崔维 佘廉 刘士竹
［摘 要］采用何种方法来评价已有应急预案及其体系效力发挥情况是各级政府、企业必须面对的问题。本文以青岛“11.22”东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故为研究对象，通过搜集到的原始资料，对其逐一梳理和分析了在事故应急处置中，企业和政府所依据各级、各类预案的效力发挥情况,从中总结出在我国现行应急预案及其体系效力发挥中存在的共通性问题。
［关键词］应急预案；应急预案体系；效力；青岛“11.22”事故
我国应急预案体系形成于2008年，目前处于优化阶段。从政府应急管理角度看，应急预案体系存在重数量轻质量、可操作性差、效力难以有效发挥等诸多问题。如何评价现有预案及其体系效力，从而进一步优化预案及其体系、更好地发挥预案效力是各级政府、企业必须面对的问题。
为此，本文在分析应急预案及其效力等理论基础上，以青岛“11.22”东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故为例，进行了详细的调研，搜集到了大量的第一手的事故应急处置资料，通过对这些资料的逐一梳理，具体分析中石化和各级政府在东黄输油管道泄漏、爆炸阶段，依据哪些级别、类别的应急预案进行应急处置，各预案效力发挥情况如何，从而归纳总结出目前我国应急预案及其体系存在的共通性问题。
一、青岛“11.22”东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故依据的应急预案效力分析
该事故可以分为四个阶段：原油泄漏处置阶段(11月22日2时12分开始)，事故现场发生爆炸现场处置阶段(10时27分开始)，善后处理和事故调查报告发布阶段。由于应急预案编制管理的重心在事前预防和事中应急处置，本文将重点放在前两个阶段中，梳理分析其所依据的应急预案效力发挥情况。
（一）原油泄漏处置阶段中的应急预案效力分析
此阶段从11月22日2时12分发现原油泄漏时起至10时27分事故现场发生爆炸结束。这一时间段的事件性质为企业生产安全事故，相关企业单位和政府部门初步明确了事故类型及发生位置，完成了初步的事故处置，管道运营单位开展了包括现场抢修工作及海上溢油清理，政府部门主要进行海上溢油的处理及泄漏事故情况的上报工作。
此阶段各主体应急处置中依据的应急预案体系应当包括企业和政府：中石化青岛输油站生产安全事故预案及其他相关企业预案；黄岛区石油天然气管道突发事件应急预案；黄岛区石油天然气管道突发事件应急指挥部所涉及的各部门预案；青岛市石油天然气管道突发事件应急预案；黄岛区石油天然气管道突发事件应急指挥部所涉及的各部门预案等等。这些预案在此次事故的应急处置中是否发挥作用、发挥哪些作用；相关预案体系效力的发挥情况等，都将通过对企业和政府依据各预案进行应急处置的情况进行梳理还原来确定。
1.企业层面：中石化原油泄漏处置中依据的预案效力分析
中石化在原油泄漏处置阶段应当主要依据《中石化青岛输油站生产安全事故预案》进行处置，其预案效力的发挥情况可通过应急响应、风险研判、指挥部成立、信息报送这几方面情况来确定：
应急响应：据《山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查报告》（以下简称事故报告），自2时12分起至5时20分，潍坊输油处调度中心判定漏油后即派人进行现场抢修。在此阶段一直未能发现是否依据应急预案，依据何种应急预案来进行抢修的资料。
风险研判：通过对潍坊输油处的现场访谈，此次事故处置研判为普通漏油事故，没有对周边环境的影响进行风险研判。在中石化《青岛输油站生产安全事故应急预案》中，也没有风险研判尤其是对周边环境影响研判的内容。由于企业预案缺乏输油管道漏油对周边环境的影响评估内容，事故处置中也没有做是否会引发次生灾害的风险研判，更缺乏与政府相关部门的风险沟通，同时，政府石油天然气管道专项预案也缺乏漏油是否造成次生衍生灾害的风险评估，如此种种，都为后期的爆炸埋下了伏笔。
指挥部成立：据事故调查报告，9时15分，中石化管道分公司通知现场人员按照预案成立现场指挥部，做好抢修工作。报告表明，中石化企业预案在此时间段发挥了应急指挥部成立依据的效力。
信息报送和通报：按照《石油天然气管道保护法》的规定，漏油事故发生后，中石化在信息报送和通报方面应当做两件事：一是向黄岛区政府相关部门报告；二是及时通报可能受危害的居民。
首先是中石化对事发地开发区政府的信息报送。据《事故调查报告》，11月22日2时31分，“开发区公安分局110指挥中心接警，称青岛丽东化工有限公司南门附近有泄漏原油，黄岛派出所出警”。从此官方报告可以看出，政府首次接到事故报告的主体并非中石化，而是通过110接群众报警的方式。
发生漏油事故后，企业没有依据应急预案要求报事发地人民政府。中石化《青岛输油站生产安全事故应急预案》中规定的信息报告内容未能真正发挥效力。
其次是向公众的信息通报。我国《石油天然气管道保护法》第39条规定，企业应及时通报可能受到事故危害的单位和居民，履行告知义务。另外，根据媒体的公开报道可以看到，“周边居民普遍反映，在此期间，他们没有得到任何通知。”［4］而在《青岛输油站生产安全事故应急预案》中并没有规定向周边居民通报事故信息的内容。
2.政府层面：各级政府及相关部门在原油泄漏处置中依据的各预案效力分析
在原油泄漏处置阶段，黄岛开发区政府是事发地政府，应当主要依据《黄岛区石油天然气管道突发事件应急预案》负责该事故的全权应急处置。因此，可以通过黄岛开发区政府在信息报送、指挥部成立、应急响应等方面看该预案效力的发挥情况。
（1）信息报送
政府信息报送可分为各级政府向上级政府信息报送和向本级各部门信息通报两种类型。
据《事故调查报告》，3时10分，110指挥中心向开发区总值班室报告现场情况。至4时17分，开发区应急办、市政局、安全监管局、环保分局、黄岛街道办事处等单位人员分别收到事故报告。
资料表明，事发地黄岛开发区政府应急办依据《黄岛区石油天然气管道突发事件应急预案》进行了信息上报和通报工作，该区级专项应急预案发挥了信息报送依据的效力。青岛市政府也依据《青岛市石油天然气管道突发事件应急预案》的规定完成了信息通报工作，也发挥了该市级专项应急预案的效力。
（2）指挥部成立
政府层面的石油天然气管道突发事件应急指挥部应当根据本级《石油天然气管道突发事件应急预案》的相关规定成立。根据《青岛市黄岛开发区石油天然气管道突发事件应急预案》规定，管道漏油后，应当成立开发区石油天然气管道突发事件应急指挥部，指挥部办公室设在区经济信息化委。在搜集的各项资料中，未能发现依据预案成立开发区石油天然气管道突发事件应急指挥部，也未能找到指挥部办公室是区经济信息化委的任何资料。可看出在实际的应急处置过程中，《应急预案》中规定的成立青岛市石油天然气管道突发事件应急指挥部事项未能发挥实际效力。
（3）应急响应
泄漏事故的应急响应可以分为两级：青岛市政府和开发区政府应急响应。青岛市应急响应情况及其预案效力分析如下：8时34分至40分，市政府总值班室根据《青岛市石油天然气管道突发事件应急预案》（青政办字［2013］62号）1.3事件分级规定，4.1应急响应规定，初判为一般突发事件，整个事件应由事故发生区政府和有关企业全权负责处置。从此资料可以看出，青岛市政府应急办发挥了《青岛市石油天然气管道突发事件应急预案》规定的事件分级及应急响应效力。
作为事发地政府，黄岛开发区政府及各部门根据《青岛市石油天然气管道突发事件应急预案》负责事故整体应急处置，作出如下应急响应：据事故报告，4时10分至5时左右，开发区应急办、安全监管局、环保分局、市政局及开发区安全监管局石化区分局、黄岛街道办事处有关人员先后到达原油泄漏事故现场，开展海上溢油清理。以下将分别梳理分析各重点部门在应急响应时所依据的预案及其效力情况。
环保分局：根据《青岛市环境保护局关于11.22事故爆炸发生前的应急处置情况》的汇报资料，5∶30左右，开发区分局应急人员前往入海口处查看漏油情况，经现场研判预计会流入胶州湾造成污染，开发区分局立即启动区局环境应急预案，并迅速协调提供应急物资，同时要求有关单位尽快在海边布设围油栏。9∶30，经现场勘查，初步判断为安全事故次生的一般突发环境事件。从上述资料可看出，漏油事故发生后，环保分局依据本区局环境部门应急预案进行了应急处置，但是未能查到是否依据开发区以及青岛市石油天然气管道突发事件应急预案中所列的职责进行处置的情况。也未见到环保分局部门预案是否与开发区以及青岛市石油天然气管道突发事件专项应急预案相衔接的内容。
市经信委：22日9点前，委分管领导带领市油区办2名工作人员赶赴现场查看并询问了解情况，并获知企业一直未向市经信委报告任何情况。然而，根据《青岛市石油天然气管道突发事件应急预案》2.2主要成员单位职责，市经信委接到报告后，应迅速报告应急指挥部领导，提出启动应急预案响应的建议，按指挥部要求，通知相关部门赶赴事故现场进行处置。从上述资料可以看出，市经信委未能履行石油天然气管道突发事件应急预案所规定的职责。
开发区市政公用局：3时22分左右，公用局接区应急办电话，称管线漏油，要求现场工作人员处置，凌晨4时左右，应急队赶赴现场查看并向区应急办主任报告了暗渠的走向、位置，报告原油应该已经进入暗渠并到达出海口。从上述资料可以看出，市政公用局参与了漏油的应急处置，而且从后期的爆炸事件中可以看出，市政公用局查明的漏油对排水暗渠影响的情况至关重要。但是非常遗憾，在《青岛市石油天然气管道突发事件应急预案》规定的主要成员单位中没有市政公用局。也就是说开发区市政公用局缺乏依据该专项应急预案进行应急处置的依据。同时，市政公用局也不可能依据此专项预案，将有关情况通报给行业主管部门（市经信委），而区应急办虽然知道信息，但由于不可能知晓输油管道和排水暗渠之间的关系，从而耽误重要时机。
（二）爆炸现场处置阶段的应急预案效力分析
这一阶段从10时25分漏油现场发生爆炸开始，漏油管道抢修现场和海上溢油点均发生火灾，截止到12时40分现场大火扑灭，事件性质由企业安全生产事故演化为严重的事故灾难，灾难类型也从石油天然气管道漏油突发事件衍生为爆炸事故。应对措施主要针对爆炸事故开展人员搜救和消防灭火。从应急预案角度，本文主要分析现场发生爆炸后，国务院、各级政府及各部门是否依据哪种级别和类别预案成立何种指挥部，启动几级应急响应，分别如何进行应急响应，各应急预案及其体系的效力发挥情况等问题。
1.成立应急救援指挥部依据的预案效力分析
根据《事故调查报告》，11月22日下午，王勇国务委员在事故现场听取山东省、青岛市主要领导同志的工作汇报后，指示成立了以省政府主要领导同志为总指挥的现场指挥部，下设8个工作组，开展人员搜救、抢险救援、医疗救治及善后处理等工作。当地驻军也投入力量积极参与抢险救援。自此，指挥权由青岛市政府上移到省政府。此处依然面临以下问题：针对爆燃事故，应当启动国家、山东省、青岛市、开发区中的哪些预案不明；各预案的启动顺序不明；据哪级哪类专项应急预案规定了指挥权上移，在预案中是否有显示等情况均不明；指挥部成员的确定应当依据哪级哪类预案情况不明；以哪级哪类预案为依据来启动相应的响应措施不明等等。
2.市政府各部门应急响应依据的预案效力分析
青岛市公安消防支队：爆炸事故发生后，青岛市公安消防支队成为事故应急响应的核心主体。从消防部门应急预案编制内容角度，青岛市公安消防支队在成立指挥部、应急决策与响应、资源保障、信息报送方面都非常迅速有效，成功遏制了次生衍生灾害。但是，依然也没有找到此次突发事件成功处置的依据是何种应急预案。
另外，在青岛市公安消防支队报告中还显示，支队根据灾情提请市政府启动应急预案，先后调集公安、建设、市政、环保、医疗、石化公司等应急联动单位联合处置。但是，在青岛市专项应急预案体系中，相关的专项应急预案有《青岛市处置火灾事故应急预案》、《青岛市石油天然气管道突发事件应急预案》，对于联合处置应当依据并启动何种应急预案依然不明。
青岛市卫生局：这起特大事故共造成62人遇难，136人受伤住院。因而卫生应急处置也是爆炸事故发生后的核心。据《青岛市卫生局“11.22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故卫生应急处置情况汇报》，爆炸事故发生后，区卫生局长立即赶赴事故现场，在爆炸10分钟即启动了医疗救援四级响应，并迅速报告市120指挥中心和市卫生局。事发3小时左右，省、市、区三级卫生行政部门共同组成了“11.22”医疗救治现场指挥部。从上述资料可以看出，卫生系统的应急响应符合《山东省突发事件应对条例》的应急响应程序，响应迅速，决策正确，完成了全部救援任务。但是否依据本部门预案启动相应级别应急响应的情况不明；在哪级别、类别专项预案下启动本部门预案的情况不明。
市经信委：根据青岛市经济信息化委《“11.22”事故工作记录》，事故爆炸发生后，采取的应对措施主要是向分管秘书长进行了电话报告，并给爆炸区内的丽东化工厂负责人打电话，要求加强安全防护等。这里的应对措施与《青岛市石油天然气管道突发事件应急预案》所规定的经信委职责描述不相符合。该预案规定市经济信息化委接到事故报告后，迅速报告应急指挥部领导，提出启动应急响应的建议；按指挥部要求，通知相关部门赶赴事故现场进行处置，参加事故应急救援指挥协调工作等。可以看出，在该预案中有关市经信委职责的效力未能有效发挥。
二、我国应急预案效力发挥中存在的问题
通过对青岛11.22东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故所依据的应急预案效力的梳理分析，可以归纳总结出以下问题。
（一）我国企业应急预案效力发挥中存在的问题
1.企业应急预案中的风险研判效力发挥不足
根据《安全生产法》，企业应当承担安全生产的主体责任。青岛11.22事故案例暴露出以下问题：中石化在编制应急预案时，未能做有效的风险评估，尤其没有进行输油管道对周边环境的影响评估。这也是漏油事故发生后，中石化未能作出正确的风险研判，导致应急预案风险研判效力发挥不足的重要原因。推而广之，中石化应急预案在风险研判的效力不足的问题也在其他企业中普遍存在，成为预防事故、第一时间应急处置事故的桎梏。
2.企业应急预案未能发挥信息报送和通报效力
编制企业安全生产事故应急预案，应当规定发生事故后，企业要向政府部门报送相关信息，明确报送内容、报送时限、报送责任人等。企业应急预案应当具有信息报送的效力。但是，通过青岛11.22事故可以发现，目前，企业应急预案在向政府信息报送的效力未能有效发挥，具体有两种表现：一是企业应急预案编制中就未能就信息报送的具体内容予以明确；二是发生事故后，有企业并未按照应急预案规定的内容进行信息报送。
另外，我国企业应急预案也缺乏向公众通报相关信息的效力。大多企业应急预案根本没有向公众通报相关信息的内容。
（二）我国政府应急预案效力发挥中存在的问题
1.制定政府专项应急预案的牵头部门职责效力发挥不足
青岛11.22事故可以看出，专项应急预案的编制往往还是以部门现有职责为根本，牵头编制者往往是行业管理部门，行业管理部门在专项应急预案编制中规定的自己的职责和定位与事故处置的实际情况有很大出入。造成这种现状的根本原因，在于我国的预案编制是以部门本位还不是以风险评估为基础。
2.部门应急预案响应效力好于专项应急预案
在青岛11.22事故应急处置中，各部门如消防、公安、环保和卫生部门等部门大都根据自己的部门应急预案进行了迅速而有效的应急响应，部门应急预案应急响应发挥了很大的作用，但是在应急响应时很多部门都不清楚是否应当依据专项应急预案进行处置，是否需要与其他部门联动。专项应急预案的启动主体并不是很清晰。因此，可以看出我国部门应急预案响应效力好于专项应急预案。
（三）我国政府和企业应急预案效力协同发挥中存在的问题
1.单项应急预案在体系中的角色与功能缺失
我国按照突发事件的分级分类标准，已经形成了“横向到边，纵向到底”的预案体系，具体包括“四个级别-国家、省、市、县预案；三个类别-总体预案、专项预案、部门预案；企业预案。”从青岛11.22特别重大事故梳理中可以看出，突发事件应急处置中，无论是企业还是政府已经具备依据应急预案进行应急响应的意识。但是，企业、政府及其各部门还是习惯于自己根据自己的预案进行处置，并不清楚该预案以及相关预案在整个事故处置中的各自的角色和功能。
2.应急预案体系缺乏有效衔接，协同效力欠缺
我国目前对政府与企业应急预案、上下级政府专项预案、政府各部门应急预案之间的衔接问题没有规划。通过对事故案例梳理可总结出以下问题：
政企的信息报送上缺乏有效衔接，如中石化在漏油处置阶段就没有按照企业预案编制内容向事发地政府报送信息。企业预案的信息报告效力缺失。
指挥部成立及移转缺乏有效衔接，通过对11.22事故依据的各项预案梳理，没有显示根据何种预案，随着突发事件级别的升高或降低，来实现指挥部的移转，也就是应急预案体系中指挥部移转的效力缺失。
3.应急预案体系缺乏整体风险评估，对事故整体风险研判效力缺失
我国现有应急预案的一般结构框架为：总则、分级标准、组织体制、管理流程、保障措施、附件等。这种结构框架缺少对造成某一突发事件的危害程度、发生概率、对周边环境的影响等的风险评估。而在青岛11.22特别重大事故总结的重要教训之一就是风险研判失误。通过此案例梳理可以看出，在原油泄漏阶段，各相关应急主体在第一时间均进行了应急响应，然而由于在企业应急预案和政府预案中都缺乏风险评估内容，更缺乏漏油事故是否会产生不同次生衍生灾害的风险评估内容。这导致预案本应起到的风险研判效力缺失，也是导致后来爆炸事故发生的重要原因。
4.应急预案法律效力不清
在我国庞杂的应急预案体系中，需要分清以下两点：一是编制主体是具有法定义务，还是自愿编制；二是哪一级别和类别的应急预案具有准立法性，哪一些应急预案属于操作性预案。从对青岛11.22事故的梳理中，可以看出绝大部分应急主体都提到启动应急预案，但是对启动企业应急预案还是政府应急预案不明，政府部门应急预案还是专项应急预案不明，部门应急预案和专项应急预案的关系不明。部门应急预案如何与专项应急预案衔接不明，下级应急预案和上级应急预案衔接不明等等。原因是预案体系中的各预案法律效力不清，导致应急主体到底应当优先依据哪级预案进行应急处置情况不明。
［作者简介］崔维，山东行政学院科研处主任科员；佘廉，国家行政学院教授；刘士竹，山东行政学院公共管理教研部主任，教授。
［参考文献］
［1］高小平.中国特色应急管理体系建设的成就和发展［J］.中国行政管理,2008,（11）.
［2］孟涛,中国非常法律的形成、现状与未来［J］.中国社会科学,2011,(2).
［3］宋劲松,刘文婧.提高我国应急预案效力的路径选择［J］.中国应急管理,2010，（6）.
［4］也说中石化的应急预案［EB/OL］.华股财经,2013.12.18.http://finance.huagu.com/rdsm/1312/209046.html.
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