结束后，巡视组首先向被巡视地区或单位党委主要领导反馈，再由党委主要领导向班子反馈，这种逐层反馈机制，落实了主要领导的廉政建设的主体责任，避免了人人有责，人人无责的涣散局面；五是不干预地方工作。中央巡视组只负责收集案件线索，并及时移交有关部门，避免了对地方工作的不当干扰，同时也预防了巡视组权力过大，缺乏相应制约，导致反腐中的腐败。
三、法治思维与技术路线并重
新一届中央领导集体多次强调，党要管党，从严治党。随着十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），治理脉络清晰可见，即依法治国必先依规治党，保持反腐高压态势，由治标到治本，由治党到治国。《决定》突出了一个思维，就是以法治思维治党治国，完善反腐败立法，形成不敢腐、不能腐、不想腐的惩防体系。巡视工作不是昙花一现，是党内监督的战略性制度安排。未来，应用法治思维引领巡视工作，用多元监督完善巡视工作，用大数据推进巡视工作，保持巡视制度的持久生命力。
（一）用法治思维引领巡视工作
1.巡视制度的定位问题。巡视制度是党内监督制度，不属于国家法律法规，全面推进依法治国，就涉及到党与法治的基本关系问题。对此，《决定》阐释了执政党与法治的五大关系，包含领导关系、一致关系、包容关系、遵守关系、管治关系。［4］宪法确定了党的领导地位，党对立法有绝对的领导权，宪法和法律中体现的价值是执政党意志的体现。对于《党章》和党内的条例、规章，毛泽东同志和邓小平同志早有论述，将其定性为党内法规。《决定》提出建设社会主义法治体系，具体包括“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系”，明确指出党内法规属于社会主义法治体系的重要组成。名正则言顺，巡视制度作为党内法规，就是依法治党的重要依据，而且党规党纪也严于国法。
2.巡视工作要依法依规。一是严格依据《巡视条例》设定的权限，只发现问题线索，不具体办案，区别于古代巡视中钦差大臣的“便宜行事”。二是对案件线索的移交，严格遵循相应程序，妥善移送，避免泄密；三是在收集重要线索中，如需采用特殊手段，应依法履行相应手续，并注意尊重当事人的合法隐私权；四是探索建立巡视权力清单制度，将巡视权力的疆界、与被巡视单位党委的权力分野予以明晰。
（二）用多元监督完善巡视工作
党内巡视是干部监督的一种方式，自开展以来取得了良好效果，但巡视监督也并非万能，存在“能了解不能处理、能临时不能长期，能深入不够广泛，能对外不能对己”的弱点，［5］所以需与其他监督相配合，方能形成合力，达到反腐治本之效。一是与司法监督相结合。巡视组应与司法部门建立情报共享机制，便于甄别线索真伪，有的放矢；二是与同级监督相结合。巡视制度初衷是解决“上级监督太远，同级监督太弱，下级监督太难”，但仍属于事后监督，且少数人监督多数人，若地方纪委由中央垂直管理，同级监督必然加强，与巡视监督结合起来，有互补作用。［6］三是与舆论监督相结合。舆论监督并非西方首创，早在魏晋南北朝时期，御史就有风闻言事之权，明清时期得到充分运用，属于舆情监督的雏形，虽然易生相互攻击，但确有集思广益，广开言路之利。随着微信、微博等的广泛运用，民意表达有了广阔平台，舆论监督已非传统的媒体监督，舆情覆盖更加全面，将涉及腐败的网络信息予以整合分析，并向有关人员询问，有助于扩展线索和教育干部；四是与隐蔽监督相结合。“下级监督太难”，主要原因是下级担心前途受到影响，担心被上级发现，对于领导违纪违法现象不敢监督。笔者认为，应探索建立重要机关信息员制度，可以从中选拔一些普通干部作为信息员，对于机关主要领导的违纪违法行为可直接向有关部门报告，而信息员的身份是保密的，这就打消了干部的顾虑，便于畅通言路。实际上，很多高校对教师教学质量监控，就采用学生信息员制度，官员作为公共权力的执掌者，更有必要接受隐蔽监督。
（三）用大数据推进巡视工作
维克托在《大数据时代》一书中说：“大数据就是我们可以在更大规模的数据上做到更多我们无法在小规模数据基础上完成的事情。”维克托认为，大数据具备三个特征：一是数据的海量性；二是数据的全面性；三是数据的预测性。大数据在推进反腐斗争中应大有作为，也必将改变中国的廉政生态。在司法领域，大数据已悄然运用，初期大数据运用的范例是公安部“天网工程”，利用大量视频数据进行侦查，其后央行通过监控银行流水收集可疑交易线索，收集大量数据后简单分析，当前国安部门的“大数据”网络反恐，已是复杂的数据建模分析。［7］大数据在民间纠纷解决中亦有萌芽，淘宝网于2013年推出一个淘宝判定中心，【些在淘宝判定中心，成为一名大众评审员的条件为：注册满一年、认证支付宝、VIP等级≥2、信用等级≥3星，以及近90天要求淘宝介入退款笔数≤3。裁决规则为：判定周期内，如参与判定的评审员达到31（含本数）人，则构成有效判定。判定支持率≥50%的一方获胜。判定周期内，如参与判定的评审员不足31（含本数）人，则构成无效判定，淘宝网将人工介入对该违规行为的判定处理。】些网民可利用该平台参与评判用户纠纷，已有“大审判”之意味。
历史唯物主义认为，任何事物的发展都应以时代为背景，用大数据理念推进巡视工作，使巡视工作逐渐科学化、专业化和精准化，具有划时代的意义。首先，大数据有助于破解信息匮乏的困境。腐败都是暗箱操作，加之腐败分子都想方设法规避党纪国法，信息不对称是反腐的难点，零散、失真的信息会导致决策的误判，运用大数据可以整合零散的信息，实施全方位监控，减少反腐的盲区。其次，大数据有利于精确打击腐败。信息时代，人类活动逐渐依赖于电子信息产品，从手机通讯到网络交易无所不包，在便利的同时，使得人们的活动都变得可以回溯，例如网上变更房产登记、通过电子凭证行贿等，大数据一旦互连互通，则腐败分子无遁形之处。最后，大数据有利于及时研判。大数据不是静止的数据，人们可以对其进行精准分析，统计学家和数据分析专家可以根据现有数据，依据不同的关键词，针对行为人的个体特征、行为轨迹、岗位变动、子女情况、消费状况等关键数据，准确对腐败行为进行预警，防患未然。［8］那么如何具体运用大数据推进巡视工作，笔者认为，应从以下几个方面着手。一是建立基础数据库。各有关部门都应建立基础数据库，如人口数据库、企业数据库、股票数据库、出入境数据库、不动产数据库等，而且要实时更新，这就好比网络社会的基础设施；二是整合基础数据库。大数据当下发展缓慢，在于信息缺乏流动，部门利益至上，信息壁垒严重，各自为政，数据“老死不相往来”，如将各部门之间的数据库打通，给巡视组一定的权限，所有干部的信息将一览无遗，提升了巡视效率和效果；三是建立违纪信息提示系统。通过大数据库的自动分析，可疑信息自动上报至巡视机构，避免错过最佳时机。
四、结 语
我国古今都有巡视制度，但权力来源不同，有君授和民授之根本分野。党的巡视制度并非“钦差大臣”的翻版，是要把权力装进制度的笼子，是要通过严密的党内监督制度，使干部“不敢腐，不能腐，不想腐”，最终使秉公用权成为习惯，实现党的自我净化、自我提升！
［作者简介］张道许，西南政法大学博士后流动站研究人员，河南工业大学法学院副教授，法学博士，硕士研究生导师。
［参考文献］
［1］ 黄志波.中国古代巡视制度的历史沿革［J］.月读，2013，(7).
［2］ 周淑真.巡视制度是如何一步步发展起来的［N］.北京日报，2014-4-14(18).
［3］ 刘燃.中央巡视工作新方针及其实践导向［J］.求是，2014，(5).
［4］ 许耀桐.厘清党与法治的五大关系［J］.人民论坛，2014，(31).
［5］ 黄远固.探索巡视与多种监督的最佳结合［J］.探索，2009，(4).
［7］谢君泽.大数据时代下的司法变革［N］.民主与法制时报，2014-11-03(10).
［8］ 拾瑜君.如何利用大数据“打老虎”［EB/OL］.http://www.ccw.com.cn/article/view/73701.2014-12-05.
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